Giurisprudenza: Giurisprudenza Sentenze per esteso massime | Categoria: Legittimazione processuale, Procedimento amministrativo, VIA VAS AIA Numero: 599 | Data di udienza: 9 Aprile 2014

* LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Associazioni ambientaliste – Riconoscimento – Presupposti – Articolazioni regionali –  Provvedimenti lesivi di interessi ambientali – Singoli e comitati spontanei – INFORMAZIONE AMBIENTALE – Art. 3 d.lgs. n.  195/2005 – Ostensione dei documenti – Estensione al massimo grado – Art. 6 Convenzione di Aarhus  – Procedure incidenti sull’ambiente –  Efficace pubblicità – Esaustiva contezza di tutte le fasi in cui la procedura si è articolata  – Pubblicazione all’albo pretorio – Insufficienza – Norme della Convenzione – Criteri di corretta interpretazione della norme nazionali – PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Conferenza di servizi – Natura e finalità – Notificazione del ricorso – VIA, VAS E AIA – VIA e verifica di assoggettabilità – Procedimenti autonomi rispetto al procedimento di realizzazione di un’opera – Immediata impugnabilità.


Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Sardegna
Città: Cagliari
Data di pubblicazione: 11 Luglio 2014
Numero: 599
Data di udienza: 9 Aprile 2014
Presidente: Monticelli
Estensore: Rovelli


Premassima

* LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Associazioni ambientaliste – Riconoscimento – Presupposti – Articolazioni regionali –  Provvedimenti lesivi di interessi ambientali – Singoli e comitati spontanei – INFORMAZIONE AMBIENTALE – Art. 3 d.lgs. n.  195/2005 – Ostensione dei documenti – Estensione al massimo grado – Art. 6 Convenzione di Aarhus  – Procedure incidenti sull’ambiente –  Efficace pubblicità – Esaustiva contezza di tutte le fasi in cui la procedura si è articolata  – Pubblicazione all’albo pretorio – Insufficienza – Norme della Convenzione – Criteri di corretta interpretazione della norme nazionali – PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Conferenza di servizi – Natura e finalità – Notificazione del ricorso – VIA, VAS E AIA – VIA e verifica di assoggettabilità – Procedimenti autonomi rispetto al procedimento di realizzazione di un’opera – Immediata impugnabilità.



Massima

 

TAR SARDEGNA, Sez. 1^ – 11 luglio 2014, n. 599


LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Associazioni ambientaliste – Riconoscimento – Presupposti.

In linea generale, il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso. Pertanto, la legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste deve essere apprezzata, almeno in astratto, in presenza di tre requisiti tradizionalmente utilizzati al riguardo in giurisprudenza, rispettivamente relativi: a) alle finalità statutarie dell’ente; b) alla stabilità del suo assetto organizzativo; c) nonché alla c.d. vicinitas dello stesso ente rispetto all’interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell’azione amministrativa e a tutela del quale, pertanto, l’ente esponenziale intende agire in giudizio. Occorre inoltre che il provvedimento che si intenda impugnare leda in modo diretto ed immediato l’interesse alla preservazione del bene ambiente.

Pres. Monticelli, Est. Rovelli – Adiconsum Sardegna e altri (avv.ti Pisanu, Franceschi e Caboni) c. Comune di Narbolia (avv. Gabbrielli) e Regione Sardegna (avv.ti Parisi e Murroni)
 


LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Associazioni ambientaliste – Articolazioni regionali – Riconoscimento.

In materia ambientale, la legittimazione spetta non soltanto alle associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale individuate con decreto ministeriale ai sensi dell’art. 13 L 8 luglio 1986, n. 349, ma anche alle articolazioni regionali di tali associazioni.

Pres. Monticelli, Est. Rovelli – Adiconsum Sardegna e altri (avv.ti Pisanu, Franceschi e Caboni) c. Comune di Narbolia (avv. Gabbrielli) e Regione Sardegna (avv.ti Parisi e Murroni)

LEGITTIMAZIONE PROCESSUALE – Provvedimenti lesivi di interessi ambientali – Singoli e comitati spontanei.

La legittimazione ad impugnare i provvedimenti lesivi di interessi ambientali deve essere riconosciuta non soltanto alle associazioni e ai comitati stabili, cui tale facoltà è stata conferita dall’art. 13, l. 8 luglio 1986 n. 349, ma anche ai soggetti, da questi ultimi diversi, siano essi singoli o collettivi e, in quest’ultimo caso, sia che si tratti di meri comitati sorti spontaneamente al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su un circoscritto territorio, sia che si tratti di singole persone fisiche in posizione differenziata sulla base del criterio della vicinitas quale elemento qualificante dell’interesse a ricorrere (Consiglio di Stato, sez. IV, 11 novembre 2011, n. 5986).


Pres. Monticelli, Est. Rovelli – Adiconsum Sardegna e altri (avv.ti Pisanu, Franceschi e Caboni) c. Comune di Narbolia (avv. Gabbrielli) e Regione Sardegna (avv.ti Parisi e Murroni)



INFORMAZIONE AMBIENTALE – Art. 3 d.lgs. n.  195/2005 – Ostensione dei documenti – Estensione al massimo grado.

In materia di accesso alle “informazioni ambientali”, l’art. 3, d.lgs. n. 195 del 2005 in attuazione alla Direttiva 28/01/2003, n.4, in deroga alla disciplina generale sull’accesso ai documenti amministrativi, estende al massimo grado il diritto all’ostensione dei relativi documenti, sia dal punto di vista della legittimazione alla richiesta (riconosciuta a qualunque cittadino come tale) sia per quanto attiene al contenuto delle informazioni accessibili.


Pres. Monticelli, Est. Rovelli – Adiconsum Sardegna e altri (avv.ti Pisanu, Franceschi e Caboni) c. Comune di Narbolia (avv. Gabbrielli) e Regione Sardegna (avv.ti Parisi e Murroni)

INFORMAZIONE AMBIENTALE – Art. 6 Convenzione di Aarhus  – Procedure incidenti sull’ambiente –  Efficace pubblicità – Esaustiva contezza di tutte le fasi in cui la procedura si è articolata  – Pubblicazione all’albo pretorio – Insufficienza – Norme della Convenzione – Criteri di corretta interpretazione della norme nazionali.

La Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, da tempo ratificata in Italia (con legge n. 108/01) e quindi pienamente efficace, tende ad assicurare una “informazione ambientale” il più possibile diffusa ed efficace, tale da consentire a ciascun cittadino di conoscere, in modo tempestivo e concreto, ogni possibile scelta che incida significativamente sull’ambiente; peraltro questa impostazione è coerente con la natura del bene in questione, così essenziale e diffuso (nel senso che ciascuna persona, per definizione, ne fruisce e ne beneficia) da richiedere una tutela alla portata di ciascun cittadino, cui viene riconosciuta la possibilità di attivarsi, anche individualmente (ed a maggior ragione mediante enti esponenziali, la cui attività è specificamente valorizzata dall’art. 3, comma 4, della Convenzione). In quest’ottica assume particolare importanza il riferimento operato dall’art. 6 della Convenzione alla necessità che l’attività informativa in materia ambientale sia realmente “efficace”, laddove tale parametro (riferibile, come gli altri, anche all’attività provvedimentale incidente sull’ambiente, espressamente citata dall’art. 2) implica una valutazione parametrata alle caratteristiche di ciascuna fattispecie concreta. Con riguardo ad una procedura di particolare complessità (nella specie, autorizzazione alla realizzazione di un impianto serricolo con coperture fotovoltaiche destinato a colture protette) può pertanto considerarsi “efficacemente portata a conoscenza” solo nel momento in cui il soggetto potenzialmente interessato abbia avuto esaustiva contezza di tutte le fasi in cui la procedura stessa si è articolata; un grado di conoscenza, questo, che non è certo assicurato dalla pubblicazione all’albo pretorio degli atti impugnati. Il sistema di “efficace pubblicità” postulato dalla Convenzione di Aarhus non coincide infatti automaticamente con quello previsto dalla normativa nazionale, al quale, viceversa, si aggiunge, dando vita ad un peculiare meccanismo di “partecipazione collettiva alla tutela degli interessi ambientali” che sovrasta quello imposto dai singoli ordinamenti; in altri termini, le disposizioni contenute nella Convenzione assurgono a criterio di corretta interpretazione (in chiave, ovviamente, più garantista) delle disposizioni dei singoli sistemi giuridici nazionali.


Pres. Monticelli, Est. Rovelli – Adiconsum Sardegna e altri (avv.ti Pisanu, Franceschi e Caboni) c. Comune di Narbolia (avv. Gabbrielli) e Regione Sardegna (avv.ti Parisi e Murroni)

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Conferenza di servizi – Natura e finalità – Notificazione del ricorso.

La Conferenza di servizi costituisce un modulo organizzativo volto all’acquisizione dell’avviso di tutte le amministrazioni preposte alla cura dei diversi interessi rilevanti, finalizzato all’accelerazione dei tempi procedurali, mediante un esame contestuale di tutti gli interessi pubblici coinvolti. La Conferenza non si identifica con un nuovo organo separato dai singoli partecipanti, non trattandosi di organo collegiale oppure di ufficio speciale della p.a. Essa consiste soltanto in un modulo procedimentale e organizzatorio, ossia in un metodo di azione amministrativa per la gestione di procedure complesse. Pertanto, la Conferenza di servizi non altera le regole che presiedono alla competenza amministrativa e, quindi, l’avviso espresso in tale sede dai rappresentanti delle varie amministrazioni partecipanti è dunque pur sempre imputabile a ciascuna di esse. Ne discende sul piano strettamente processuale che il ricorso va notificato a tutte le amministrazioni che, nell’ambito della Conferenza, hanno espresso pareri o determinazioni che la parte ricorrente avrebbe avuto l’onere di impugnare autonomamente se gli stessi fossero stati adottati al di fuori del peculiare modulo procedimentale in esame (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 12 marzo 2013, n. 1406).


Pres. Monticelli, Est. Rovelli – Adiconsum Sardegna e altri (avv.ti Pisanu, Franceschi e Caboni) c. Comune di Narbolia (avv. Gabbrielli) e Regione Sardegna (avv.ti Parisi e Murroni)

VIA, VAS E AIA – VIA e verifica di assoggettabilità – Procedimenti autonomi rispetto al procedimento di realizzazione di un’opera – Immediata impugnabilità.

Le procedure di V.I.A. e di verifica di assoggettabilità a V.I.A. (“screening”), pur inserendosi sempre all’interno del più ampio procedimento di realizzazione di un’opera o di un intervento, sono dotate di autonomia, in quanto destinate a tutelare un interesse specifico (quello alla tutela dell’ambiente) e ad esprimere al riguardo una valutazione definitiva, di per sé potenzialmente lesiva dei valori ambientali, con conseguente immediata impugnabilità degli atti conclusivi da parte dei soggetti interessati alla protezione di quei valori (siano essi associazioni di tutela ambientale ovvero cittadini residenti in loco); l’art. 20, d.lgs. n. 152 del 2006, infatti, configura la stessa procedura di verifica di assoggettabilità a V.I.A. (“screening”) come vero e proprio subprocedimento autonomo, caratterizzato da partecipazione dei soggetti interessati e destinato a concludersi con un atto avente natura provvedimentale, soggetto a pubblicazione (cfr. per tutte Cons. Stato, sez. IV, 3 marzo 2009, n. 1213 e T.a.r. Lombardia, Milano, sez. IV, 15 marzo 2013, n. 713).


