TAR PUGLIA, Bari, Sez. 3^ – 27 febbraio 2026, n. 261

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Puglia
Città: Bari
Data di pubblicazione: 27 Febbraio 2026
Numero: 261
Data di udienza: 15 Gennaio 2026
Presidente: Blanda
Estensore: Ieva

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Premassima

DIRITTO URBANISTICO- EDILIZIA – Pianificazione urbanistica – Programmazione del commercio – Direttiva servizi 2006/123/CE (cd. Bolkenstein) – Limiti di applicabilità (Segnalazione e massima a cura del dott. Lorenzo Ieva)

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Massima

TAR PUGLIA, Bari, Sez. 3^ – 27 febbraio 2026, n. 261

DIRITTO URBANISTICO- EDILIZIA – Pianificazione urbanistica – Programmazione del commercio – Direttiva servizi 2006/123/CE (cd. Bolkenstein) – Limiti di applicabilità.

Il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, rappresenta l’espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità, che raffigura, oltreché scelte strettamente riguardanti l’organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie, che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti lo sviluppo socio-economico (così Cons. St., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; sez. IV, 28 gennaio 2025, n. 641; sez. IV, 17 luglio 2024, n. 6427). Le scelte di pianificazione urbanistica sono sindacabili solo sotto il profilo della illogicità abnorme o per valutazioni, che appaiono ictu oculi sproporzionate o basate su erronei presupposti di fatto (così Cons. St., sez. V, 21 giugno 2023, n. 6086); il controllo giurisdizionale sugli atti di pianificazione non può superare il riscontro di evidenti elementi di illogicità e irrazionalità, anche perché, non è richiesta una specifica motivazione, in quanto gli atti di pianificazione urbanistica sono, ai termini dell’art. 2, comma 2, legge n. 241 del 1990, atti amministrativi generali (ex multis: Cons. St., sez. VII, 2 gennaio 2024, n. 7).
Il richiamo alla cd. direttiva-servizi Bolkenstein non val di per sé a superare qualsivoglia potestà pianificatoria urbanistico-edilizia o di programmazione commerciale. Difatti, è stato chiarito in giurisprudenza che, anche a seguito della direttiva 2006/123/CE (come recepita dal d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59), gli interessati non possono accampare un incondizionato diritto all’esercizio dell’iniziativa economica. La disciplina UE non può essere intesa come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l’attività economica, dovendo anche tale libertà economica confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali (così Cons. St., sez. VII, 24 giugno 2024, n. 5589; T.A.R. Lombardia, sez. II, 9 agosto 2022, n. 1900).
La direttiva 2006/123/CE contempla, tra i “Considerando”, che guidano l’interprete nella più corretta ricostruzione ermeneutica delle sue disposizioni, che, tra i “motivi imperativi di interesse generale”, che ammettono forme di limitazione dell’iniziativa economica, possano esservi sia “la pianificazione urbana” sia “le regolamentazioni edilizie” degli Stati membri (“Considerando” n. 9), unitamente all’esigenza della “protezione dell’ambiente e dell’ambiente urbano, compreso l’assetto territoriale in ambito urbano e rurale” (“Considerando” n. 40)”. Expressis verbis, al “Considerando n. 9”, è detto che: “La presente direttiva si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio. Pertanto essa non si applica a requisiti come […] la pianificazione urbana e rurale, le regolamentazioni edilizie [che] devono essere rispettate dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica, alla stessa stregua dei singoli che agiscono a titolo privato”.
Peraltro, il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (“Riforma della disciplina relativa al settore del commercio”) prevede, all’art. 1, che, con detto decreto normativo, sono stabiliti “i principi e le norme generali sull’esercizio dell’attività commerciale”, all’art. 6, comma 1, che le regioni definiscono “gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali”, all’art. 6, comma 2, che le regioni “fissano i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale”, all’art. 6, commi 5 e 6, che le regioni “stabiliscono il termine […] entro il quale i comuni sono tenuti ad adeguare gli strumenti urbanistici generali e attuativi e i regolamenti di polizia locale alle disposizioni di cui al presente articolo” e che “In caso di inerzia da parte del comune, le regioni provvedono in via sostitutiva adottando le norme necessarie, che restano in vigore fino alla emanazione delle norme comunali”. Come ha evidenziato la Corte cost. 9 marzo 2007, n. 64 “Le norme regionali che regolano la distribuzione commerciale rientrano nella materia del commercio, di competenza regionale residuale nel novellato art. 117 della Costituzione e debbono conformarsi ai principi desumibili dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (“Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59”)”.
Il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, conv., con mod., dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, come successivamente modificato, all’art. 31 (Esercizi commerciali), comma 2, dopo aver declamato in generale che “[…] costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali”, nella seconda parte della disposizione pur prevede che “Per tali finalità le regioni […] e i comuni, […] possono prevedere, d’intesa con le associazioni degli operatori e senza discriminazioni […], limitazioni all’insediamento di determinate attività commerciali in talune aree […]”, com’è per l’appunto avvenuto nel caso di specie, nell’esercizio della discrezionalità consentita al Comune resistente.
Va infine ricordato che – in conformità a consolidati dettami delle scienze organizzative – il legislatore ha elaborato, quanto alle attività umane abitative e produttive, che possono dispiegarsi su un dato territorio (in modo ordinato, funzionalmente integrato e conforme al decoro urbano), una disciplina conformativa, che si staglia via via nell’adozione e nell’approvazione di atti amministrativi generali, che pongono, nell’interesse pubblico generale (dalla dimensione più generale a quella più particolare): i) la (generale) pianificazione urbanistica; ii) la (intermedia) pianificazione esecutiva (di dettaglio); iii) diverse tipologie e forme di programmazione, tra cui v’è quella del commercio. Tutti detti atti vanno letti in modo sistematico, integrato e coerente, senza che sia possibile evincere tra gli stessi antinomie, svolgendo tutti all’unisono la fondamentale funzione di ordinato assetto del territorio e delle attività umane insediate e/o insediabili.
In definitiva, le disposizioni della direttiva 2006/123/CE, che sono funzionali ad assicurare la libertà di prestazione di servizi, non sono idonee a superare o elidere in alcun modo le disposizioni della pianificazione della trama urbanistico-edilizia, né le ulteriori disposizioni (anche di matrice UE), che hanno la funzione di salvaguardare il più equilibrato assetto territoriale, sociale ed ambientale della comunità insediata in un dato territorio.

