Il legislatore italiano, si sa, ha introdotto nell’ordinamento interno una versione depotenziata dell’istituto della valutazione ambientale strategica.
Concepito come strumento idoneo ad informare la pianificazione ai principi dello sviluppo sostenibile (ed in ciò segnatamente distinguendosi dalla valutazione di impatto ambientale), la sua potenzialità innovativa è frustrata da alcune scelte legislative di non amplissimo respiro e da interventi giurisprudenziali che solo recentemente paiono recuperare l’impostazione comunitaria.
È innanzitutto il modello procedimentale eletto dal legislatore a creare più un aggravio procedimentale che un beneficio per le Amministrazioni ed i soggetti a vario titolo coinvolti, nonché, ovviamente, per il territorio destinatario della pianificazione.
A fronte della possibilità lasciata aperta dalla direttiva comunitaria di optare per una VAS parte del procedimento pianificatorio e una VAS quale procedimento a latere, il nostro sistema ha optato per un modello misto, a più voci criticato in dottrina e che non pochi problemi ha già destato sul piano applicativo, in cui la VAS costituisce una fase endoprocedimentale, ma nel quale autorità procedente (alla pianificazione) e autorità competente (all’effettuazione della valutazione ambientale) sono distinte, ciò in ragione, come ad avviso di chi scrive correttamente ritenuto da altra Autrice, “di un sistema legislativo caratterizzato da diffidenza verso la capacità della P.A. di curare essa stessa il perseguimento dell’interesse pubblico, e in specie quello della tutela ambientale, all’interno dei vari percorsi di pianificazione, quasi che un’Amministrazione fosse il nume tutelare degli interessi privati sottesi alle varie pianificazioni (cavatori, cacciatori, costruttori) e non un soggetto pubblico guidato dalla legge” (P. Brambilla, Valutazione ambientale strategica, in www.greenlex.it, ottobre 2010).
A tutti è nota la vicenda che ne è conseguita in Lombardia, ove il TAR ebbe ad annullare le linee guida regionali, emanate in applicazione della legge urbanistica lombarda (LR 12/05) perché non in linea con la legislazione interna laddove riunivano in capo ad un’unica autorità la competenza alla VAS ed all’approvazione del piano urbanistico, ancorché, è da dirsi, non in contrasto con la normativa comunitaria che, come sopra richiamato, non impone questa divisione interna.
È tuttavia da evidenziarsi che in quest’ottica di maggior aderenza al principio comunitario e di riconoscimento della possibilità di coincidenza dell’amministrazione procedente con quella competente si sta muovendo la più recente giurisprudenza: Cons. Stato, Sez. IV, 12 gennaio 2011, n. 133 e TAR Abruzzo, Pescara, Sez. I, 5 settembre 2011, n. 35 nella cui parte motiva è rigettata la censura di illegittimità della procedura di VAS con riferimento alla violazione di legge nella parte in cui prevede la separazione di competenze, con la seguente motivazione: “deve rivelarsi che il principio di sussidiarietà (tra Stato e livelli inferiori) opera anche nei rapporti tra Regioni ed Enti locali e che nella specie <l’autorità procedente> e <l’autorità competente> andavano perfettamente a coincidere nello stesso Ente, cioè nel Comune di Lanciano, in quanto la LR Abruzzo n. 11 del 1999, snellendo le procedure di approvazione dei piani comunali, ha conferito ai Comuni, con rinvio di indubbia natura dinamica, attribuzioni riferite anche alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica secondo quanto previsto dall’art. 11 del d.lgs. 152/06; con la conseguenza che il trasferimento delle competenze in ordine al procedimento di approvazione del piano implica necessariamente il trasferimento delle competenze della procedura VAS”.
Altro profilo di criticità della legislazione vigente è certamente quello della partecipazione, giacché il legislatore si è ancorato a schemi tradizionali (segnatamente le osservazioni) non cogliendo spunti, anche dalle legislazioni di altri Stati membri, per introdurre meccanismi partecipativi più affini allo scopo di pianificazione sostenibile cui la valutazione ambientale mira. Tra essi, ad esempio, i sondaggi o i dibattiti pubblici che è erroneo vedere come inutili meccanismi di aggravio procedimentale, essendo essi invece e piuttosto indispensabili strumenti di vera conoscenza del territorio, tanto più necessari ove si abbia a mente che la VAS, a differenza della VIA, riferita ad un’opera puntuale ed all’impatto di questa sull’ambiente, ha una funzione, come è nel suo nome, strategica, e ne è previsto il monitoraggio, vale a dire la verifica di ritorno, nel lungo periodo, della correttezza delle soluzioni approvate.
Tanto più accurata la partecipazione, tanto maggiori le possibilità di definizione di una strategia pianificatoria coerente con le esigenze locali.
Si innesta qui, infine, la questione della definizione di pianificazione ai fini della applicazione della VIA.
Nella pratica, avvallata dalla giurisprudenza, si sono invero verificati diversi casi di pianificazione di dettaglio in assenza di VAS.
Complice il terzo correttivo, tuttavia, la giurisprudenza sta man mano procedendo verso il riconoscimento della necessità di espletamento della procedura, anche solo nella forma della verifica di assoggettabilità, per le pianificazioni nei loro vari moduli di ampiezza; si richiamano sul punto, in particolare e tra le più recenti, TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 1° settembre 2011, n. 2152 e Cons. Stato, Sez. VI, 20 maggio 2011, n. 2755.
* Avvocato in Milano
Riferimenti e bibliografia.
Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni sull’applicazione e l’efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (direttiva 2001/42/CE), in http://eur-lex.europa.eu/
L. Tabellini, La direttiva 2001/42/CE (direttiva VAS) Opportunità e problemi aperti nell’applicazione a livello comunitario, in Riv. Giur. Amb., 2005, 684.
E. Boscolo, La valutazione ambientale strategica di piani e programmi, in Riv. Giur. Ed., 2008, 3.
P. Brambilla, VAS e competenze, in www.greenlex.it, agosto 2010, e Nota a Consiglio di Stato 2755/2011, in www.greenlex.it, giugno 2011.
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