Pres. Monticelli, Est. Rovelli – Adiconsum Sardegna e altri (avv.ti Pisanu, Franceschi e Caboni) c. Comune di Narbolia (avv. Gabbrielli) e Regione Sardegna (avv.ti Parisi e Murroni)


Allegato


Titolo Completo

TAR SARDEGNA, Sez. 1^ - 11 luglio 2014, n. 599

SENTENZA

 

TAR SARDEGNA, Sez. 1^ – 11 luglio 2014, n. 599

N. 00599/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00245/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 245 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Adiconsum Sardegna, rappresentata e difesa dagli avv. Maria Giovanna Pisanu, Piero Franceschi, Riccardo Caboni, con domicilio eletto presso quest’ultimo avvocato in Cagliari, via Tuveri n. 84; Comitato Spontaneo S’Arrieddu per Narbolia, Endro Pulido, Italo Masala, Giovanni Pintus, Ignazio Porcedda, Pietro Sebastiano Meloni, Antonio Schirru, Davide Zou, Salvatore Cubadda, Pietro Porcedda, rappresentati e difesi dagli avv. Piero Franceschi, Maria Giovanna Pisanu, Riccardo Caboni con domicilio eletto presso quest’ultimo avvocato in Cagliari, via Tuveri n. 84;

contro

Comune di Narbolia, rappresentato e difeso dall’avv. Stefano Gabbrielli, con domicilio eletto presso Federico Pinna in Cagliari, via Riva Villasanta, 233; Arpas;
Regione Sardegna, rappresentata e difesa dagli avv. Giovanni Parisi, Roberto Murroni, con domicilio eletto presso Parisi Giovanni Ufficio Legale Regione Sarda in Cagliari, viale Trento, n. 69;

nei confronti di

Enervitabio Santa Reparata Società Agricola S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Gian Comita Ragnedda, Maurizio Zoppolato, con domicilio eletto presso Debora Urru in Cagliari, via Farina n. 44; Impresa Agricola Enervitabio di Paolo Magnani;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
Associazione Italia Nostra Onlus, rappresentata e difesa dall’avv. Riccardo Caboni, con domicilio eletto presso Riccardo Caboni in Cagliari, via Tuveri n. 84;
ad opponendum:
Enerpoint S.p.a., rappresentata e difesa dall’avv. Matilde Mura, con domicilio eletto presso Matilde Mura in Cagliari, via Ancona n. 3; Damiano Aresu, Alberto Cocco, Gabriele Tola, Carlo Puggioni, Andrea Trogu, Alessandro Ortu, Salvatore Piredda, Giuseppe Orro, Gianluigi Deidda, Giordano Putzolu, Antonio Angelo Podda, Salvatore Tola, Andrea Puggioni, Paolo Tola, Salvatore Puggioni, Giovanni Fenu, Luigi Camedda, Ignazio Pischedda, Simone Marco Putzolu, Stefano Deidda, Paolo Giuseppe Uselli, Mauro Fiori, Martino Bellu, Daniele Scanu, rappresentati e difesi dall’avv. Maurizio Zoppolato, con domicilio eletto presso Debora Urru in Cagliari, via Farina n. 44;

per l’annullamento

– della determinazione della Conferenza di Servizi adottata al termine della seduta n. 2, del 6.5.09, in ordine alle 3 DUUAP presentate dall’Impresa Agricola EnerVitaBio di Paolo Magnani rispettivamente il 4.11.08 (prot. 6166 e 6167) e il 19.1.09 (prot. 0343);

– dell’atto unico ufficiale n. 1, dell’ 11.11.09, prot. 6663 adottato dal Responsabile dell’Ufficio Tecnico e SUAP del Comune di Narbolia con il quale l’impresa EnerVitaBio è stata autorizzata a realizzare “un impianto serricolo con coperture fotovoltaiche destinato a colture protette” di cui ai progetti presentati il 4.11.08 e il 19.1.09;

– della determinazione della Conferenza di Servizi n. 6, del 13.7.10, con la quale il Responsabile SUAP del Comune di Narbolia ha approvato “gli interventi proposti per la realizzazione di: 1. linea 15 kV in cavo sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio Orzaoniga 1, in località Orzaoniga del Comune di Narbolia (prot. 2331, del 20.4.2010); 2. Linea 15 kV in cavo sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio Orzaoniga 2 in località Orzaoniga del Comune di Narbolia (prot. 2330 del 20.4.2010), 3. Linea 15 kV in cavo sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio S’Arrieddu in località S’Arrieddu del Comune di Narbolia (prot. 2332 del 20.4.2010)”;

– dell’atto unico ufficiale n. 3, del 18.11.10, prot. 7066 con il quale il Responsabile del Servizio Settore Area Tecnica e Vigilanza del Comune di Narbolia ha autorizzato il sig. Paolo Magnani, legale rappresentante della società EnerVitaBio Santa Reparata soc. agricola a r.l. a realizzare i seguenti interventi: “linea 15 kV in cavo sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio Orzaoniga 1 in località Orzaoniga del Comune di Narbolia (prot. 2331 del 20.4.10); linea 15 kV in cavo sotterraneo e sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio Orzaoniga 2 in località Orzaoniga del Comune di Narbolia (prot. 2330 del 20.4.10), linea 15 kV in cavo sotterraneo e sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio S’Arrieddu in località S’Arrieddu del Comune di Narbolia (prot. 2332 del 20.4.10)”;

– della determinazione della Conferenza di Servizi n. 1, del 12.1.12, con la quale sono stati approvati “gli interventi proposti per la realizzazione di opere di miglioramento fondiario in ampliamento agricolo e variante non sostanziale al progetto presentato con DUUAP n. 6166 del 4.11.08 e approvato con determina del 6.5.09, provvedimento Unico n. 1 dell’ 11.11.09, Orzaoniga 1, Orzaoniga 2 – S’Arrieddu – Variante”, di cui alle DUAAP prot. n. 9475,9476 e 9477 del 15.12.11;

– della determinazione del Responsabile del Servizio Area Tecnica del Comune di Narbolia n. 4, del 12.1.12, con la quale, viste le risultanze della Conferenza di Servizi del 12.1.12, è stato deciso di “concludere favorevolmente il procedimento di DUAAP prot. 9475, 9476 e 9477, del 15.12.11 presentata dal sig. Paolo Magnani […] in qualità di rappresentante legale di Enervitabio Santa Reparata soc. agr. S.r.l.”.

– di qualunque altro atto connesso, presupposto, consequenziale e/o inerente.

e con i motivi aggiunti depositati l’8.2.2013:

degli atti già impugnati con il ricorso principale

– della determinazione del direttore ad interim del servizio strutture dell’assessorato dell’agricoltura e riforma agro pastorale n. 21493/800 del 9.11.2012 con la quale è stato disposto di convalidare il provvedimento n. 1 dell’11 novembre 2009 con il quale il SUAP del Comune di Narbolia aveva autorizzato la realizzazione delle opere di cui al progetto come descritte negli elaborati progettuali allegati alla dichiarazione autocertificativa presentata in data 4.11.2008 e 19.01.2009 dalla Enervitabio al SUAP del Comune di Narbolia;

– del presupposto decreto dell’assessore all’agricoltura n. 1163/75 del 27.7.2012.

-di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Narbolia e di Enervitabio Santa Reparata Società Agricola S.r.l. e della Regione Sardegna;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2013 il dott. Gianluca Rovelli e uditi gli avvocati come specificato nel verbale.

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Espongono i ricorrenti che con tre diverse DUAAP presentate al Comune di Narbolia, rispettivamente il 4.11.2008 (prot. 6166 e 6167) e il 19.01.09 (prot. 343) il sig. Paolo Magnani, titolare della impresa individuale Enervitabio, ha dichiarato di voler avviare tre nuove attività, tutte aventi ad oggetto la “coltivazione di ortaggi piante e fiori in colture protette”.

Per ogni area interessata, Enervitabio ha presentato un progetto di miglioramento fondiario che prevede la costruzione di un complesso serricolo ad uso agricolo per la coltivazione protetta di piante di Aloe e altre colture floreali e orticole.

Con tre successive DUAAP presentate il 20.4.2010 il sig. Paolo Magnani, questa volta come legale rappresentante della società Enervitabio Santa Reparata Soc. Agricola s.r.l., ha chiesto al Comune di Narbolia di poter realizzare tre diverse linee di cavidotti sotterranei e le relative cabine di alimentazione dell’impianto fotovoltaico già autorizzato con l’atto unico dell’11 novembre 2009.

Anche questi tre interventi sono stati autorizzati dal Comune di Narbolia all’esito della conferenza di servizi e per il tramite del SUAP con l’atto n. 3 del 18.11.2010.

Successivamente, la società agricola Enervitabio presentava altre tre DUAAP chiedendo al Comune di Narbolia di realizzare opere di miglioramento fondiario in ampliamento agricolo e variante non sostanziale al progetto presentato con DUAAP prot. 6166 del 4.11.2008 n. 6167 e 4.11.08 e prot. 343 del 19.1.09 già autorizzato dal Comune che, anche in questo caso e sempre a seguito di Conferenza di servizi indetta dal SUAP, ha autorizzato l’intervento.

Con determina n. 4 del 12.1.2012 il responsabile del servizio area tecnica e vigilanza ha deciso di concludere favorevolmente il procedimento avviato con le DUAPP prot. 9475, 9476 e 9477 del 15.12.2011 relative all’ampliamento e al miglioramento degli impianti fotovoltaici già autorizzati.

Sulla base di tutti i citati titoli venivano avviati i lavori finalizzati al posizionamento delle serre fotovoltaiche.

Con istanza del 7.3.2012 il Comitato S’Ariueddu, Italia Nostra e Adiconsum Sardegna hanno chiesto al Comune di Narbolia il ritiro delle autorizzazioni rilasciate.

A tale richiesta il Comune ha ritenuto di non rispondere.

I ricorrenti hanno quindi impugnato tutti gli atti specificati in epigrafe deducendo le seguenti articolate censure di seguito sintetizzabili:

1) incompetenza, violazione e falsa applicazione art. 12 d.lgs. 387 del 2003 e art. 6 L.R. 3/09;

2) violazione e falsa applicazione degli artt. 12 d.lgs. 387 del 2003, art. 6 L.R. 3/09 e della L.R. 3/08, eccesso di potere per sviamento e falsità dei presupposti;

3) violazione e falsa applicazione art. 12 d.lgs. 387 del 2003, eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento del procedimento amministrativo, carenza e frammentarietà dell’istruttoria;

4) violazione e falsa applicazione art. 12 d.lgs. 387 del 2003, art. 6 L.R. 3/09 e art. 14 e ss. L. 241/09, violazione del giusto procedimento, carenza di istruttoria;

5) violazione e falsa applicazione dell’art. 2135 c.c. e dell’art. 1 d.lgs. 99/04 come modificato dal d.lgs. 101/05, nonché dell’art. 2 comma 2 del d.lgs. 79/99, violazione e falsa applicazione art. 1 comma 423 L. 266/05, falsa rappresentazione della realtà, errore di fatto e nei presupposti, difetto d’istruttoria.

Concludevano per l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento degli atti impugnati previa concessione di idonea misura cautelare.

Si costituiva la società Enervitabio Santa Reparata chiedendo il rigetto del ricorso.

Si costituiva altresì il Comune di Narbolia chiedendo il rigetto del ricorso.

Enerpoint s.p.a depositava atto di intervento ad opponendum.

Il 4 maggio 2012 il Comune di Narbolia depositava memoria difensiva.

Il 5 maggio 2012 Enerpoint depositava memoria difensiva.

Alla camera di consiglio del 9 maggio 2012 la domanda cautelare veniva rigettata.

Il 3 agosto 2012 depositava atto di intervento ad adiuvandum Italia Nostra.

Il 26 ottobre 2012 la società Enervitabio depositava memoria difensiva.

Il 27 ottobre 2012 i ricorrenti e Italia Nostra depositavano memoria difensiva.

Il 31 ottobre 2013 il Comune di Narbolia depositava memoria difensiva.

Il 7 novembre 2012 i ricorrenti depositavano memoria difensiva.

Altra memoria depositava Enervitabio in data 7 novembre 2012 e nella stessa data provvedeva anche il Comune di Narbolia.

Memoria di replica depositava Enerpoint s.p.a il 7 novembre 2012.

L’8 febbraio 2013 i ricorrenti depositavano ricorso per motivi aggiunti per l’annullamento:

– degli atti già impugnati con il ricorso principale;

– della determinazione del direttore ad interim del servizio strutture dell’assessorato dell’agricoltura e riforma agro pastorale n. 21493/800 del 9.11.2012 con la quale è stato disposto di convalidare il provvedimento n. 1 dell’11 novembre 2009 con il quale il SUAP del Comune di Narbolia aveva autorizzato la realizzazione delle opere di cui al progetto come descritte negli elaborati progettuali allegati alla dichiarazione autocertificativa presentata in data 4.11.2008 e 19.01.2009 dalla Enervitabio al SUAP del Comune di Narbolia;

– del presupposto decreto dell’assessore all’agricoltura n. 1163/75 del 27.7.2012.

Si costituiva la Regione autonoma della Sardegna chiedendo il rigetto del ricorso.

Questi i motivi dedotti avverso i nuovi atti impugnati:

1) incompetenza, violazione e falsa applicazione art. 12 d.lgs. 387 del 2003 e art. 6 L.R. 3/2009;

2) violazione e falsa applicazione degli artt. 12 d.lgs. 387 del 2003, art. 6 L.R. 3/09 e L.R. 3/08, eccesso di potere per sviamento e falsità dei presupposti;

3) violazione e falsa applicazione art. 12 d.lgs. 387 del 2003, eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento del procedimento amministrativo, carenza e frammentarietà dell’istruttoria;

4) violazione e falsa applicazione art. 12 d.lgs. 387 del 2003, art. 6 L.R. 3/09 e art. 14 e ss. L. 241 del 1990, violazione del giusto procedimento, carenza d’istruttoria;

5) violazione e falsa applicazione dell’art. 2135 c.c. e dell’art. 1 d.lgs. 99/04, come modificato dal d.lgs. 101/05, nonché dell’art. 2 comma 2 d.lgs. 79/99, violazione e falsa applicazione art. 1 comma 423 L. 266/05, falsa rappresentazione della realtà, errore di fatto e nei presupposti, difetto d’istruttoria;

6) violazione e falsa applicazione art. 21 nonies L. 241 del 1990, errore nei presupposti;

7) violazione e falsa applicazione art. 7 e 21 nonies L. 241 del 1990, omessa comunicazione di avvio del procedimento di convalida e violazione del principio del giusto procedimento, violazione e falsa applicazione art. 18 L. 241 del 1990;

8) violazione e falsa applicazione art. 21 nonies L. 241 del 1990, carenza d’istruttoria, eccesso di potere per contraddittorietà fra provvedimenti.

Il 1° marzo 2013 l’Associazione Italia Nostra depositava memoria difensiva.

Il 30 luglio 2013 i ricorrenti depositavano atto di costituzione di nuovo procuratore nella persona dell’avvocato Caboni a seguito della rinuncia al mandato degli avvocati Piero Franceschi e Maria Giovanna Pisanu.