Pres. Blanda, Est. Ieva – I. s.r.l. e altri (avv.ti Testino e Summo) c. Comune di Ruvo di Puglia (avv. Matassa)

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Allegato

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Titolo Completo

TAR PUGLIA, Bari, Sez. 3^ – 27 febbraio 2026, n. 261

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SENTENZA

Pubblicato il 27/02/2026
N. 00261/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01171/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1171 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Immobiliare s.r.l., ditta individuale Stragapede Francesco, ditta rappresentanze di Vito Ippedico, Rutassociati s.r.l., Cinzia Maria Cassano, Summo Nicola, Carlucci Raffaele, Fracchiolla Francesco, Speranza Consiglia, Esseellecar s.r.l., Cantatore Fruit Company s.r.l., Pagano Fiori s.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Ciro Testini e Vincenzo Summo, con domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ruvo di Puglia (BA), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nino Sebastiano Matassa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia, non costituita in giudizio;

Sul ricorso introduttivo per l’annullamento

– della delibera di Consiglio comunale n. 34/2021 del 30.6.2021 avente ad oggetto “Variante alle Norme tecniche di Esecuzione del PRG – Esame delle osservazioni, controdeduzione ai sensi dell’art. 16 della Legge Regionale n. 56/1980”, nonché di tutti gli allegati ivi comprese le NTA approvate (All. E), pubblicata sull’albo pretorio dal 19.7.2021 al 4.8.2021; della relazione istruttoria e della scheda di controdeduzione; del non conosciuto atto regionale, in ordine a data e numero di protocollo, di controllo e approvazione della variante alle N.T.E. del P.R.G. di Ruvo di Puglia;

– nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali e per l’accertamento della compatibilità urbanistica della zona D/2 Commerciale con l’insediamento di medie strutture di vendita M1 e M2 sino all’adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi dell’art. 18 L.R. n. 24/2015