Il 30 ottobre 2013 i ricorrenti e l’interveniente ad adiuvandum depositavano memoria difensiva.

Il 31 ottobre 2013 Enervitabio depositava memoria difensiva.

Il 31 ottobre 2013 la Regione autonoma della Sardegna depositava memoria difensiva.

Il 13 novembre 2013 i ricorrenti depositavano memoria difensiva.

Memoria di replica veniva depositata da Italia Nostra il 13 novembre 2013.

Il 14 novembre 2013 depositavano atto di intervento ad opponendum i signori Damiano Aresu, Alberto Cocco, Gabriele Tola, Carlo Puggioni, Andrea Trogu, Alessandro Ortu, Salvatore Piredda, Giuseppe Orro, Gianluigi Deidda, Giordano Putzolu, Antonio Angelo Podda, Salvatore Tola, Andrea Puggioni, Paolo Tola, Salvatore Puggioni, Giovanni Fenu, Luigi Camedda, Ignazio Pischedda, Simone Marco Putzolu, Stefano Deidda, Paolo Giuseppe Uselli, Mauro Fiori, Martino Bellu, Daniele Scanu.

Il 4 dicembre 2013 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.


DIRITTO

1. Viene all’esame del Collegio il ricorso proposto da Adiconsum Sardegna, dal Comitato Spontaneo S’Arrieddu per Narbolia, da Endro Pulido, Italo Masala, Giovanni Pintus, Ignazio Porcedda, Pietro Sebastiano Meloni, Antonio Schirru, Davide Zou, Salvatore Cubadda, Pietro Porcedda per l’annullamento:

– con il ricorso introduttivo

della determinazione della Conferenza di Servizi adottata al termine della seduta n. 2, del 6.5.09, in ordine alle 3 DUUAP presentate dall’Impresa Agricola EnerVitaBio di Paolo Magnani rispettivamente il 4.11.08 (prot. 6166 e 6167) e il 19.1.09 (prot. 0343);

– dell’atto unico ufficiale n. 1, dell’ 11.11.09, prot. 6663 adottato dal Responsabile dell’Ufficio Tecnico e SUAP del Comune di Narbolia con il quale l’impresa EnerVitaBio è stata autorizzata a realizzare “un impianto serricolo con coperture fotovoltaiche destinato a colture protette” di cui ai progetti presentati il 4.11.08 e il 19.1.09;

– della determinazione della Conferenza di Servizi n. 6, del 13.7.10, con la quale il Responsabile SUAP del Comune di Narbolia ha approvato “gli interventi proposti per la realizzazione di: 1. linea 15 kV in cavo sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio Orzaoniga 1, in località Orzaoniga del Comune di Narbolia (prot. 2331, del 20.4.2010); 2. Linea 15 kV in cavo sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio Orzaoniga 2 in località Orzaoniga del Comune di Narbolia (prot. 2330 del 20.4.2010), 3. Linea 15 kV in cavo sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio S’Arrieddu in località S’Arrieddu del Comune di Narbolia (prot. 2332 del 20.4.2010)”;

– dell’atto unico ufficiale n. 3, del 18.11.10, prot. 7066 con il quale il Responsabile del Servizio Settore Area Tecnica e Vigilanza del Comune di Narbolia ha autorizzato il sig. Paolo Magnani, legale rappresentante della società EnerVitaBio Santa Reparata soc. agricola a r.l. a realizzare i seguenti interventi: “linea 15 kV in cavo sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio Orzaoniga 1 in località Orzaoniga del Comune di Narbolia (prot. 2331 del 20.4.10); linea 15 kV in cavo sotterraneo e sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio Orzaoniga 2 in località Orzaoniga del Comune di Narbolia (prot. 2330 del 20.4.10), linea 15 kV in cavo sotterraneo e sotterraneo e cabina di alimentazione impianto fotovoltaico denominato Enervitabio S’Arrieddu in località S’Arrieddu del Comune di Narbolia (prot. 2332 del 20.4.10)”;

– della determinazione della Conferenza di Servizi n. 1, del 12.1.12, con la quale sono stati approvati “gli interventi proposti per la realizzazione di opere di miglioramento fondiario in ampliamento agricolo e variante non sostanziale al progetto presentato con DUUAP n. 6166 del 4.11.08 e approvato con determina del 6.5.09, provvedimento Unico n. 1 del 11.11.09, Orzaoniga 1, Orzaoniga 2 – S’Arrieddu – Variante”, di cui alle DUAAP prot. n. 9475,9476 e 9477 del 15.12.11;

– della determinazione del Responsabile del Servizio Area Tecnica del Comune di Narbolia n. 4, del 12.1.12, con la quale, viste le risultanze della Conferenza di Servizi del 12.1.12, è stato deciso di “concludere favorevolmente il procedimento di DUAAP prot. 9475, 9476 e 9477, del 15.12.11 presentata dal sig. Paolo Magnani […] in qualità di rappresentante legale di Enervitabio Santa Reparata soc. agr. S.r.l.”;

e con il ricorso per motivi aggiunti depositato l’8 febbraio 2013

– degli atti già impugnati con il ricorso principale

– della determinazione del direttore ad interim del servizio strutture dell’assessorato dell’agricoltura e riforma agro pastorale n. 21493/800 del 9.11.2012 con la quale è stato disposto di convalidare il provvedimento n. 1 dell’11 novembre 2009 con il quale il SUAP del Comune di Narbolia aveva autorizzato la realizzazione delle opere di cui al progetto come descritte negli elaborati progettuali allegati alla dichiarazione autocertificativa presentata in data 4.11.2008 e 19.01.2009 dalla Enervitabio al SUAP del Comune di Narbolia;

– del presupposto decreto dell’assessore all’agricoltura n. 1163/75 del 27.7.2012.

2. Devono essere esaminate preliminarmente le molteplici eccezioni in rito sollevate sia dalla difesa del Comune di Narbolia sia dalla difesa della società controinteressata, sia dalle difese degli intervenienti ad opponendum.

In ordine all’eccezione di difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, vanno analizzate le singole posizioni e cioè quella di Adiconsum, quella del Comitato spontaneo S’Arrieddu e quella dei singoli cittadini che hanno proposto il ricorso.

2.1. In ordine ad Adiconsum va osservato quanto segue.

E’ anzitutto necessario riportare l’art. 1 dello Statuto di Adiconsum che recita:

“E’ costituita con sede in Roma, promossa nel 1987 dalla CISL, Adiconsum – Associazione difesa consumatori e ambiente. L’associazione, che non ha finalità di lucro, ha come scopo esclusivo la tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori e degli utenti quali: il diritto alla salute, il diritto alla sicurezza ed alla qualità dei prodotti e dei servizi, il diritto a un’informazione adeguata e ad una pubblicità corretta, il diritto alla correttezza, trasparenza ed equità dei rapporti contrattuali concernenti beni e servizi, il diritto all’erogazione dei servizi pubblici secondo standard di qualità ed efficienza, il diritto all’educazione al consumo responsabile, critico e solidale, ecocompatibile e per un uso razionale dell’energia, il diritto alla tutela del risparmio, il diritto all’educazione all’uso del denaro per prevenire il fenomeno dell’usura”.

Viene eccepito, in particolare:

a) che l’Adiconsum non può essere definita associazione ambientalista e che l’art. 1 dello Statuto sopra riportato fa escludere che l’associazione stessa abbia lo scopo della tutela dell’ambiente con espressa previsione della proposizione di azioni giudiziarie;

b) che, ai fini della legittimazione a ricorrere di una associazione non rientrante nell’elencazione di cui all’art. 13 L. 8 luglio 1986 n. 349, non è sufficiente allegare che la figura soggettiva abbia fra i suoi scopi statutari la tutela ambientale, occorrendo invece dare conto, in concreto, di un’azione associativa dotata di adeguata consistenza e di rappresentatività degli interessi che si intendono tutelare;

c) che nel caso di specie risulta avere agito non già l’Adiconsum nazionale ma l’articolazione locale della stessa che pertanto non sarebbe legittimata.

L’eccezione è infondata.

Questi i motivi.

In linea generale, il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso. Pertanto, la legittimazione processuale delle associazioni ambientaliste deve essere apprezzata, almeno in astratto, in presenza di tre requisiti tradizionalmente utilizzati al riguardo in giurisprudenza, rispettivamente relativi:

a) alle finalità statutarie dell’ente;

b) alla stabilità del suo assetto organizzativo;

c) nonché alla c.d. vicinitas dello stesso ente rispetto all’interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell’azione amministrativa e a tutela del quale, pertanto, l’ente esponenziale intende agire in giudizio. Occorre inoltre che il provvedimento che si intenda impugnare leda in modo diretto ed immediato l’interesse alla preservazione del bene ambiente.

Nel caso di Adiconsum, può ritenersi sussistente la legittimazione ad agire avverso gli atti impugnati posto che non manca un meccanismo di collegamento tra l’associazione e la tutela di cui questa si afferma portatrice.

Inoltre, alla stregua della più recente giurisprudenza, in materia ambientale la legittimazione spetta non soltanto alle associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale individuate con decreto ministeriale ai sensi dell’art. 13 L 8 luglio 1986, n. 349, ma anche alle articolazioni regionali di tali associazioni.

In definitiva, accanto alla legittimazione riconosciuta ex lege dagli artt. 13 e 18 della L. n. 349/1986 (ora integrato, nel comma residuo, dall’art. 310 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152), continuano a sopravvivere e ad applicarsi, a tutte le associazioni sprovviste della suddetta legittimazione legale – e quindi anche alle articolazioni territoriali delle associazioni nazionali titolate ex lege – i criteri, da tempo elaborati in via pretoria, ai fini della selezione dei soggetti collettivi legittimati a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa.

Quindi, agevoli sono le conclusioni da trarre per la posizione di Adiconsum.

Ai fini verificare la sussistenza della legittimazione delle associazioni ambientaliste non ricomprese nel D.M. ai sensi dell’art. 13 L. 8 luglio 1986, n. 349, ovvero delle articolazioni regionali delle associazioni ambientaliste, occorre avere riguardo all’effettiva e non occasionale militanza del soggetto associativo a favore della tutela di determinati interessi diffusi o superindividuali, all’esistenza di una previsione statutaria che qualifichi detta protezione come un istituzionale compito dell’associazione e delle sue articolazioni territoriali nonché alla vicinanza spaziale della fonte del paventato pregiudizio agli interessi/beni giuridici protetti al centro principale dell’attività dell’associazione o della sua specifica struttura periferica (C.g.a., sez. giurisdizionale, 16 ottobre 2012, n. 933).

L’effettivo determinarsi di una situazione siffatta deve essere accertato dal giudicante, caso per caso.

Nel caso che qui occupa il Collegio è agevole rilevare che lo Statuto di Adiconsum qualifica la stessa, tra l’altro, come una associazione i cui scopi (art. 4) sono costituiti da:

– tutela degli interessi economici e giuridici dei consumatori e utenti ricorrendo agli strumenti della costituzione di parte civile nel processo penale e della costituzione nel processo civile e amministrativo, della trattativa, nonché delle azioni i ricorsi in sede amministrativa e giurisdizionale al fine di ottenere un uso corretto dei mezzi pubblicitari, di eliminare forme di pubblicità ingannevole, di garantire la sicurezza e la qualità dei prodotti e dei beni di consumo e la tutela della salute e dell’ambiente.

E’ quindi certa la legittimazione ad agire di Adiconsum nel caso qui esaminato.

2.2. In ordine al Comitato spontaneo S’Arrieddu, va osservato quanto di seguito.

Il Comitato non è legittimato a proporre ricorso.

Va detto che, in linea generale, va riconosciuta un’ampia legittimazione attiva ai comitati spontanei costituiti allo scopo di contrastare un intervento da essi considerato lesivo dell’ambiente, purché sia chiara la finalità del comitato e senza che si possa pretendere, dal comitato stesso, la dimostrazione della stabilità e della non occasionalità dell’iniziativa collettiva; altrimenti, per definizione, non si tratterebbe di un comitato spontaneo, ma di una associazione stabilmente costituita; la legittimazione dei singoli (persone fisiche e giuridiche) ad agire a tutela dell’ambiente si basa su un duplice criterio in quanto alla mera vicinanza geografica con il sito interessato deve accompagnarsi la prova concreta di un vulnus specifico degli atti impugnati alla propria sfera giuridica (T.A.R. Molise, sez. I, 04 giugno 2013, n. 395).

Va poi ancora ricordato che la giurisprudenza ha, in modo condivisibile, affermato che la legittimazione ad agire può essere riconosciuta anche a comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio; conseguentemente il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull’ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso; al suddetto fine i parametri utilizzabili sono le finalità statutarie dell’ente, la stabilità del suo assetto organizzativo, la vicinitas dello stesso rispetto all’interesse sostanziale che si assume leso per effetto dell’azione amministrativa, ed a tutela del quale, pertanto, l’ente intende agire in giudizio (T.A.R. Umbria, sez. I, 23 maggio 2013, n. 303).

Tale affermazione si può leggere anche nella giurisprudenza del Supremo consesso per cui la legittimazione ad impugnare i provvedimenti lesivi di interessi ambientali deve essere riconosciuta non soltanto alle associazioni e ai comitati stabili, cui tale facoltà è stata conferita dall’art. 13, l. 8 luglio 1986 n. 349, ma anche ai soggetti, da questi ultimi diversi, siano essi singoli o collettivi e, in quest’ultimo caso, sia che si tratti di meri comitati sorti spontaneamente al precipuo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su un circoscritto territorio, sia che si tratti di singole persone fisiche in posizione differenziata sulla base del criterio della vicinitas quale elemento qualificante dell’interesse a ricorrere (Consiglio di Stato, sez. IV, 11 novembre 2011, n. 5986).