Sui (primi) motivi aggiunti presentati in data il 30.5.2023 per l’annullamento:

della deliberazione di G.R. n. 69 del 6 febbraio 2023, pubblicata sul BURP n. 26 del 21.3.2023 avente ad oggetto “Comune di Ruvo di Puglia (BA) – Comune di Ruvo di Puglia – Deliberazione del C.C. n. 37 del 27/07/2020. Variante alle Norme Tecniche di Esecuzione del PRG ex art.16 della L.R.n.56/1980. Parere di compatibilità paesaggistica ex art. 96.1 lett. c) delle N.T.A. del P.P.T.R. Approvazione definitiva.” di approvazione definitiva della variante alle N.T.A. del PRG del Comune di Ruvo di Puglia;

– dei presupposti pareri tecnici del servizio strumentazione urbanistica della Sezione urbanistica, Allegato A alla delibera, e del Servizio osservatorio e pianificazione paesaggistica della Sezione tutela e valorizzazione del paesaggio, Allegato B alla delibera, della presupposta deliberazione di G.R. n. 983 del 11.7.2022, deliberazione del Consiglio Comunale di Ruvo di Puglia n. 58 del 20.10.2022, della deliberazione del Consiglio Comunale di Ruvo di Puglia n. 37/2020;

della delibera di Consiglio comunale n. 34/2021 del 30.6.2021 avente ad oggetto “Variante alle Norme tecniche di Esecuzione del PRG – Esame; delle osservazioni, controdeduzione ai sensi dell’art. 16 della Legge Regionale n. 56/1980”, di tutti gli allegati ivi comprese le Norme tecniche di Esecuzione siccome approvate (All. E), pubblicata sull’albo pretorio dal 19.7.2021 al 4.8.2021; della relazione istruttoria e della scheda di controdeduzione;

nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali; e per l’accertamento della compatibilità urbanistica della zona D/2 Commerciale con l’insediamento di medie strutture di vendita M1 e M2 sino all’adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi dell’art. 18 L.R. n. 24/2015

Sui (secondi) motivi aggiunti presentati in data 19.5.2025 per l’annullamento e/o la dichiarazione di nullità e/o la disapplicazione, previa concessione di idonea misura cautelare:

– del Piano strategico del commercio redatto ai sensi dell’art. 12 della Legge regionale n. 24/2015, per come approvato con la delibera di Consiglio comunale n. 1 del 12.2.2025 (pubblicata sull’albo pretorio dal 20.2.2025 all’8.3.2025);

– nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia (BA);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. Lorenzo Ieva e uditi per le parti i difensori gli avvocati Ciro Testini e Vincenzo Summo, per la ricorrente, e l’avv. Nino Matassa, per il comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Assumono i ricorrenti di essere proprietari di lotti edificabili ricadenti in zona D/2 “commerciale” del vigente P.R.G. del Comune di Ruvo di Puglia; con ricorso introduttivo, impugnavano la delibera del 30 giugno 2021 di adozione di una variante alle NTA del PRG e atti connessi; nonché, con primi motivi aggiunti, gravavano la deliberazione n. 69 del 6 febbraio 2023 di approvazione della detta variante; infine, con secondi motivi aggiunti, ricorrevano avverso il Piano strategico del commercio, approvato con la delibera del Consiglio comunale n. 1 del 12 febbraio 2025, in attuazione dell’art. 12 legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (“Codice del commercio”), che, a sua volta, dettaglia le disposizioni previste dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (“Riforma della disciplina relativa al settore del commercio”).

In fatto, i ricorrenti deducevano lesiva degli interessi delle società e ditte costruttrici l’approvazione della variante urbanistica e del piano del commercio, i quali hanno previsto che la sola zona B/5 (zona residenziale di completamento) fosse compatibile per l’insediamento delle medie strutture di vendita M1 e M2, con esclusione delle ulteriori zone del Comune; in particolare, lamentano l’esclusione dalla possibilità di insediamento di medie strutture di vendita M1 e M2 nella zona D2 di loro interesse.