Il Comitato S’Arrieddu per Narbolia però non ha dato alcuna prova di perseguire statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale e di avere un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un’area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso. Dagli atti di causa non è dato evincere nulla in ordine alla sussistenza di tali requisiti minimi e, pertanto, non si può che concludere che tale Comitato non sia legittimato al ricorso.

2.3. In ordine ai singoli cittadini che hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe occorre rilevare quanto segue.

I cittadini (in particolare è sufficiente soffermarsi sui signori Pintus, Masala e Meloni), residenti nel Comune di Narbolia in cui l’impianto è stato progettato e realizzato, hanno allegato in modo attendibile i timori di subire una serie di effetti negativi, dalla possibile attivazione del parco fotovoltaico, tenendo conto:

a) che, intanto in linea generale, circa le possibili ricadute dell’impianto in questione sull’ambiente, il tradizionale criterio della vicinitas non può essere limitato ai soli proprietari stricto sensu confinanti con l’area di realizzazione dell’impianto, ma deve essere “inteso in senso ampio, per le intuibili ricadute sulla qualità della vita astrattamente implicate da iniziative obiettivamente incidenti sul contesto ambientale interessato, per cui ciò che rileva è non solo e non tanto la vicinanza geografica del cittadino ricorrente, ma più specificamente la possibilità di risentire delle esternalità negative del progetto medesimo” (Consiglio di Stato sez. V, 18 aprile 2012 n. 2234, T.a.r. Toscana II sez. 20 dicembre 2012 n. 2023, T.a.r. Abruzzo, L’Aquila, 28 marzo 2013, n. 316).

b) che, in ogni caso, la vicinitas risulta comunque acclarata dalla rilevata prossimità dei terreni agricoli che essi conducono che sono confinanti con il parco fotovoltaico;

c) che in senso contrario alla legittimazione non può condurre la mancata prova della temuta dannosità del parco fotovoltaico, in quanto la questione della concreta pericolosità dell’impianto, valutata alla luce dei parametri normativi, è questione di merito, mentre al fine di radicare l’interesse ad impugnare è sufficiente la prospettazione di temute ripercussioni su un territorio collocato nelle immediate vicinanze ed in relazione al quale i ricorrenti(come nella specie) sono in posizione qualificata (quali residenti o proprietari o titolari di altre posizioni giuridiche soggettive rilevanti).

3. Viene eccepita poi l’irricevibilità del ricorso per tardività dello stesso.

Ciò, in quanto, tanto l’atto unico ufficiale n. 1 dell’11.11.2009 prot. 6663 quanto il successivo provvedimento n. 3 dell’11.10.2010 sono stati oggetto di pubblicità legale tramite l’avvenuta pubblicazione all’albo pretorio comunale.

Il provvedimento n. 1 del 2009 è stato pubblicato dal 31.12.2009 al 9 febbraio 2010 e l’atto unico finale n. 3 del 2010 è stato pubblicato dal 22 novembre 2010 al 22 dicembre 2010.

Secondo il Comune di Narbolia, in particolare, tali circostanze determinano l’irricevibilità del ricorso perché per i ricorrenti, che non sarebbero titolari di alcuna posizione giuridica qualificata che imponesse la comunicazione individuale dei provvedimenti autorizzatori, sussiste il pieno valore di conoscenza legale erga omnes da attribuirsi alla avvenuta pubblicazione dei titoli nell’albo pretorio comunale.

Sempre secondo il Comune, in ogni caso, l’irricevibilità del ricorso deriverebbe da un’altra circostanza.

La data di inizio lavori risale al 23 ottobre 2010 come risulta dalla comunicazione prot. 1632.

Ancora, proprio la costituzione del Comitato S’Arieddu per Narbolia e le notizie giornalistiche apparse nei primi giorni di febbraio 2012, comproverebbero come in capo ai ricorrenti, già a tale data vi fosse la conoscenza piena dei termini essenziali dell’intervento.

L’eccezione è infondata.

Preliminarmente va osservato, quale criterio interpretativo di carattere generale, che nell’eccepire la tardività del gravame la controparte ha l’onere di fornire prova concreta e rigorosa in merito alla piena conoscenza da parte del ricorrente dell’attività amministrativa contestata e della sua lesività, non essendo ammessi, a tal fine, meccanismi probatori di tipo presuntivo (in tale senso, ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 15 maggio 2008, n. 2236, T.a.r. Sardegna, Sez. II, 6 febbraio 2012, n. 91). Intanto, quanto appena affermato, porta a confutare l’affermazione della difesa del Comune di Narbolia secondo cui “esternazioni giornalistiche” potevano comportare la prova della conoscenza legale degli atti impugnati, in quanto tale circostanza non consente, invece, di ritenere provata, in capo ai ricorrenti, una conoscenza piena e consapevole dei provvedimenti stessi e della loro concreta portata lesiva nell’ambito del complesso procedimento amministrativo in cui essi erano inseriti.

In definitiva, la piena conoscenza da parte dei ricorrenti dell’intervento, nella sua reale portata lesiva, non è stata adeguatamente dimostrata, vista l’assenza di comunicazioni individuali e/o di partecipazione degli stessi al procedimento.

Ma andiamo con ordine.

Quanto al primo punto contestato (la pubblicazione all’albo pretorio degli atti impugnati), esso non può essere considerato rilevante per definire tardivo il ricorso.

Sotto questo profilo vanno riprese, quasi interamente, considerazioni che questo T.a.r. ha già svolto in un pregevole precedente, già sopra citato, (T.a.r. Sardegna, Sez. II, 6 febbraio 2012, n. 91) che questo Collegio condivide appieno.

Si deve osservare, anzitutto, che i provvedimenti qui esaminati sono stati impugnati, non tanto e non solo per il regime urbanistico da essi delineato, bensì in ragione degli effetti sull’ambiente correlati all’intervento edificatorio; in altre parole ciò che i ricorrenti hanno inteso stigmatizzare è l’effetto ultimo prodotto dall’impianto sul sistema ambientale implicato ed a ciò consegue che l’intera vicenda amministrativa debba essere riguardata sulla base dei principi propri di tale materia, connotati da peculiarità legate all’importanza e diffusività del bene giuridico “ambiente”.

La particolarità di tale regime emerge, in primo luogo, in materia di accesso alle “informazioni ambientali”, per il quale l’art. 3, d.lgs. n. 195 del 2005 in attuazione alla Direttiva 28/01/2003, n.4, in deroga alla disciplina generale sull’accesso ai documenti amministrativi, estende al massimo grado il diritto all’ostensione dei relativi documenti, sia dal punto di vista della legittimazione alla richiesta (riconosciuta a qualunque cittadino come tale) sia per quanto attiene al contenuto delle informazioni accessibili.

Altra indicazione che porta alle medesime conclusioni è costituita dalle aperture operate dalla giurisprudenza e dal legislatore in materia di legittimazione ad impugnare atti che incidono sull’ambiente, in virtù di una nozione di “ambiente in senso lato” che consente di estendere la possibilità di ricorrere degli enti esponenziali anche ad atti amministrativi pur formalmente espressivi di competenze paesaggistiche, edilizie, urbanistiche.

Assume, poi, anche in questa fattispecie, rilievo preminente, il particolare regime introdotto dalla Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, ratificata in Italia con legge n. 108/01, la quale prevede:

– all’art. 2, punto 3, che per “informazione ambientale” debba intendersi “qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica o in qualunque altra forma materiale riguardante: a) lo stato degli elementi dell’ambiente, quali ……; b) fattori quali ……attività o provvedimenti, compresi i provvedimenti amministrativi, gli accordi ambientali, le politiche, le disposizioni legislative, i piani e i programmi che incidono o possono incidere sugli elementi di cui alla lettera a), nonché le analisi costi-benefici ed altre analisi ed ipotesi economiche utilizzate nei processi decisionali in materia ambientale; c)…….”.

– all’art. 6, che ogni decisione relativa ad una serie di attività suscettibili di produrre effetti pregiudizievoli sull’ambiente, indicate all’Allegato I (tra cui anche le attività procedimentali preordinate alla Valutazione di Impatto Ambientale: punto 20), debba essere assistita da un’articolata procedura informativa, in base alla quale: “2. Il pubblico interessato è informato nella fase iniziale del processo decisionale in materia ambientale in modo adeguato, tempestivo ed efficace, mediante pubblici avvisi o individualmente. Le informazioni riguardano in particolare: a) l’attività proposta e la richiesta su cui sarà presa una decisione; b) la natura delle eventuali decisioni o il progetto di decisione; c) l’autorità pubblica responsabile dell’adozione della decisione; d) la procedura prevista, ivi compresi (nella misura in cui tali informazioni possano essere fornite): i) la data di inizio della procedura; ii) le possibilità di partecipazione offerte al pubblico; iii) la data e il luogo delle audizioni pubbliche eventualmente previste; iv) l’indicazione dell’autorità pubblica cui è possibile rivolgersi per ottenere le pertinenti informazioni e presso la quale tali informazioni sono state depositate per consentirne l’esame da parte del pubblico; v) l’indicazione dell’autorità pubblica o di qualsiasi altro organo ufficiale cui possono essere rivolti osservazioni e quesiti nonché i termini per la loro presentazione; vi) l’indicazione delle informazioni ambientali disponibili sull’attività proposta; e) l’assoggettamento dell’attività in questione ad un procedura di valutazione dell’impatto ambientale a livello nazionale o transfrontaliero e dettagliatamente elencate, fra cui quelle relative alle attività di gassificazione e liquefazione di gas, sia preceduta nella fase iniziale del processo decisionale da un informazione adeguata, tempestiva ed efficace del pubblico interessato”. Per “pubblico interessato”, secondo le definizioni della convenzione, si intende “il pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo. L’informazione dovuta riguarda, in particolare: a) l’attività proposta e la richiesta su cui sarà presa una decisione; b) la natura delle eventuali decisioni o il progetto di decisione; c) l’autorità pubblica responsabile dell’adozione della decisione; d) la procedura prevista, ivi compresi (nella misura in cui tali informazioni possano essere fornite): i) la data di inizio della procedura; ii) le possibilità di partecipazione offerte al pubblico; iii) la data e il luogo delle audizioni pubbliche eventualmente previste; iv) l’indicazione dell’autorità pubblica cui è possibile rivolgersi per ottenere le pertinenti informazioni e presso la quale tali informazioni sono state depositate per consentirne l’esame da parte del pubblico; v) l’indicazione dell’autorità pubblica o di qualsiasi altro organo ufficiale cui possono essere rivolti osservazioni e quesiti nonché i termini per la loro presentazione; vi) l’indicazione delle informazioni ambientali disponibili sull’attività proposta; e) l’assoggettamento dell’attività in questione ad un procedura di valutazione dell’impatto ambientale a livello nazionale o transfrontaliero”.

La lettura delle predette disposizioni evidenzia come la Convenzione, da tempo ratificata in Italia e quindi pienamente efficace, tenda ad assicurare una “informazione ambientale” il più possibile diffusa ed efficace, tale da consentire a ciascun cittadino di conoscere, in modo tempestivo e concreto, ogni possibile scelta che incida significativamente sull’ambiente; peraltro questa impostazione è coerente con la natura del bene in questione, così essenziale e diffuso (nel senso che ciascuna persona, per definizione, ne fruisce e ne beneficia) da richiedere una tutela alla portata di ciascun cittadino, cui viene riconosciuta la possibilità di attivarsi, anche individualmente (ed a maggior ragione mediante enti esponenziali, la cui attività è specificamente valorizzata dall’art. 3, comma 4, della Convenzione), in tal senso.

In quest’ottica assume particolare importanza il riferimento operato dall’art. 6 della Convenzione alla necessità che l’attività informativa in materia ambientale sia realmente “efficace”, laddove tale parametro (riferibile, come gli altri, anche all’attività provvedimentale incidente sull’ambiente, espressamente citata dall’art. 2) implica una valutazione parametrata alle caratteristiche di ciascuna fattispecie concreta.

Con riguardo al caso qui esaminato, il Collegio ritiene che una procedura così complessa può considerarsi “efficacemente portata a conoscenza” solo nel momento in cui il soggetto potenzialmente interessato abbia avuto esaustiva contezza di tutte le fasi in cui la procedura stessa si è articolata; un grado di conoscenza, questo, che non è certo assicurato dalla pubblicazione all’albo pretorio degli atti impugnati.

A conferma di tale impostazione giova ancora osservare che il sistema di “efficace pubblicità” postulato dalla Convenzione di Aarhus non coincide automaticamente con quello previsto dalla normativa nazionale, al quale, viceversa, si aggiunge, dando vita ad un peculiare meccanismo di “partecipazione collettiva alla tutela degli interessi ambientali” che sovrasta quello imposto dai singoli ordinamenti; in questo senso univocamente depongono, oltre alle disposizioni già in precedenza richiamate, i commi 5 e 6 dell’art. 3 della Convenzione, ove si afferma che “Le disposizioni della presente convenzione lasciano impregiudicato il diritto delle Parti di continuare ad applicare o introdurre norme che prevedano un più ampio accesso alle informazioni, una maggiore partecipazione ai processi decisionali ed un più ampio accesso alla giustizia in materia ambientale. 6. La presente convenzione non implica alcuna deroga ai diritti esistenti in tema di accesso alle informazioni, partecipazione del pubblico ai processi decisionali e accesso alla giustizia in materia ambientale”.