In diritto, censuravano, con varie argomentazioni giuridiche, la violazione degli artt. 26 e 50 TFUE e della “direttiva servizi” 2006/123/CE (cd. Bolkenstein) e del d.lgs. n. 59/2010, di alcune disposizioni normative statali e regionali in materia urbanistica e del commercio (art. 18 legge reg. n. 24/2015, art. 6 reg. reg. n. 11/2018, giudicato T.A.R. Puglia, sez. III n. 562/2015, artt. 1 ss. d.lgs. n. 114/1998, art. 31 decreto-legge n. 201 del 2011), nonché l’eccesso di potere per vizi di motivazione, sviamento e contraddittorietà.

2.- Resisteva l’amministrazione comunale, la quale, dopo aver depositato gli atti e i documenti del procedimento, contestava funditus tutte le tesi dei ricorrenti, evidenziando che alcuna disposizione normativa statale o regionale imponga un certo tipo di destinazione urbanistica o la necessaria apertura all’insediamento di tutte le forme di strutture di vendita previste ex lege, dovendosi invece tener conto della specifica vocazione del territorio del Comune; altresì, rimarcava come, con delibera di Giunta regionale n. 69 del 6 febbraio 2023, la Regione avesse definitivamente approvato la variante avversata.

3.- La domanda cautelare richiesta, con secondi motivi aggiunti, veniva rinunciata.

4.- Scambiati ulteriori documenti, memorie e repliche, alla successiva udienza pubblica, dopo breve discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.

5.- Il ricorso è infondato.

Fulcro della controversia è se l’assetto del territorio del Comune di Ruvo di Puglia, notoriamente con una popolazione residente di circa 25.000 abitanti, impresso dalla variante urbanistica impugnata e dalla programmazione delle attività commerciali come approvata, sia inficiata da alcuna delle censure mosse.

Come ben replica il Comune resistente, l’art. 17 delle NTA del PRG, relativo alla zona B/5 “zona residenziale di completamento”, ha semplicemente confermato la possibilità di insediare le medie strutture di vendita (M1 e M2); in concreto, si tratta di una previsione che è meramente confermativa della precedente destinazione prevista dal PRG originario. Segnatamente, l’art. 17 NTA, per la zona B/5 “di completamento”, ha previsto, quali destinazioni d’uso ammissibili, anche quella commerciale, con le tipologie: “[…] Medie superfici di vendita (M1 da 251 a 600 mq; M2 da 601 a 1.500 mq)”.

In verità, come emerso in sede di istruttoria, il Regolamento regionale n. 11 del 2018 prevede che, prima di effettuare un’individuazione di nuove zone omogenee, venga effettuato uno studio di idoneità urbanistica, calibrato sulla verifica della compatibilità in termini di viabilità, di spazio per il reperimento degli standard (sia in base al noto DM 2 aprile 1968, n. 1444, sia parcheggi pertinenziali), nonché verifiche di impatto ambientali di varia natura (rumore, opere di mitigazione, etc.).

Per la zona omogenea D2, la variante in discussione ha previsto l’inserimento di nuove destinazioni d’uso di tipo terziario/direzionale, di fatto modificandone la natura urbanistica, a seguito di numerose richieste di imprese aventi tali caratteristiche. Tali destinazioni d’uso non erano infatti previste dallo strumento generale vigente. Pertanto, con la variante opinata, la detta zona D/2 è stata nella sostanza trasformata da zona commerciale a zona terziario/direzionale.

Condividendosi la posizione assunta dal Comune, una tale impostazione pianificatoria urbanistica e programmatoria commerciale è in sintonia con le caratteristiche del (piccolo) Comune di Ruvo di Puglia e rientra nell’ambito della potestà pianificatoria, che assegna all’ente territoriale comunale – com’è pacifico in giurisprudenza (ex multis: Cons. St., sez. IV, 20 marzo 2019, n. 2680) – ampia discrezionalità, anche tecnica, nel dimensionare nel miglior modo possibile la capacità edificatoria esprimibile. Vieppiù i parametri e i criteri seguiti emergono dalla piana lettura degli atti impugnati.

Da ultimo, è stato ritenuto che il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, rappresenta l’espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità, che raffigura, oltreché scelte strettamente riguardanti l’organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie, che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti lo sviluppo socio-economico (così Cons. St., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; sez. IV, 28 gennaio 2025, n. 641; sez. IV, 17 luglio 2024, n. 6427). Certo non trapelano scelte di pianificazione urbanistica affette da illogicità abnorme o da valutazioni, che appaiono ictu oculi sproporzionate o basate su erronei presupposti di fatto (così Cons. St., sez. V, 21 giugno 2023, n. 6086), né il controllo giurisdizionale su tali atti può superare il riscontro di evidenti elementi di illogicità e irrazionalità, anche perché, non è richiesta una specifica motivazione, in quanto gli atti di pianificazione urbanistica sono, ai termini dell’art. 2, comma 2, legge n. 241 del 1990, atti amministrativi generali (ex multis: Cons. St., sez. VII, 2 gennaio 2024, n. 7).

Né il richiamo alla direttiva servizi 2006/123/CE (cd. Bolkenstein) val ex se a superare qualsivoglia potestà pianificatoria urbanistico-edilizia o di programmazione commerciale, purché queste non si svolgano in modo da ledere ingiustificatamente la concorrenza o siano discriminatorie.

Difatti, è stato chiarito in giurisprudenza che, anche a seguito della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno (come recepita dal d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59), gli interessati non possono accampare un incondizionato diritto all’esercizio dell’iniziativa economica. La disciplina UE non può essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto di stabilimento delle imprese ad esercitare sempre e comunque l’attività economica, dovendo anche tale libertà economica confrontarsi con il potere, demandato alla pubblica amministrazione, di pianificazione urbanistica degli insediamenti, ivi compresi quelli produttivi e commerciali (così Cons. St., sez. VII, 24 giugno 2024, n. 5589; T.A.R. Lombardia, sez. II, 9 agosto 2022, n. 1900).

Né inoltre che il Comune si sia determinato ad approvare il Piano strategico del commercio, ai sensi dell’art. 12 della legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (“Codice del commercio”), con ritardo, val poi a superare le disposizioni dei piani urbanistici territoriali. Il dictum, di cui alla sentenza del T.A.R. Puglia, sez. III, n. 562 del 2015, risalente a dieci anni or sono, è stato superato sia dalla sopravvenuta normativa regionale sia dalla successiva espressione della potestà pianificatoria urbanistico-edilizia e di programmazione commerciale; inoltre, detta sentenza accoglieva il gravame essenzialmente per difetto di istruttoria e motivazione illo tempore rilevati e non pregiudicava affatto l’attività programmatoria successiva.

Va a questo punto presa in esame la disciplina sul commercio, anche nelle sue interrelazioni con la disciplina della pianificazione urbanistica.

Il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (“Riforma della disciplina relativa al settore del commercio”) prevede, all’art. 1, che, con detto decreto normativo, sono stabiliti “i principi e le norme generali sull’esercizio dell’attività commerciale”, all’art. 6, comma 1, che le regioni definiscono “gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali”, all’art. 6, comma 2, che le regioni “fissano i criteri di programmazione urbanistica riferiti al settore commerciale”, all’art. 6, commi 5 e 6, che le regioni “stabiliscono il termine […] entro il quale i comuni sono tenuti ad adeguare gli strumenti urbanistici generali e attuativi e i regolamenti di polizia locale alle disposizioni di cui al presente articolo” e che “In caso di inerzia da parte del comune, le regioni provvedono in via sostitutiva adottando le norme necessarie, che restano in vigore fino alla emanazione delle norme comunali”.

Come ha ricordato la sentenza della Corte cost. 9 marzo 2007, n. 64 “Le norme regionali che regolano la distribuzione commerciale rientrano nella materia del commercio, di competenza regionale residuale nel novellato art. 117 della Costituzione e debbono conformarsi ai principi desumibili dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (“Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della L. 15 marzo 1997, n. 59”)”; inoltre che “Tra gli obiettivi in funzione dei quali il citato decreto ha stabilito che «le Regioni definiscono gli indirizzi generali per l’insediamento delle attività commerciali» (indicati all’art. 6) vi è quello di «favorire gli insediamenti commerciali destinati al recupero delle piccole e medie imprese già operanti sul territorio interessato» (così la lettera f), «anche al fine di salvaguardare i livelli occupazionali reali e con facoltà di prevedere a tale fine forme di incentivazione»)”.