Tutto ciò evidenzia l’autonomia delle disposizioni contenute nella Convenzione rispetto a quelle dei singoli sistemi giuridici nazionali, con le prime che assurgono a criterio di corretta interpretazione (in chiave, ovviamente, più garantista) delle seconde (negli stessi termini cfr. T.A.R. Toscana Firenze, Sez. II, 30 luglio 2008, n. 1870).

Se ci si sposta da un piano più generale ad uno più particolare va in ogni caso ricordato che la giurisprudenza del Consiglio di Stato (i cui principi possono essere qui richiamati) è ormai pacificamente attestata nel senso che la decorrenza del termine decadenziale per impugnare un titolo edilizio rilasciato a terzi non può essere di norma fatta coincidere con la data in cui i lavori hanno avuto inizio (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 6 dicembre 2013, n. 58223). Nel dubbio deve comunque farsi applicazione dei principi generali di cui all’art. 24 ed all’art. 113 Cost., per cui la tutela dei diritti e interessi legittimi in giudizio è un diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento e non può essere pregiudicata da formalismi non strettamente ed assolutamente necessari all’economia processuale. Pertanto, nel caso di costruzione da parte del vicino, la conoscenza di una situazione potenzialmente lesiva non obbliga affatto il titolare dell’interesse legittimo oppositivo ad attivarsi immediatamente in sede giurisdizionale – dato che, ad esempio, potrebbe trattarsi di un’edificazione abusiva – ma il termine decadenziale per l’impugnazione decorre solo dalla piena conoscenza dal contenuto specifico della concessione o del progetto edilizio e dell’entità delle violazioni urbanistiche (Cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2010, n. 87054); ovvero dal completamento, quanto meno strutturale, dell’opera stessa (Cfr. da ultimo Cons. Stato Sez. IV, 20 gennaio 2014, n. 2645 e Cons. di Stato, Sez. IV, 18 aprile 2014, n. 1995).

L’eccezione è, in definitiva, infondata.

4. Deve essere poi esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per mancata notifica dello stesso alla Regione autonoma della Sardegna.

Il ricorso sarebbe inammissibile poiché la Regione è stata convocata alle diverse Conferenze di servizi indette dal SUAP ed avrebbe pienamente concorso sul piano giuridico alle determinazioni favorevoli all’intervento rilasciate in occasione di tali Conferenze.

La Regione avrebbe quindi dovuto essere destinataria del ricorso perché:

a) il gravame deve essere notificato a tutte le Amministrazioni che nell’ambito della Conferenza di servizi hanno espresso pareri o determinazioni che la parte ricorrente avrebbe dovuto impugnare autonomamente;

b) la Regione ha comunque adottato espliciti atti di assenso all’intervento tra i quali:

b1) il provvedimento prot. 16303 del 3.8.2009 con il quale, nel rilasciare parere favorevole all’intervento ha escluso con ampia motivazione la necessità di preventivo screening ambientale;

b2) il provvedimento prot. 30473 del 19.12.2011 con cui è stata espressamente sancita la competenza del SUAP anche in ordine all’approvazione delle varianti in riduzione proposte dalla società;

b3) anche alla Conferenza di servizi del 23.1.2009 la Regione Sardegna, assessorato enti locali. Finanze ed urbanistica, servizio tutela del paesaggio ha espressamente assentito l’intervento in questione rilevando che “in merito all’intervento oggetto di conferenza, l’ufficio tutela del paesaggio non ha riscontrato alcuna categoria di vincolo paesaggistico di cui al d.lgs. 42/2004, modificato dal d.lgs. 157/06 per la realizzazione delle serre fotovoltaiche”.

5. Un’ulteriore eccezione, strettamente connessa con quella appena descritta, deve essere oggetto di esame.

In particolare, affermano tanto la difesa del Comune di Narbolia tanto quella di Enerpoint s.p.a. che quella di Enervitabio Santa Reparata che il ricorso sarebbe inammissibile per mancata impugnazione di provvedimenti lesivi e, in particolare:

a) atto del 7 maggio 2009 prot. 9740 con il quale il servizio S.A.V.I. ha accertato che l’intervento non deve essere assoggettato alla V.I.A;

b) atto del 3 agosto 2009, prot. n. 16303 con il quale il medesimo servizio S.A.V.I. si è espresso favorevolmente sull’intervento in questione;

c) atto del 6 maggio 2009, prot. n. 1921 con il quale l’ARPAS si è espresso anch’esso favorevolmente sull’intervento, rilevando che i medesimo non presenta impatti rilevanti e/o permanenti sull’ambiente;

d) parere della Regione autonoma della Sardegna, servizio tutela del paesaggio, reso alla Conferenza di servizi del 23.01.2009, favorevole all’intervento, in forza del quale non è stata riscontrata alcuna categoria di vincolo paesaggistico (quest’ultimo parere citato solo dalla difesa del Comune nelle memorie depositate il 4 maggio 2012 e il 26 ottobre 2012);

e) provvedimento prot. 30473 del 19.12.2011 con cui è stata espressamente sancita la competenza del Suap anche in ordine alle varianti in riduzione proposte dalla società.

Le eccezioni possono essere esaminate congiuntamente.

La questione deve essere analizzata partendo da pacifici principi giuridici.

Come è noto, la Conferenza di servizi costituisce un modulo organizzativo volto all’acquisizione dell’avviso di tutte le amministrazioni preposte alla cura dei diversi interessi rilevanti, finalizzato all’accelerazione dei tempi procedurali, mediante un esame contestuale di tutti gli interessi pubblici coinvolti. La Conferenza non si identifica con un nuovo organo separato dai singoli partecipanti, non trattandosi di organo collegiale oppure di ufficio speciale della p.a. Essa consiste soltanto in un modulo procedimentale e organizzatorio, ossia in un metodo di azione amministrativa per la gestione di procedure complesse. Pertanto, la Conferenza di servizi non altera le regole che presiedono alla competenza amministrativa e, quindi, l’avviso espresso in tale sede dai rappresentanti delle varie amministrazioni partecipanti è dunque pur sempre imputabile a ciascuna di esse. Ne discende sul piano strettamente processuale che il ricorso va notificato a tutte le amministrazioni che, nell’ambito della Conferenza, hanno espresso pareri o determinazioni che la parte ricorrente avrebbe avuto l’onere di impugnare autonomamente se gli stessi fossero stati adottati al di fuori del peculiare modulo procedimentale in esame (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 12 marzo 2013, n. 1406).

Nel caso che qui occupa il Collegio, si tratta di capire se la Regione fosse o meno tenuta a svolgere una funzione fondamentale valutativa e volitiva (e, quindi, anche di responsabilità), ai fini dell’emanazione dell’autorizzazione e non meramente partecipativa in seno alla Conferenza di servizi. Se così fosse, l’Amministrazione Regionale si porrebbe come litisconsorte necessario nel giudizio avverso l’atto finale, della cui contestazione in sede giurisdizionale non poteva non essere notiziata, quantomeno per le conseguenze procedimentali che esso è idoneo a determinare. Pertanto, l’omessa notifica alla Regione si porrebbe, sul piano del rito, come un vizio genetico invalidante la corretta costituzione del rapporto processuale, non sanabile ai sensi dell’art. 151 c.p.c., alla stregua del principio per cui la sanatoria non può mai conseguire ad ipotesi di inesistenza della notifica.

Nel caso che qui occupa il Collegio, va verificato con attenzione se il provvedimento finale contiene (asseritamente) dei vizi derivati da atti amministrativi di competenza di altra amministrazione (della Regione).

Così non è, anche data la assoluta particolarità del caso.

Anzitutto va detto che tutti i provvedimenti impugnati sono ascrivibili al Comune di Narbolia come Amministrazione procedente e come Amministrazione titolare (o asseritamente titolare) del potere di adottare gli stessi.

Anche questa eccezione è, quindi, infondata se riferita alla complessiva ammissibilità del ricorso.

Vanno invece effettuate considerazioni più specifiche se si va ad analizzare ognuno degli atti che si asserisce dovessero essere oggetto di specifica impugnazione.

La nota prot. 9740 del 7 maggio 2009 non è affatto un atto lesivo della posizione di alcun soggetto interessato.

In realtà, il direttore del servizio S.A.V.I., intanto, dà atto di non aver partecipato alla conferenza di servizi. Poi, si limita alla descrizione dell’intervento e a ricordare che ai sensi del D.M. 19 febbraio 2009 non sono assoggettabili alla procedura di verifica ambientale gli impianti fotovoltaici parzialmente integrati o con integrazione architettonica così come definiti dall’art. 2 comma 1 lettere b2) e b3). Dopodiché la nota conclude richiedendo informazioni al fine di poter esprimere un parere. La nota è, quindi, interlocutoria e non impugnabile.

Diverso discorso va fatto per la nota prot. 16303 del 3 agosto 2009.

La nota si esprime concludendo che “l’intervento, in quanto non ascrivibile alle categorie di opere di cui all’allegato B1 della D.G.R. 24/23 del 24 aprile 2008, non deve essere sottoposto alla procedura di verifica di assoggettabilità a V.I.A.”.

E’ necessario qui richiamare l’orientamento della giurisprudenza amministrativa, al quale il collegio si riporta, in base al quale le procedure di V.I.A. e di verifica di assoggettabilità a V.I.A. (“screening”), pur inserendosi sempre all’interno del più ampio procedimento di realizzazione di un’opera o di un intervento, sono dotate di autonomia, in quanto destinate a tutelare un interesse specifico (quello alla tutela dell’ambiente) e ad esprimere al riguardo una valutazione definitiva, di per sé potenzialmente lesiva dei valori ambientali, con conseguente immediata impugnabilità degli atti conclusivi da parte dei soggetti interessati alla protezione di quei valori (siano essi associazioni di tutela ambientale ovvero cittadini residenti in loco); l’art. 20, d.lgs. n. 152 del 2006, infatti, configura la stessa procedura di verifica di assoggettabilità a V.I.A. (“screening”) come vero e proprio subprocedimento autonomo, caratterizzato da partecipazione dei soggetti interessati e destinato a concludersi con un atto avente natura provvedimentale, soggetto a pubblicazione (cfr. per tutte Cons. Stato, sez. IV, 3 marzo 2009, n. 1213 e T.a.r. Lombardia, Milano, sez. IV, 15 marzo 2013, n. 713).

La mancata impugnazione di tale atto è ininfluente (ai fini della complessiva ammissibilità del ricorso) poiché essa determina, tutt’al più, l’inammissibilità di quella censura (contenuta nel terzo motivo) volta a contestare la legittimità dell’autorizzato impianto per la mancata sottoposizione alla procedura di V.I.A..

In questo senso, l’atto della Regione, pur al di fuori di un corretto iter procedimentale ha comunque concluso la procedura di verifica di assoggettabilità dell’opera a V.I.A. escludendone la necessità. Esso, se si voleva contestare questo aspetto, costituiva, pertanto, un atto amministrativo produttivo di effetti per i ricorrenti, che dovevano, dunque, impugnarlo unitamente agli altri atti del procedimento.

Ma questo, si ribadisce, non determina l’inammissibilità dell’intero ricorso ma, di singole censure.

Non può poi essere dimenticata la peculiarità del caso qui esaminato in cui il nodo centrale della controversia sta nella contestazione in radice del procedimento seguito che non rientrava completamente, secondo i ricorrenti, nell’ambito della competenza del Comune di Narbolia.

6. Un’ulteriore eccezione va esaminata.

Nella memoria depositata il 31 ottobre 2013 Il Comune di Narbolia, in particolare (pagina 10) eccepisce l’inammissibilità del ricorso per la eterogeneità delle posizioni dedotte nel gravame.

L’eccezione è infondata.

Come è noto, nel processo amministrativo il ricorso collettivo è inammissibile soltanto se e in quanto sia identificabile un conflitto d’interessi tra le parti o, comunque, non sussista identità di situazioni sostanziali e processuali, ad esempio perché siano censurati da ciascuno o taluno dei ricorrenti provvedimenti distinti e/o per profili diversi (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2014, n. 306).

Nel caso che qui occupa il Collegio non è dato rinvenire alcun conflitto di interessi, nemmeno potenziale, tra i ricorrenti di guisa che il ricorso, anche sotto questo profilo, è perfettamente ammissibile.

7. Deve ancora essere esaminata la posizione di Italia Nostra che ha depositato un intervento ad adiuvandum.

Più precisamente, l’Associazione Italia Nostra è intervenuta nel giudizio con atto depositato il 3 agosto 2012.

Il Comune di Narbolia e Enervitabio Santa Reparata hanno eccepito l’inammissibilità del suddetto intervento.

L’eccezione è infondata.

A prescindere da qualsiasi altra considerazione va ricordato che in ossequio alla teoria del raggiungimento dello scopo, se un soggetto che, legittimato a proporre direttamente impugnazione, propone invece atto di intervento ad adiuvandum, tale atto, se notificato e depositato nei termini, può essere convertito in atto di assunzione in proprio del ricorso al quale si era aderito, in applicazione del generale principio di conversione negoziale di cui all’art. 1424 cod. civ., applicabile anche agli atti processuali (Consiglio di Stato, sez. III, 30 aprile 2014, n. 2280, Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 maggio 2002, n. 2928).