In Puglia, in dichiarata attuazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, è stata dapprima approvata la legge reg. 4 agosto 1999, n. 24 (“Principi e direttive per l’esercizio delle competenze regionali in materia di commercio”), che poi è stata sostituita dalla legge reg. 1° agosto 2003, n. 11 (recante la “Nuova disciplina del commercio”), a sua volta abrogata dall’art. 63 della (nuova) legge reg. 16 aprile 2015, n. 24 (recante il vigente “Codice del commercio”). Il gravame oggetto di delibazione da parte dell’odierno Collegio è stato posto vigente quest’ultima legge regionale.

L’art. 2, comma 1, lett. e), legge reg. n. 24/2015 stabilisce che essa: “[…] nel rispetto della normativa comunitaria e delle disposizioni legislative dello Stato in materia di tutela della concorrenza, persegue le seguenti finalità: […] l’equilibrio funzionale e insediativo delle strutture commerciali in rapporto con l’uso del suolo e delle risorse territoriali, in raccordo con le disposizioni della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio) e della legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del territorio) […]”; del pari l’art. 4, comma 1, lett. j), legge reg. citata prevede che si intendono per: “motivi imperativi d’interesse generale: ragioni di pubblico interesse, tra i quali […] la tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano […]”.

L’art. 12, comma 1, legge reg. citata prevede che i comuni, per l’esercizio delle funzioni di loro competenza, si dotino (attraverso un atto unico o con più provvedimenti coordinati) del documento strategico del commercio, il quale, come espressamente precisato al comma 4, lett. a), definisce “[…] i parametri per la graduazione e le modalità attuative delle aree urbanisticamente idonee per l’insediamento di medie strutture di vendita e delle strutture di interesse locale. Le previsioni sono articolate secondo i settori merceologici, le tipologie dimensionali e le modalità insediative”, tant’è che, come meglio precisato all’art. 18 (Pianificazione territoriale e urbanistica degli insediamenti commerciali) della medesima legge reg., i comuni “individuano le aree idonee all’insediamento di strutture commerciali attraverso i propri strumenti urbanistici, in conformità alle finalità di cui all’articolo 2 [tra cui v’è la tutela dei consumatori, la trasparenza del mercato e della concorrenza, l’equilibrio funzionale e insediativo], con particolare riferimento al dimensionamento della funzione commerciale nelle diverse articolazioni previste all’articolo 16” e, vieppiù, al comma 2, che “L’insediamento di grandi strutture di vendita e di medie strutture di vendita di tipo M3 è consentito solo in aree idonee sotto il profilo urbanistico e oggetto di piani urbanistici attuativi anche al fine di prevedere le opere di mitigazione ambientale, di miglioramento dell’accessibilità e/o di riduzione dell’impatto socio economico, ritenute necessarie”.

L’art. 16 declina la classificazione delle strutture commerciali che, quanto a tipologie dimensionali, possono essere: a) esercizi di vicinato; b) medie strutture di vendita (M1: superficie di vendita da 251 fino a 600 mq; 2) M2: superficie di vendita da 601 a 1.500 mq; 3) M3: superficie di vendita da 1.501 a 2.500 mq; c) grandi strutture di vendita: superficie di vendita superiore ai 2.500 mq).

Infine, l’art. 20, comma 3, della legge reg. “Codice di commercio” (come modificato dall’art. 12, comma 1, legge reg. 9 aprile 2018, n. 12), precisa, inequivocabilmente, che “L’attività di vendita è esercitata nel rispetto dei regolamenti locali di polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria, di sicurezza alimentare, dei regolamenti edilizi, delle norme urbanistiche e di sicurezza, nonché di quelle relative alle destinazioni d’uso”.

Ciò riportato, va ribadito che, ai sensi dell’art. 12, comma 1, della (nuova) legge della Regione Puglia 16 aprile 2015, n. 24 (“Codice del commercio”): “I comuni per l’esercizio delle funzioni di loro competenza, consultate le organizzazioni di cui all’articolo 3 [le rappresentanze degli enti locali, la Consulta regionale consumatori e utenti e le associazioni delle imprese del commercio e delle organizzazioni sindacali dei lavoratori], si dotano […] del documento strategico del commercio […]” il quale – è bene sottolinearlo – può consistere in “un atto unico” o in “più provvedimenti fra loro coordinati”; un tal strumento, dunque, dal contenuto complesso ed indicativo delle attività commerciali esprimibili in un dato territorio, costituisce atto di programmazione di maggior dettaglio (riguardo alle attività commerciali), rispetto all’atto di pianificazione generale urbanistico-edilizio, in coordinazione del quale va predisposto e giammai può superare quest’ultimo.