Nel caso che qui occupa il Collegio l’interveniente ad adiuvandum ha correttamente fatto rilevare che Italia Nostra ha avuto piena conoscenza degli atti relativi alla procedura autorizzatoria solo il 12.6.2012 cioè al momento in cui, dopo una infruttuosa istanza di accesso, ha potuto contestualmente alla Conferenza di servizi, accedere a tutta la documentazione dell’impianto fotovoltaico.

L’atto di intervento, essendo stato notificato il 26 luglio 2012 sarebbe quindi tempestivo come ricorso autonomo.

Non è superfluo in ogni caso rilevare che l’atto di intervento non va ad ampliare il thema decidendum della causa.

Con pregevoli argomentazioni che questo Collegio condivide il T.a.r. Umbria con sentenza n. 189 del 20 maggio 2008 (richiamata da Italia Nostra nella memoria depositata il 7 novembre 2012) ha avuto modo di affrontare la tematica dell’intervento ad adiuvandum delle associazioni ambientaliste.

E’ vero che secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, non è ammesso ad intervenire nel giudizio amministrativo d’impugnazione chi avrebbe avuto titolo a proporre ricorso in proprio. A meno che, si aggiunge, l’intervento non sia stato esperito entro il termine di decadenza e con le forme di notifica e di deposito del ricorso principale o del ricorso incidentale (da ultimo Consiglio di Stato, sez. VI, 23 dicembre 2013, n. 6223).

Ma come è noto, la posizione processuale dell’interveniente è secondaria e subordinata a quella del ricorrente.

“L’interveniente non può sostituirsi al ricorrente negli atti d’impulso, tanto meno al fine di evitare le preclusioni e decadenze in cui quest’ultimo abbia ad incorrere; non può integrare il ricorso con nuovi motivi, né estendere l’oggetto dell’impugnativa. Non può supplire, con la propria legittimazione attiva (supposto che l’abbia) all’eventuale carenza di legittimazione o d’interesse del ricorrente principale – e sanare in tal modo l’originaria inammissibilità del ricorso. In caso di accoglimento del ricorso gli effetti favorevoli del giudicato si produrranno solo nei limiti del petitum del ricorrente e dell’interesse di quest’ultimo, né più né meno che se nessun intervento fosse stato spiegato; e l’interveniente potrà giovarsene solo nella misura in cui possa farlo qualsivoglia terzo rimasto estraneo al giudizio. In tale prospettiva, sembra esclusa la possibilità di un uso surrettizio ed improprio dell’intervento ad adiuvandum come surrogato di un ricorso non tempestivamente proposto. Non si vuole, con ciò, ripudiare un orientamento così radicato. Si vuol solo mettere in evidenza come esso, per la dubbia fondatezza della sua tradizionale giustificazione, non sia tanto stringente da escludere qualche ragionevole temperamento. Ed a questo Collegio sembra che possa meritare una eccezione il caso (che è quello ora in esame) in cui autore dell’intervento ad adiuvandum sia un soggetto che sarebbe, bensì, legittimato anche a proporre ricorso in via principale, ma che ha tale legittimazione non in ragione di un interesse proprio e personale, bensì in quanto individuato dall’ordinamento quale soggetto esponenziale dei c.d. interessi diffusi. E’ ragionevole che a chi si trova in tale posizione si consenta di scegliere fra l’esercizio diretto dell’impugnativa e la mera adesione a quella proposta da altri – fermo restando, beninteso, quanto si è detto sopra riguardo alla posizione subalterna dell’interveniente rispetto al ricorrente principale, ed all’impossibilità che l’interveniente integri e convalidi un ricorso in sé inammissibile, ovvero tardivo, o carente di fondate motivazioni” (T.a.r. Umbria, 20 maggio 2008, n. 189).

Per quanto esposto, l’intervento di Italia Nostra Onlus non può ritenersi inammissibile.

8. Il ricorso deve quindi essere esaminato nel merito.

8.1. Un compiuto esame delle censure proposte dai ricorrenti avverso gli atti impugnati è utile ai fini della risoluzione della controversia.

Con il primo motivo i ricorrenti lamentano che il Comune di Narbolia, nonostante non avesse alcuna competenza sul procedimento qui all’esame, competenza che invece era della Regione Sardegna, ha comunque provveduto al rilascio delle autorizzazioni.

8.2. Con il secondo motivo i ricorrenti affermano che gli atti impugnati sono anche viziati da eccesso di potere per sviamento e falsità dei presupposti avendo il Comune istruito e definito i procedimenti avviati tramite DUAAP da Enervitabio Santa Reparata società agricola fra il 2008 e il 2011, finalizzati alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico in base ai poteri e secondo le procedure previste dalla L.R. 3/08 istitutiva del SUAP inapplicabili al caso di specie.

8.3. Con il terzo motivo i ricorrenti affermano che il progetto oggetto di autorizzazione, in realtà, è stato frammentato in tre progetti distinti. Il progetto, a dire dei ricorrenti, era in realtà unitario e il Comune ha concluso il procedimento autorizzando l’impianto senza alcuna procedura di screening ambientale.

Insomma, il Comune, ammettendo il frazionamento del progetto, non ha valutato l’effettivo impatto ambientale dell’opera.

8.4. Il quarto motivo è volto, nuovamente, a contestare il procedimento seguito dal Comune che non ha atteso i chiarimenti richiesti dall’Assessorato della difesa dell’ambiente servizio Sivia e ad altre amministrazioni. L’attesa dei “chiarimenti” sarebbe stata, a dire dei ricorrenti, necessaria a fugare i dubbi emersi in sede di conferenza di servizi.

8.5. Il quinto motivo di ricorso è tutto incentrato sulla asserita falsità del presupposto sul quale sia il Comune sia la società richiedente hanno rispettivamente concesso ed ottenuto le autorizzazioni per l’impianto qui oggetto di attenzione.

A dire dei ricorrenti, il progetto non ha mai soddisfatto il criterio della c.d. “autoproduzione energetica”. Il Comune ha autorizzato l’impianto considerandolo di natura agricola e lo ha escluso dal necessario screening ambientale.

Inoltre, sempre a dire dei ricorrenti, non risulta configurabile in capo a Enervitabio la qualifica di impresa agricola professionale.

9. Con il ricorso per motivi aggiunti sono stati impugnati:

– la determinazione del direttore ad interim del servizio strutture dell’assessorato dell’agricoltura e riforma agro pastorale n. 21493/800 del 9.11.2012 con la quale è stato disposto di convalidare il provvedimento n. 1 dell’11 novembre 2009 con il quale il SUAP del Comune di Narbolia aveva autorizzato la realizzazione delle opere di cui al progetto come descritte negli elaborati progettuali allegati alla dichiarazione autocertificativa presentata in data 4.11.2008 e 19.01.2009 dalla Enervitabio al SUAP del Comune di Narbolia;

– il presupposto decreto dell’assessore all’agricoltura n. 1163/75 del 27.7.2012.

Un chiarimento in punto di fatto va effettuato.

Con decreto n. 1163 del 27 luglio 2012 l’Assessore regionale all’Agricoltura e riforma agro pastorale ha stabilito di consentire ai soggetti che hanno ottenuto provvedimenti autorizzativi dai SUAP o dai Comuni nel periodo compreso fra l’entrata in vigore della L.R. 3/09 e l’entrata in vigore della D.G.R. n. 10/3 del 12 marzo 2010 di richiedere la convalida dei suddetti provvedimenti.

Con istanza del 28 agosto 2012 la Enervitabio Santa Reparata ha chiesto la convalida delle autorizzazioni impugnate, convalida ottenuta con determinazione n. 21493/800 del 9 novembre 2012.

I ricorrenti hanno quindi impugnato gli atti sopra indicati deducendo le censure in epigrafe indicate.

Anche in questo caso è necessario che l’analisi delle censure sia fatto precedere da una loro compiuta ricostruzione.

9.1. Con il primo motivo i ricorrenti affermano che anche la convalida regionale è viziata da incompetenza. Ciò in quanto il decreto dell’Assessore all’Agricoltura in data 27 luglio 2012 ha consentito la convalida delle sole autorizzazioni uniche relative a impianti fotovoltaici agricoli costituiti da “serre fotovoltaiche effettive”, ossia munite delle caratteristiche indicate nelle linee guida regionali approvate con la D.G.R. n. 27/16 del 1° giugno 2011 e, in particolare, nell’allegato 5 concernente criteri per l’individuazione delle serre fotovoltaiche effettive e controlli.

Secondo i ricorrenti, nessuna di tali caratteristiche (la qualifica di imprenditore agricolo ex art. 2135 c.c., il livello di illuminamento della serra e la prova del possesso della capacità agricola adeguata) è rinvenibile nell’impianto oggetto della convalida.

Sempre secondo i ricorrenti, essendo privo dei requisiti necessari per essere qualificato agricolo, l’impianto in esame è a tutti gli effetti un impianto di produzione di energia elettrica di natura industriale e, di conseguenza, la competenza al rilascio delle autorizzazioni uniche farebbe capo al Servizio energia dell’assessorato regionale dell’Industria.

Sotto altro profilo, i ricorrenti rilevano che la Regione ha convalidato solamente il primo dei tre atti autorizzativi rilasciati dal Comune di Narbolia (l’atto autorizzativo n.1 dell’11 novembre 2009). Il vizio di incompetenza resterebbe quindi inalterato sia in relazione all’atto unico autorizzativo n. 3 del 2010 relativo ai cavidotti, ai tracciati e alle cabine di alimentazione, sia alla determinazione n. 4 del 12 gennaio 2012.

9.2. Con il secondo motivo i ricorrenti lamentano che il potere di convalida è stato esercitato senza rinnovare l’istruttoria cosicché tutti gli altri vizi (al di là dell’incompetenza) che inficiavano il provvedimento convalidato persistono tuttora.

9.3. Con il terzo e il quarto motivo i ricorrenti si soffermano nuovamente su vizi già dedotti con il ricorso introduttivo che, quindi, si riverberano sull’atto di convalida.

9.4. Con il quinto motivo i ricorrenti affermano che in corso di causa è stata fornita la prova che la Enervitabio Santa Reparata (e anche la Enervbitabio di Paolo Magnani) solo il 25 luglio 2012 ha chiesto di essere riconosciuta quale imprenditore agricolo a titolo principale dopo aver acquisito fra i soci un soggetto che avesse i requisiti prescritti dalle norme regionali vigenti. A dire dei ricorrenti, prima di tale data, la società non ha mai posseduto i requisiti soggettivi per poter essere considerata agricola.

Ne consegue che, anche la Regione, in sede di esercizio del potere di convalida ha dimostrato di essere incorsa nell’errore di ritenere sussistenti in capo alla richiedente il possesso dei requisiti soggettivi per conservare le autorizzazioni comunali già ottenute.

9.5. Con il sesto motivo i ricorrenti fanno rilevare la mancanza di motivazione in ordine all’interesse pubblico che avrebbe dovuto giustificare la convalida dell’atto.

9.6. Con il settimo motivo i ricorrenti affermano che la Regione avrebbe dovuto dare loro avviso dell’avvio del procedimento di convalida posto che il decreto assessorile è successivo alla proposizione del ricorso.

9.7. Con l’ottavo motivo vengono fatti rilevare vizi già oggetto di censure nel ricorso introduttivo del giudizio.

10. Il ricorso e i motivi aggiunti sono fondati nei limiti che di seguito si va ad esporre.

10.1. Il primo motivo del ricorso introduttivo è fondato e ne determina l’accoglimento.

La questione è di agevole soluzione.

A prescindere da qualsiasi ulteriore considerazione è vero che alla data in cui il Comune di Narbolia ha adottato l’atto unico ufficiale n. 1 (l’11 novembre 2009) era già in vigore l’art. 6 della L.R. 3 del 2009 che recita (per quanto qui di interesse):

“1. La Regione promuove la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili e ne garantisce l’utilizzo regolamentato nel rispetto della sostenibilità ambientale ed in conformità alle finalità e ai principi posti dal decreto legislativo n. 387 del 2003, e successive modifiche ed integrazioni, di attuazione della direttiva 2001/77/CE.

2. Le presenti disposizioni disciplinano la competenza e il procedimento per il rilascio delle autorizzazioni relative agli impianti di produzione di energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili, così come definite ed individuate dalla vigente normativa comunitaria e statale.

3. Al comma 3 dell’articolo 21 della legge regionale n. 9 del 2006, alla fine della lettera b), è inserito il seguente periodo “e gli impianti di produzione di energie rinnovabili”. Sino all’approvazione del Piano energetico ambientale regionale la competenza indicata nell’articolo 21, comma 3, lettera b) della legge regionale n. 9 del 2006 è della Regione”.

La citata L.R. veniva pubblicata nel B.U. Sardegna del 18 agosto 2009, n. 27 (giorno della sua entrata in vigore ai sensi dell’art. 15 della Legge stessa).

Il Comune di Narbolia, diversi mesi dopo rispetto all’entrata in vigore della L.R. 3 ha autorizzato l’impianto pur essendo privo di competenza.

Condividendo le argomentazioni esposte dalla difesa dei ricorrenti (pagina 12 del ricorso) questo Collegio non può non ricordare che l’autorità amministrativa, cui spetta di applicare la legge vigente all’atto dell’adozione del provvedimento, è tenuta ad applicare la nuova legge sopravvenuta durante lo svolgimento del procedimento e fino alla sua definitiva conclusione (T.a.r. Sardegna, Sez. I, 09 agosto 2011 n. 883).

Va ricordato che il divieto di applicazione dello ius superveniens al procedimento amministrativo, quale corollario dei principi tempus regit actum e di irretroattività generale della legge, rinviene la sua ratio nell’intangibilità delle situazioni giuridiche soggettive, e dunque non ha ragione di trovare applicazione quante volte tali situazioni, come nel caso di specie, non possono dirsi acquisite nel patrimonio giuridico del suo titolare (cfr.Consiglio Stato , sez. VI, 23 settembre 2009 , n. 5687).

In definitiva, siccome ogni fase ed atto del procedimento riceve disciplina, per quanto riguarda la struttura, i requisiti ed il ruolo funzionale, dalle disposizioni di legge e di regolamento vigenti alla data in cui ha luogo ciascuna sequenza procedimentale, la legittimità di un provvedimento amministrativo va valutata in relazione alla situazione di fatto e di diritto vigente al tempo in cui lo stesso è stato adottato.

Chiaro, quindi, che l’esercizio della potestà pubblica che si concretizza nel rilascio della autorizzazione richiesta da Enervitabio Santa Reparata doveva avvenire in conformità alla disciplina vigente al momento dell’adozione dell’atto.

Ha errato quindi, il Comune di Narbolia nel rilasciare una autorizzazione che, in vigenza della L.R. 3 del 2009, era sicuramente sottratta alle sue competenze.

Di questo, in sostanza, è dato espressamente atto dalla stessa controinteressata e dalla Regione autonoma della Sardegna che hanno, difatti, rispettivamente richiesto e concesso la convalida del procedimento in corso di causa, come si vedrà di seguito.

10.2. Anche il secondo motivo di ricorso è fondato. Si tratta, in sostanza, di una riproposizione, con diverse argomentazioni, della censura volta a far rilevare il difetto di competenza del Comune nel rilascio delle autorizzazioni. In effetti, il Comune di Narbolia ha fatto applicazione di una legge (la L.R. 3 del 2008) che non poteva essere applicata in questo caso, perlomeno dal momento della entrata in vigore della L.R. 3 del 2009.

La censura è quindi fondata.

10.3. Gli altri motivi di ricorso devono essere assorbiti per le ragioni che di seguito si vanno ad esporre.

Il Collegio ben conosce la problematica che si è posta, alla luce dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, in ordine al vizio di incompetenza e all’assorbimento dei motivi.

Ad avviso di questo Giudice, la questione, tuttora oggetto di dibattito, non può che essere risolta non già con affermazioni di principio ma avendo riguardo al singolo caso esaminato.

Ciò in quanto, lo stesso vizio di incompetenza può, nelle singole fattispecie, assumere differenti e particolari caratteristiche. Ad esempio, nel caso che qui occupa il Collegio, l’incompetenza non è rilevata tra organi della stessa Amministrazione, bensì tra amministrazioni diverse, tanto che, in radice, il Comune di Narbolia non poteva procedere ad autorizzare l’impianto.

Allora, occorre svolgere alcune considerazioni.

Il Collegio condivide quella giurisprudenza formatasi in seguito all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, secondo cui in caso di accoglimento del dedotto vizio di incompetenza non è più possibile, in modo assoluto, considerare assorbiti gli altri motivi dedotti dal ricorrente che, contenendo censure di ordine sostanziale, potrebbero arricchire il contenuto del giudicato, nell’ipotesi di accoglimento, e garantire maggiore effettività della tutela in sede di eventuale riesercizio del potere (da ultimo, T.a.r. Lombardia, Milano, sez. IV, 20 dicembre 2013, n. 2913 e T.a.r. Liguria sez. II, 27 aprile 2012, n. 609).

E a ciò, sempre in modo assoluto, non osta il divieto per il giudice amministrativo di pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, come fissato dall’art. 34 del codice del processo amministrativo. Ciò in quanto, in realtà, la disposizione va rettamente interpretata alla luce del complessivo combinato disposto dello stesso art. 34 comma 2 e del comma 1 lettera e) dello stesso articolo. Per inciso va ricordato che il combinato disposto è il tipo più semplice di interpretazione sistematica che consiste nel combinare tra loro diversi frammenti di disposizione così da ricavarne una norma completa. La norma completa così ricavata è detta “combinato disposto” (l’espressione è quindi utilizzata nella sua accezione più corretta e non come spesso avviene, come mera combinazione di norme).

In questo caso, secondo questa posizione giurisprudenziale, accompagnata da autorevoli interventi dottrinali, l’accoglimento del motivo di ricorso mediante il quale è dedotto il vizio di incompetenza non implicherebbe l’assorbimento dei motivi rimanenti, come si ricava dal fatto che il codice non solo non riproduce la disposizione dettata dall’abrogato art. 26 comma 2, l. n. 1034 del 1971, ma — all’art. 34 comma 1 lett. e) — consente al giudice di indicare all’amministrazione, contestualmente all’annullamento, quali siano le conseguenze derivanti dal giudicato, rivelando in tal modo il venir meno dei limiti tradizionalmente frapposti al G.A. a tutela dell’autonomia dell’amministrazione nel riesercizio del potere.

Interpretato quindi nel modo preferibile, come divieto per il giudice di pronunciarsi sul rapporto prima dell’amministrazione, l’art. 34, comma 2, primo periodo, intercetta il problema del carattere assorbente o meno della censura di incompetenza.

La nuova disposizione, da taluni viene ancora interpretata nel senso di confermare la vigenza del principio desumibile dall’abrogato art. 26, comma 2, primo periodo, Legge T.a.r., in base al quale il giudice, quando accerta la fondatezza del vizio di incompetenza, deve annullare il provvedimento impugnato e rimettere l’affare all’autorità competente, omettendo dunque l’esame delle ulteriori censure eventualmente contenute nel ricorso con le quali si denunciavano vizi sostanziali o ulteriori vizi formali. Tale schema secondo alcuni sarebbe ancor oggi attuale perché ove l’autorità giudiziaria, accertata la violazione delle regole sulla competenza, si pronunciasse anche sugli ulteriori motivi di ricorso, l’effetto conformativo della sentenza di annullamento introdurrebbe un vincolo a carico dell’organo competente, in contrasto con l’art. 34 che lo vuole libero da ogni condizionamento giurisdizionale  (in questo senso, tra gli altri, C.g.a., sez. giurisd., 6 marzo 2012, n. 273).

La tesi, anche qui se sposata in modo acritico non convince poiché essa considera « potere non ancora esercitato » ai sensi dell’art. 34 quello in realtà esercitato (illegittimamente) da un organo incompetente, equiparando questa evenienza a quella in cui l’azione giurisdizionale interviene prima che il potere sia stato attivato o prima che il relativo procedimento sia giunto a conclusione.

Attenta dottrina ha rilevato come già sul piano fenomenologico, sia ben difficile non vedere come le due ipotesi siano affatto diverse, potendosi discorrere propriamente di « potere non ancora esercitato » solo nella seconda.

Ma quel che più conta è che il diritto positivo non offre alcun argomento che consenta di ragionare come se il provvedimento adottato dall’organo in competente non fosse mai venuto in essere.

Nel sistema delle invalidità come delineato dalla legge 241/1990, esso, altro non è considerato se non un atto viziato che non rientra nello schema della nullità né, a maggior ragione, nella inesistenza giuridica.

In definitiva, il divieto « di pronunciare con riferimento a poteri non ancora esercitati » non osta all’adozione di pronunce che, dopo aver accertato l’illegittimità dell’attività amministrativa, ne conformano il futuro esercizio e neppure all’ammissibilità di sentenze che definiscono integralmente il rapporto controverso come fa, peraltro, la sentenza civile 

Ciò detto, con riferimento, al caso di specie, l’accoglimento della censura fondata sul vizio di incompetenza, costituisce uno di qui casi in cui le ulteriori censure devono essere assorbite.

Se è vero che l’intervenuta abrogazione dell’art. 26 cit. fa venir meno la facoltà del giudice di rimettere la questione all’Autorità competente sul mero rilievo del vizio di incompetenza, ciò non comporta che il sindacato sull’esercizio del potere possa comunque svolgersi senza che sia salvaguardato il contraddittorio nei confronti dell’autorità competente.

Ed infatti, nel regime processuale pre – codice, si operava con la tecnica dell’assorbimento per i casi di incompetenza, poiché, non essendo prevista nel processo amministrativo alcuna forma di integrazione del contraddittorio nei confronti dell’organo amministrativo effettivamente competente, non era possibile vincolare al giudicato un soggetto che non era stato in condizione di partecipare al processo (T.a.r., Campania, Napoli, 7 novembre 2012, n. 4443).

Il principio dell’assorbimento veniva difatti giustificato nell’ottica di salvaguardare il contraddittorio rispetto all’autorità competente, onde evitare che la regola di condotta giudiziale potesse formarsi senza la sua necessaria partecipazione al giudizio (cfr. C.d.S., sez. VI, 12 marzo 1996, n. 310; C.d.S. sez. IV 14 maggio 2007 n. 2427; C.d.S., sez. V, 6 marzo 2001, n. 1253; C.d.S. sez. IV 12 dicembre 2006 n. 7271).

Tale garanzia, ad avviso del Collegio, deve essere comunque assicurata, e questo qui esaminato costituisce un caso di scuola, dal momento che, ove l’amministrazione dichiarata competente restasse estranea al giudizio, non potrebbe né dovrebbe risultare destinataria del contenuto della pronuncia giudiziale sulla eventuale riedizione del potere. Viceversa, il Giudice si troverebbe ad indicare alla amministrazione le conseguenze che derivano dal giudicato pure se la stessa non è stata parte nel giudizio.

Il superamento della tecnica dell’assorbimento in tema di incompetenza risulta coerente con il principio di economicità dell’azione amministrativa sancito art. 1 della legge n. 241/1990, nel senso di evitare che l’amministrazione dichiarata competente nel riesercizio del potere possa eventualmente incorrere negli stessi vizi che affliggevano l’atto emanato dall’Autorità competente, e quindi che il provvedimento annullato, una volta depurato del vizio formale riscontrato, possa essere reiterato riproducendo vizi oggetto di censure dichiarate assorbite dal giudice (T.a.r. Campania, Napoli, Sez. VIII, 7 novembre 2012 n. 4443).

Ma nel caso che qui occupa il Collegio si è di fronte ad una radicale illegittimità del provvedimento amministrativo perché è stato seguito un procedimento regolato da una legge piuttosto che da un’altra ed è stato assentito un impianto da un’Autorità (il Comune), piuttosto che da un’altra (la Regione) che doveva seguire tutt’altro procedimento.

In questo caso, quindi, la tecnica dell’assorbimento dei motivi, nei limiti sopra precisati, può ritenersi giustificata.

Il ricorso introduttivo del giudizio è, in definitiva, fondato sui primi due motivi dedotti dai ricorrenti.

11. L’esame del ricorso per motivi aggiunti deve essere preceduto dalle eccezioni in rito sollevate dalle parti costituite.

11.1. La Regione, in particolare, eccepisce che il ricorso per motivi aggiunti sarebbe inammissibile poiché non le è stato notificato il ricorso introduttivo né, il suo contenuto, è stato riportato nel ricorso per motivi aggiunti.

L’eccezione non è fondata.

E’ pertinente il richiamo effettuato dalla difesa dei ricorrenti, nella memoria depositata il 13 novembre 2013, alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4792 del 17 agosto 2011.

In particolare va osservato che vale anche in materia di motivi aggiunti (intesi come impugnazione di atti sopravvenuti) il principio dell’equivalenza delle forme e della conversione/conservazione degli atti processuali, di tal che si ritiene comunemente che se i nuovi atti vengono impugnati non mediante motivi aggiunti, bensì mediante un ricorso separato, non si determina alcuna inammissibilità ma vi è semmai la facoltà (se non il dovere) di procedere alla riunione d’ufficio; così come nell’ipotesi inversa (proposizione di motivi aggiunti laddove si doveva proporre un ricorso separato) si potrà (o dovrà) procedere d’ufficio alla separazione dei processi. Il tutto senza pregiudizio delle parti.

In questa concreta fattispecie l’atto di motivi aggiunti conteneva la menzione del ricorso, l’indicazione degli atti impugnati e una descrizione, anche se sintetica, delle relative censure.

E’ peraltro del tutto irragionevole ritenere che la difesa della Regione non abbia potuto prendere cognizione del ricorso introduttivo notificato avverso un atto che proprio la Regione ha convalidato. Dall’esame del ricorso per motivi aggiunti si evincono con chiarezza, seppur descritti molto sinteticamente, gli aspetti salienti del ricorso introduttivo, in termini sia di petitum che di causa petendi.

L’eccezione non può quindi essere accolta.

11.2. E’ stata poi contestata, in sostanza da tutte le parti costituite, anche la ricevibilità dei motivi aggiunti che sarebbero tardivi in quanto tardiva sarebbe l’impugnazione del decreto regionale n. 1163 del 27 luglio 2012.

Anche questa eccezione è infondata.

E’ sufficiente dare lettura del decreto 1163 per rilevare che lo stesso dava astratta possibilità agli interessati di chiedere la convalida dei provvedimenti autorizzatori rilasciati dai SUAP.