Va ricordato che, in conformità a consolidati dettami delle scienze organizzative, il legislatore, in verità, ha elaborato, quanto alle attività umane abitative e produttive, che possono dispiegarsi su un dato territorio (in modo ordinato, funzionalmente integrato e conforme al decoro urbano), una disciplina conformativa, che si staglia via via nell’adozione e nell’approvazione di atti amministrativi generali, che pongono, nell’interesse pubblico generale (dalla dimensione più generale a quella più particolare): i) la (generale) pianificazione urbanistica; ii) la (intermedia) pianificazione esecutiva (di dettaglio); iii) diverse tipologie e forme di programmazione, tra cui v’è quella del commercio. Tutti detti atti vanno letti in modo sistematico, integrato e coerente, senza che sia possibile evincere tra gli stessi antinomie, svolgendo tutti all’unisono la fondamentale funzione di ordinato assetto del territorio e delle attività umane insediate e/o insediabili.

Va inoltre considerato che, seppur il Regolamento reg. 10 settembre 2018, n. 11 (di attuazione della legge reg. n. 24 del 2015), all’art. 6, comma 1, ha inteso prevedere che “Fino a quando i comuni non abbiano provveduto all’adeguamento degli strumenti urbanistici ai sensi dell’articolo 18 della legge [legge reg. n. 24 del 2015] sono da considerare compatibili urbanisticamente le aree aventi i seguenti requisiti: a) Per medie strutture di vendita di tipo M1 e M2: aree in cui sia prevista negli strumenti urbanistici comunali, una destinazione d’uso commerciale, con esclusione di aree che, per dimensioni e capacità insediative, si possano configurare come aree commerciali integrate. […] / 2. Fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici, le strutture commerciali esistenti legittimamente insediate sono considerate urbanisticamente idonee entro i limiti della tipologia dimensionale e dei settori merceologici autorizzati. / 3. Le aree individuate come idonee ai sensi dei commi precedenti dovranno comunque essere in possesso dei requisiti di cui agli artt. 2 e 5 [ossia di standard D.M. 1444/68 e di parcheggi pertinenziali] e risultare compatibili con i piani regionali sovraordinati vigenti (ad esempio Piano Paesaggistico Territoriale (PPTR), Piano di Tutela delle Acque (PTA), Piano Assetto Idrogeologico (PAI), ecc.)”, trattasi – con tutta evidenza – di disposizione transitoria e di raccordo, che, peraltro, è oramai stata superata, nel suo spazio residuale di applicazione teorica, dall’approvata variante e dalla oramai vigente programmazione commerciale, che si avversano con le impugnative oggetto di odierna delibazione.

Per altro verso, il previgente regolamento reg. 28 aprile 2009, n. 7 (recante “Requisiti e procedimenti per l’insediamento di medie e grandi strutture in vendita”), allorché, all’art. 8, aveva previsto che: “Fino a quando i comuni non abbiano provveduto all’adeguamento degli strumenti urbanistici di cui all’art. 12 della legge [individuazione di aree idonee all’insediamento delle strutture commerciali] sono comunque da considerare compatibili urbanisticamente le aree aventi i seguenti requisiti: a) Per medie strutture di vendita di tipo M1 e M2: aree in cui sia comunque prevista negli strumenti urbanistici comunali, una destinazione d’uso commerciale, con esclusione di aree che, per dimensioni e capacità insediative, si possano configurare come aree commerciali integrate; […] / 2. Fino all’adeguamento degli strumenti urbanistici, le strutture commerciali esistenti legittimamente insediate, sono considerate urbanisticamente idonee entro i limiti della tipologia dimensionale e dei settori merceologici autorizzati” va inteso come recante disposizioni confermative delle prescrizioni previste dai piani regolatori vigenti e nulla di più, in attesa dell’adozione del piano commerciale.