Chiaro che la portata lesiva del citato provvedimento ha assunto concretezza con la convalida rilasciata dal dirigente del servizio strutture dell’assessorato dell’Agricoltura e riforma agro pastorale (determinazione n. 21493/800 del 9.11.2012) debitamente e tempestivamente impugnata, in uno con il presupposto decreto 1163.

12. In ordine al ricorso per motivi aggiunti, che deve essere a questo punto esaminato nel merito, ne va rilevata la fondatezza nei limiti che di seguito si va ad esporre.

12.1. Vanno preliminarmente effettuate alcune necessarie considerazioni in ordine all’istituto dell’autotutela in funzione conservativa.

E’ noto che, nel perseguire l’interesse pubblico, l’Amministrazione può avvalersi del potere di autotutela in funzione conservativa del provvedimento. L’art. 21 nonies specifica solo la possibilità di convalida del provvedimento annullabile per ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. Intanto va chiarito che il richiamo al solo istituto della convalida non sta a significare che le altre ipotesi di conservazione o di sanatoria degli atti invalidi non siano più consentite.

Il potere dell’Amministrazione all’esito del procedimento di riesame, di eliminare il vizio riscontrato, è espressione del potere di autotutela la cui giustificazione viene individuata nel principio di conservazione dei valori giuridici.

Di fronte a un atto illegittimo, e tale è, come già rilevato, l’atto ufficiale n. 1 dell’11 novembre 2009, l’Amministrazione regionale si è posta sulla strada della conservazione.

Occorre vedere se ciò è stato fatto legittimamente.

Intanto, va detto che il vizio su cui la convalida della regione ha inciso con effetti conservativi è quello di incompetenza.

Tradizionalmente, nell’ambito del potere di convalida un orientamento dottrinale distingue la ratifica definendola come quel provvedimento di secondo grado con cui l’Amministrazione elimina il vizio di incompetenza.

Per la ratifica vi è una espressa disposizione normativa, l’art. 6 della L. 249 del 1968 che recita: “Alla convalida degli atti viziati di incompetenza può provvedersi anche in pendenza di gravame in sede amministrativa e giurisdizionale”.

Nella più puntuale configurazione dell’istituto della ratifica, riflesso della ascrivibilità dell’istituto nell’ambito dei provvedimenti di convalida ora disciplinati dall’art. 21 nonies, della l. n. 241 del 1990, il risanamento del vizio di incompetenza relativo non è più affidato ad una semplice e formale appropriazione da parte dell’organo competente all’adozione del provvedimento, ma postula l’esternazione delle “ragioni di interesse pubblico” giustificatrici del potere di sostituzione; esternazione intesa a far percepire se, nell’emendare il vizio di incompetenza dell’organo privo di legittimazione, l’organo a legittimazione naturale all’adozione dell’atto l’abbia ratificato sotto la spinta di effettive esigenze a valenza pubblicistica (Consiglio di Stato, sez. V, 15 luglio 2013 n. 3809).

Il provvedimento di ratifica o convalida dell’atto viziato va quindi a sostituirsi a quest’ultimo solo ove ricorrano i presupposti previsti dell’individuazione dell’atto da convalidare, della specificazione del vizio da eliminare e del c.d. “animus convalidandi”, cioè la volontà di rimuovere il vizio (Consiglio Stato, sez. IV, 14 dicembre 2004, n. 7941).

Il potere di convalida ex art. 6 della legge n. 249 del 1968 ha effetto “ex tunc”, con conseguente irrilevanza delle situazioni “medio tempore” intervenute (Cons. Stato, Sez. IV, 29 settembre 1986, n. 630).

Occorre poi fugare ogni dubbio circa la titolarità del potere di convalida. Difatti, alla convalida del provvedimento amministrativo può provvedere anche una autorità diversa da quella che ha adottato l’atto da convalidare (Cons. di Stato, Sez. IV, 9 luglio 2010 n. 4460).

Tutto ciò rilevato, non può non essere ricordato che la giurisprudenza è del tutto pacifica nell’affermare che ai sensi dell’art. 21 nonies comma 2, l. 7 agosto 1990 n. 241, introdotto dalla l. 11 febbraio 2005 n. 15 — che fa salva la possibilità del ricorso all’istituto della convalida (in cui è compresa anche la ratifica) del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole — l’Amministrazione ha il potere di convalidare o ratificare un provvedimento viziato; tuttavia l’atto di convalida deve contenere una motivazione espressa e persuasiva in merito alla sua natura e in punto di interesse pubblico alla convalida, essendo insufficiente la semplice e formale appropriazione da parte dell’organo competente all’adozione del provvedimento, in assenza dell’esternazione delle ragioni di interesse pubblico giustificatrici del potere di sostituzione e della presupposta indicazione, espressa, dell’illegittimità per incompetenza in cui sarebbe incorso l’organo che ha adottato l’atto recepito in via sanante (Consiglio di Stato, sez. V, 27 marzo 2013, n. 1775).

E qui una prima considerazione preme.

Né il decreto n. 1163DecA75 del 27 luglio 2012 né la successiva determinazione n. 21493 del 9 novembre 2012 recano sul punto una benché minima motivazione.

Se la determinazione di convalida tace completamente sull’interesse pubblico che avrebbe dovuto condurre al’adozione della stessa, non è da meno il decreto presupposto che si limita ad affermare:

“ritenuto che sussistano le ragioni di interesse pubblico per autorizzare la convalida dei provvedimenti autorizzativi di cui sopra e che pertanto è opportuno riproporre la procedura già a suo tempo individuata dall’art. 3.1 del decreto n. 1820/DecA/73 del 20 luglio 2010” (si trattava di precedenti convalide di impianti illegittimamente autorizzati dai SUAP comunali).

Peraltro, lo stesso decreto dell’assessore, da un lato non motiva sull’interesse pubblico che giustificherebbe l’adozione del provvedimento, dall’altro, esplicitamente si riferisce ad un interesse preciso (non pubblico) dei soggetti che avrebbero dovuto beneficiare dei provvedimenti di convalida laddove si legge:

“considerato che molti di questi impianti hanno necessità di una convalida formale per poter accedere al conto energia”.

La puntuale e precisa motivazione dell’atto è necessaria non per esigenze di tipo puramente formalistico ma perché l’esternazione delle “ragioni di interesse pubblico” giustificatrici del potere di sostituzione è intesa a far percepire se, nell’emendare il vizio di incompetenza dell’organo privo di legittimazione, l’organo a legittimazione naturale all’adozione dell’atto l’abbia ratificato sotto la spinta di effettive esigenze a valenza pubblicistica.

Di tutto questo, come già osservato, non vi è traccia nei provvedimenti di convalida.

Ciò determina che il sesto motivo di ricorso è manifestamente fondato. Il vizio è flagrante e non necessita indugiare oltre sul punto.

Non possono essere condivise le pur corrette argomentazioni svolte dalla difesa della Regione nella memoria depositata il 31 ottobre 2013 (punto 2.7).

In astratto è condivisibile l’affermazione secondo cui “tutta la normativa nazionale e comunitaria attribuisce importanza primaria agli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e lo stesso d.lgs. 387/2003 dispone che tali opere sono di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti”.

Peraltro questo T.a.r. e proprio questa Sezione non ha mancato ripetutamente di ribadire il principio (si vedano tra le altre le sentenze nn. 27, 28, 29 del 14 gennaio 2011).

Ma ciò non significa che si possa prescindere da pacifici principi giuridici in materia di autotutela.

Se l’Amministrazione vuole ( e può farlo ) agire in funzione conservativa deve rispettare le garanzie che, non a caso, l’ordinamento impone. Occorre ricordare che nell’agire in funzione conservativa l’Amministrazione sana vizi di un provvedimento amministrativo. Per farlo deve dare conto in modo stringente delle motivazioni che la hanno indotta a percorrere quella strada. Tanto più in una situazione come quella qui esaminata in cui era pendente un contenzioso.

Non si può non ricordare all’Amministrazione (regionale), in un caso come questo, che il difetto di motivazione non può essere in alcun modo assimilato alla violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma, costituendo la motivazione del provvedimento, ai sensi dell’art. 3, l. 7 agosto 1990 n. 241, il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies comma 2, cit. l. n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti; di qui l’inammissibilità della motivazione postuma addotta dall’Amministrazione in sede giudiziale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 30 aprile 2014, n. 2247).

Il ricorso, su questo motivo è fondato.

A diverse conclusioni si deve giungere con riguardo agli altri motivi di ricorso.

Sul punto le argomentazioni esposte dalla difesa della Regione non possono che essere condivise.

In particolare:

1) il provvedimento impugnato è una convalida (ratifica) che si limita a far proprio il provvedimento adottato da altra autorità incompetente;

2) nell’istruttoria della richiesta di convalida gli uffici regionali non potevano che tenere conto della normativa vigente al momento della domanda e della autorizzazione originaria (occorre rammentare che non di nuova autorizzazione si tratta ma di semplice ratifica di quella originaria);

3) il provvedimento impugnato ha convalidato l’atto autorizzativo n. 1 dell’11.11.2009 come modificato ed integrato dagli altri atti (in conformità alla domanda di convalida); in altre parole, l’oggetto della convalida, riguarda pacificamente il complesso delle autorizzazioni rilasciate ad Enervitabio Santa Reparata;

4) il provvedimento di convalida non può essere trattato alla stregua di una nuova autorizzazione; in altre parole o si smentisce in radice che vi possa essere un potere di convalida (e così non è per le ragioni ampiamente sopra esposte) o, viceversa, non si può pretendere che il provvedimento di convalida segua un altro procedimento tanto da costituire una nuova autorizzazione;

5) per le ragioni esposte al punto precedente, non è pensabile pretendere che il procedimento ricominci dal punto di partenza con il conseguente obbligo di rispettare le prescrizioni imposte dalla delibera della G.R. n. 10/3 del 12 marzo 2010; quest’ultima succede al provvedimento oggetto di convalida e non può essere applicata al procedimento che sfocia nella convalida stessa;

6) sul merito dell’autorizzazione rilasciata l’11.11.2009 la Regione, a vario titolo, si era già espressa con atti che non sono stati impugnati dai ricorrenti; come già ampiamente precisato, la mancata impugnazione di quegli atti non poteva rendere in radice inammissibile il ricorso originario ma, ovviamente, rende inammissibili le singole censure che coinvolgono a vario titolo quegli atti;

7) più precisamente:

7.1) sulla mancata valutazione di impatto ambientale e sulla regolarità in genere del progetto la Regione autonoma della Sardegna si era già espressa con:

– atto del 3 agosto 2009, prot. n. 16303 con il quale il servizio S.A.V.I. si era espresso favorevolmente sull’intervento in questione (non impugnata);

– atto del 6 maggio 2009, prot. n. 1921 con il quale l’ARPAS si è espresso anch’esso favorevolmente sull’intervento, rilevando che il medesimo non presenta impatti rilevanti e/o permanenti sull’ambiente;

– parere della Regione autonoma della Sardegna, servizio tutela del paesaggio, reso alla Conferenza di servizi del 23.01.2009, favorevole all’intervento, in forza del quale non è stata riscontrata alcuna categoria di vincolo paesaggistico (non contestato mediante necessaria chiamata in giudizio della Regione nel ricorso originario);

– provvedimento prot. 30473 del 19.12.2011 con cui è stata espressamente sancita la competenza del Suap anche in ordine alle varianti in riduzione proposte dalla società (non impugnato);

8) è vero che l’esercizio del potere di convalida impone, oltre alla sussistenza di ragioni di interesse pubblico, che si tenga conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati e che anche questi ultimi devono dunque essere avvertiti del procedimento affinché, partecipandovi, possano introdurvi i propri interessi, ma è altrettanto vero che i ricorrenti che lamentano la mancata partecipazione al procedimento non hanno provveduto alla notifica del ricorso introduttivo alla Regione con ciò incorrendo nella preclusione, da un lato di vedere esaminare alcune censure, dall’altro, di palesare il proprio interesse al procedimento (che solo con la chiamata in giudizio della Regione è stato palesato).

Il ricorso per motivi aggiunti è, in definitiva, fondato sul solo sesto motivo.

Il vizio, si ribadisce, è flagrante, e non poteva che condurre all’annullamento dell’atto di convalida.

13. Le spese seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:

1) lo dichiara inammissibile come proposto dal Comitato Spontaneo S’Arrieddu per Narbolia;

2) per gli altri ricorrenti accoglie il ricorso introduttivo del giudizio e i motivi aggiunti e per l’effetto annulla gli atti impugnati come da motivazione.

Condanna il Comune di Narbolia e la Regione autonoma della Sardegna alle spese del presente giudizio in favore dei ricorrenti che liquida in complessivi € 8.000/00 (ottomila/00) a carico per € 5.000 del Comune di Narbolia e € 3.000/00 della Regione autonoma della Sardegna ripartendole come di seguito:

€ 6.000/00 in favore dei ricorrenti;

€ 2.000/00 in favore dell’interveniente ad adiuvandum Italia Nostra.

Compensa le spese nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nelle camere di consiglio dei giorni 4 dicembre 2013 e 9 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:

Caro Lucrezio Monticelli, Presidente
Grazia Flaim, Consigliere
Gianluca Rovelli, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE 

IL PRESIDENTE
           

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/07/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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