Piano commerciale, che, per il disposto normativo regionale, ora racchiuso nell’apposito “Codice di commercio”, di cui all’art. 12, comma 1, legge reg. n. 24 del 2015, può vieppiù assumere anche forma graduale e consistere in più atti successivi coordinati, perché così è previsto dalla stessa disciplina tracciata nella legge regionale.

Né ha pregio il richiamo alle norme generali in materia di liberalizzazione del mercato che, in verità, pur affermando la necessità di una maggiore apertura, con la coeva eliminazione delle disposizioni vincolistiche o inutilmente restrittive, confermano le vigenti potestà pianificatorie e programmatorie, che però vanno esercitate nel senso di non precludere arbitrariamente attività e/o di non dar origine a discriminazioni tra gli operatori economici.

Il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, conv., con mod., dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, come successivamente modificato, all’art. 31 (Esercizi commerciali), comma 2, dopo aver declamato in generale che “[…] costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali nel territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente e dei beni culturali, nonché alla salvaguardia della sicurezza, del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali”, nella seconda parte della disposizione pur prevede che “Per tali finalità le regioni […] e i comuni, […] possono prevedere, d’intesa con le associazioni degli operatori e senza discriminazioni […], limitazioni all’insediamento di determinate attività commerciali in talune aree […]”, com’è per l’appunto avvenuto nel caso di specie, nell’esercizio della discrezionalità consentita al Comune resistente.

Orbene, alla piana lettura degli atti di approvazione sia della variante urbanistica sia dello strumento di programmazione, che si avversano, come anche degli atti connessi, emerge come gli stessi siano stati supportati da un’ampia istruttoria e che indichino razionali e coerenti precetti, per quanto può importare per una cittadina di circa 25.000 abitanti. Non trapela, dunque, alcun vizio di legittimità, né la discrezionalità esercitata nella complessa redazione degli stessi trasmoda nell’eccesso di potere, sotto i profili denunciati.

In ultima analisi, non dimostrano nel loro insieme le impugnative proposte in qual modo specifico e illogico la disciplina urbanistico-edilizia e del commercio approvata leda in qualche modo l’art. 10 della direttiva 2006/123/CE, atteso anche che la predetta direttiva ha come finalità precipua, come evocata all’art. 1, paragrafo 1, quella di stabilire “le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori nonché la libera circolazione dei servizi, assicurando nel contempo un elevato livello di qualità dei servizi stessi”, contrastando forme di scarsa trasparenza, discriminazione e arbitrarietà.

Per la verità, la direttiva 2006/123/CE contempla, tra i “Considerando”, che guidano l’interprete nella più corretta ricostruzione ermeneutica delle sue disposizioni, che, tra i “motivi imperativi di interesse generale”, che ammettono forme di limitazione dell’iniziativa economica, possano esservi sia “la pianificazione urbana” sia “le regolamentazioni edilizie” degli Stati membri (“Considerando” n. 9), unitamente all’esigenza della “protezione dell’ambiente e dell’ambiente urbano, compreso l’assetto territoriale in ambito urbano e rurale” (“Considerando” n. 40)”.

Expressis verbis, al “Considerando n. 9”, è detto che: “La presente direttiva si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso all’attività di servizi o il suo esercizio. Pertanto essa non si applica a requisiti come […] la pianificazione urbana e rurale, le regolamentazioni edilizie [che] devono essere rispettate dai prestatori nello svolgimento della loro attività economica, alla stessa stregua dei singoli che agiscono a titolo privato”.

In definitiva, le disposizioni della direttiva 2006/123/CE, che sono funzionali ad assicurare la libertà di prestazione di servizi, non sono idonee a superare o elidere in alcun modo le disposizioni della pianificazione della trama urbanistico-edilizia, né le ulteriori disposizioni (anche di matrice UE), che hanno la funzione di salvaguardare il più equilibrato assetto territoriale, sociale ed ambientale della comunità insediata in un dato territorio.

6.- In conclusione, per le sopra esposte motivazioni, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti.

7.- Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Ruvo di Puglia (BA), che si liquidano in €. 3.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Desirèe Zonno, Consigliere

Lorenzo Ieva, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE 
Lorenzo Ieva 

IL PRESIDENTE
Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO