Giurisprudenza: Giurisprudenza Sentenze per esteso massime | Categoria: Diritto demaniale Numero: 5095 | Data di udienza: 12 Aprile 2022

DIRITTO DEMANIALE – Concessioni demaniali marittime – Proroghe – Art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018 – Durata dell’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. – Abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione – Art. 47, comma 1, lett. e) cod. nav. – Decadenza del concessionario – Non sussiste (Massima a cura di Antonio Persico)


Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^ quater
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 27 Aprile 2022
Numero: 5095
Data di udienza: 12 Aprile 2022
Presidente: Scala
Estensore: Santoro Cayro


Premassima

DIRITTO DEMANIALE – Concessioni demaniali marittime – Proroghe – Art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018 – Durata dell’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. – Abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione – Art. 47, comma 1, lett. e) cod. nav. – Decadenza del concessionario – Non sussiste (Massima a cura di Antonio Persico)



Massima

TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ quater – 27 aprile 2022, n. 5095

DIRITTO DEMANIALE – Concessioni demaniali marittime – Proroghe – Art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018 – Durata dell’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. – Abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione – Art. 47, comma 1, lett. e) cod. nav. – Decadenza del concessionario – Non sussiste

Laddove l’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. sia rilasciata dall’Amministrazione all’uopo competente senza la predeterminazione di alcun termine di durata, il rapporto sub-concessorio non può che mutuare la propria scadenza dalla concessione originaria, le cui attività sono affidate in gestione al sub-concessionario. Ne consegue che, da un lato, ove la concessione originaria giunga alla sua scadenza naturale o sia altrimenti caducata, anche il rapporto di sub-concessione cesserà automaticamente di produrre i propri effetti, in applicazione del principio “simul stabunt simul cadent”, in virtù del quale il rapporto derivato resta inevitabilmente travolto dal venir meno del rapporto principale. Dall’altro lato, lo stesso “automatismo”, scaturente dalla particolare conformazione che lega rapporto principale e rapporto derivato, comporta che, nel caso in cui la durata del primo sia prorogata, la postergazione dei relativi effetti ridonda anche sul secondo, comportandone un prolungamento della relativa durata laddove questo profilo non trovi una sua specifica regolamentazione nel relativo titolo autorizzativo. Tale effetto di automatica postergazione degli effetti della sub-concessione è destinato a trovare applicazione anche alle ipotesi di proroga ex lege che hanno interessato nel corso del tempo le concessioni demaniali marittime (a “monte”), da ultimo (e per quanto in questa sede specificamente interessa) quella disposta con l’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018.

Pres. Scala Est. Santoro Cayro – T. S.a.s. e L.V. S.r.l.s (avv.ti P. Conticiani e E. Lopoi) c. Comune di Montalto di Castro (avv. M.L. Marchetti)


Allegato


Titolo Completo

TAR LAZIO, Roma, Sez. 2^ quater – 27 aprile 2022, n. 5095

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12609 del 2021, proposto da
Tropicana S.a.s. di Iacorossi Euno & C. e Le Vele S.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Paola Conticiani e Emilio Lopoi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montalto di Castro, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Luigi Marchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia:
a) della determinazione del responsabile del Servizio Urbanistica-Edilizia Privata-Demanio – Arredo urbano del Comune di Montalto di Castro dell’1.10.2021 n. 73, notificata l’1.10.2021, con la quale è stato disposto l’annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies L. n. 241/1990 del provvedimento di sospensione della concessione n. 26/2004 e dell’atto di proroga n. 121/2020 emesso con l’ordinanza dirigenziale n. 144 del 27.9.2021;
b) della ordinanza del Responsabile del Servizio VII del Comune di Montalto di Castro dell’1.10.2021 n.146, notificata l’1.10.2021, di decadenza, ai sensi dell’art. 47 lett. e) del codice della navigazione, della concessione demaniale marittima n. 26/2004 e dell’atto di proroga n. 121/2020 rilasciata alla Tropicana sas;
c) della ordinanza del responsabile dei LL.PP ed Urbanistica del Comune di Montalto di Castro del 27.09.2021 n. 144, notificata il 27.9.2021, nella parte in cui afferma che il rapporto concessorio deve ritenersi intercorrente soltanto con la società Tropicana S.a.s. e non con la sub-concessionaria Le Vele S.r.l.s. con violazione formale del rapporto in ragione del fatto che Le Vele S.r.l.s. non sarebbe legittimata alla gestione dell’area in mancanza di un formale ed espresso atto di sub-concessione;
d) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Montalto di Castro;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 aprile 2022 la dott.ssa Francesca Santoro Cayro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 31.05.2004 la Società Tropicana S.a.s. di Iacorossi Euno & C. otteneva dal Comune di Montalto di Castro la concessione demaniale marittima n. 26/2004, per la gestione di una spiaggia attrezzata sita in Marina di Montalto, Lungomare Harmine, per una estensione complessiva di 600 mq e durata iniziale di anni sei (fino al 31.12.2010). Il termine di scadenza della concessione veniva prorogato dapprima fino al 31.12.2015 e poi fino al 31.12.2020, mentre con provvedimento n. 98B del 29.12.2016 l’oggetto del rapporto concessorio è stato convertito da spiaggia attrezzata in stabilimento balneare.
2. Con atto prot. n. 11849 del 17.5.2017, emanato in accoglimento dell’istanza presentata dalla concessionaria e acquisita al prot. n. 7191 del 21.03.2017, il Comune di Montalto di Castro rilasciava autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. per l’affidamento in gestione delle attività previste dalla concessione demaniale n. 98B/2016 a favore della società Le Vele s.r.l.s. (avente lo stesso legale rappresentante de La Tropicana, Sig. Iacorossi Euno), con la quale la concessionaria aveva sottoscritto in data 18.03.2017 contratto di affitto d’azienda avente ad oggetto l’esercizio dell’attività di gestione dello stabilimento balneare in concessione, per una durata iniziale di anni tre (fino al 31.12.2020) e rinnovo tacito di anno in anno.
3. Da ultimo, con atto ricognitivo concessorio n. 121/2020 del 9.11.2020, l’Amministrazione comunale, vista l’istanza prot. n. 24550/2019 del 30.09.2019 presentata da La Tropicana, disponeva l’estensione di diritto della durata della concessione demaniale marittima a favore della medesima società fino al 31.12.2033, ai sensi dell’art. 1, commi 682 e 683, della legge 30.11.2018, n. 145.
4. In data 21.05.2021 Le Vele presentava al Comune di Montalto di Castro una SCIA sanitaria per l’attivazione in sede fissa, nell’ambito della citata concessione balneare, dell’attività stagionale di chiosco bar e spiaggia attrezzata, mentre in pari data La Tropicana formulava due istanze (intestate formalmente alla sola Regione Lazio ma trasmesse a mezzo pec al medesimo Comune) con cui chiedeva l’autorizzazione al subingresso di Le Vele nella titolarità della concessione n. 121 del 9.11.2020 ai sensi dell’art. 46 cod. nav., nonché (“in via alternativa”, come dedotto a pag. 5 del ricorso) l’autorizzazione all’affidamento in gestione, alla medesima società Le Vele, delle attività afferenti alla suddetta concessione ai sensi dell’art. 45 bis cod. nav., per il periodo dal 21.05.2021 al 31.12.2021.
5. In occasione del sopralluogo dei Carabinieri dell’8.06.2021 veniva acclarata la conduzione, da parte di Le Vele, dell’attività di stabilimento balneare oggetto della concessione demaniale marittima rilasciata a La Tropicana, con richiesta al Comune di emettere provvedimento di decadenza ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. e) cod. nav. per “abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione”, risultando “decaduta” l’autorizzazione concessa a Le Vele nel 2017 ai sensi dell’art. 45 bis cod. nav., in quanto non “rinnovata e/o rilasciata ex novo al momento della proroga della concessione” con l’atto n. 121 del 9.11.2020, né “è presente, tra l’altro, un’eventuale autorizzazione di cui all’art. 46 C.N., per il subentro”.
Con nota del 22.06.2021 prot. n. 18624, impugnata dinanzi a questo Tribunale con ricorso pendente sub R.G. n. 9479/2021 unitamente al successivo provvedimento di diniego di autotutela del 23.07.2021, il Comune ordinava a Le Vele la cessazione immediata delle attività segnalate con la SCIA unica del 21.05.2021 in quanto “non legittimata alla presenza nell’area demaniale né come sub-concessionaria né come delegataria all’esercizio di alcuna attività essendosi ogni rapporto esaurito in data 31.12.2020”.
A seguito di ulteriore sopralluogo effettuato presso il medesimo stabilimento balneare (cfr. verbale del 15.07.2021), i Carabinieri accertavano ulteriori violazioni, chiedendo al Comune, ad integrazione della precedente richiesta, di comminare la decadenza della concessione anche ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. c) cod. nav. per “mutamento sostanziale non autorizzato dello scopo per il quale è stata fatta la concessione”.
Con nota del 20.07.2021 il Comune, a seguito dei menzionati verbali di sopralluogo dei Carabinieri, comunicava ad entrambe le società La Tropicana e Le Vele l’avvio del procedimento di decadenza della concessione demaniale n. 98B del 29.12.2016 ai sensi dell’art. 47 cod. nav., sia per l’ipotesi contemplata dalla lett. c) del comma 1, sia per la fattispecie di abusiva sostituzione di terzi nel godimento della concessione.
In data 30.07.2021 la società La Tropicana presentava le proprie osservazioni nell’ambito di tale procedimento, replicando in ordine a tutte le violazioni contestate e, in particolare, rappresentando che la proroga ex lege al 2033 della concessione originaria estende i suoi effetti anche alla sub-concessione, anche considerato che la relativa autorizzazione (rilasciata a favore di Le Vele nel 2017) non indicava specificamente un suo autonomo termine di durata, mutuandolo conseguente da quello dell’atto concessorio da cui origina, in via derivata, la sub-concessione.
Il Comune, con l’ordinanza n. 144 del 27.09.2021 (versata in atti al doc. 17 allegato al ricorso), ritenute non condivisibili le argomentazioni contenute nella nota presentata in sede procedimentale in ordine all’estensione della proroga legale anche al rapporto sub-concessorio e valutando pertanto scaduta, alla data del 31.12.2020, la sub-concessione precedentemente autorizzata a favore di Le Vele, comminava la sospensione della concessione rilasciata alla Tropicana per un periodo di 30 giorni.
A qualche giorno di distanza, segnatamente in data 1.10.2021, il medesimo Comune disponeva, da un lato, l’annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies L. n. 241/1990 del ridetto provvedimento di sospensione (cfr. determinazione n. 73, versata in atti al doc. 18), nonché, dall’altro, la decadenza della concessione demaniale n. 26/2004 rilasciata a favore di Tropicana (cfr. ordinanza n. 146, versata in atti al doc. 19).
6. Con ricorso notificato in data 24.11.2021 e tempestivamente depositato, le due Società Tropicana e Le Vele S.r.l.s. hanno impugnato i tre provvedimenti da ultimo citati, deducendo due mezzi di ricorso così articolati:
I. “Violazione delle garanzie procedimentali sottese all’annullamento d’ufficio ed alla decadenza: violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della L. n. 241/1990 in combinato disposto con l’art. 21-nonies della L. n. 241/1990 e con l’art. 47 lett. e) del codice della navigazione”, in quanto i provvedimenti di annullamento d’ufficio della sospensione precedentemente disposta e successiva decadenza dalla concessione demaniale marittima non sono stati preceduti dalla necessaria comunicazione di avvio del procedimento;
II. “Violazione dell’art. 45 bis del codice della navigazione, anche in combinato disposto con gli artt. 21 octies e 21 nonies, L. n. 241/1990, con l’art. 47 lett. e), Cod. Nav.,con l’art. 1, commi 682 e 683, L. n. 145 del 30.12.2018 e con l’art. 3 della L. n. 241/1990; eccesso di potere per difetto dei presupposti, per carenza d’istruttoria, travisamento in fatto ed in diritto, irragionevolezza ed ingiustizia manifesta”, in quanto tutti i provvedimenti gravati si fonderebbero sull’erroneo presupposto della intervenuta scadenza (alla data del 31.12.2020) della sub-concessione rilasciata a favore di Le Vele, laddove questa beneficerebbe della proroga ex lege della concessione rilasciata a favore di La Tropicana ai sensi della L. n. 145/2018, non essendo previsto, nell’atto di autorizzazione rilasciato nel 2017 ex art. 45 bis cod. nav., alcun autonomo termine di durata, né essendo tale distinto termine specificamente indicato da alcuna previsione normativa, con la conseguenza che, nel caso di specie, il rapporto sub-concessorio (derivato) mutuerebbe la sua scadenza dal titolo concessorio originario. Le ricorrenti deducono altresì che si sarebbe formato il silenzio assenso sulle istanze presentate in data 21.05.2021, con cui era stata chiesta l’autorizzazione al subingresso di Le Vele nella concessione demaniale marittima ex art. 46 cod. nav. o per l’affidamento in gestione, sempre a favore della medesima società, delle attività oggetto della concessione ex art. 45 bis cod. nav. Ancora, lamentano che il provvedimento di annullamento e quello di decadenza sono affetti da difetto di motivazione, considerato altresì che il primo non indicherebbe il preminente interesse pubblico, concreto e attuale, che giustificherebbe la rimozione dell’atto.
7. Il Comune di Montalto di Castro si è costituito in giudizio in data 22.02.2022 e, con memoria depositata in data 11.03.2022, ha eccepito, in via pregiudiziale, l’inammissibilità dell’odierno ricorso, in quanto proposto da due soggetti con posizioni distinte e titolari di un differente interesse a ricorrere, precisando anche che la sub-concessionaria potrebbe agire a sua tutela soltanto dinanzi al giudice ordinario, non essendo stato instaurato con l’Ente alcun rapporto di natura pubblicistica. Nel merito, quanto al primo mezzo eccepisce l’infondatezza dei motivi dedotti, essendo stato comunicato alle parti l’avvio del procedimento di decadenza e considerato il brevissimo lasso temporale in cui si sono susseguiti gli atti gravati, mentre, in ordine al secondo motivo di ricorso, sottolinea che La Tropicana, nella propria istanza presentata nel 2017, aveva chiesto l’autorizzazione all’affidamento in sub-concessione soltanto fino al 31.12.2020, con la conseguenza che il titolo autorizzatorio comunale è da intendersi rilasciato con tale scadenza temporale né può considerarsi automaticamente prorogato.
8. Entrambe le parti hanno depositato memorie di replica.
9. All’udienza pubblica del 12.04.2022, fissata ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., la causa è trattenuta in decisione, previa discussione delle parti presenti.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale, il Collegio è tenuto a scrutinare l’eccezione di inammissibilità dell’odierno ricorso sollevata dalla difesa comunale nei propri scritti difensivi, considerato che il gravame è stato proposto da due soggetti diversi, titolari di posizioni processuali distinte e pertanto portatori di interessi differenti, avendo Le Vele un interesse diretto, concreto e immediato “non all’impugnazione della decadenza bensì del divieto di prosecuzione dell’attività” (divieto peraltro impugnato soltanto da questa società nel parallelo giudizio tutt’ora pendente sub R.G. n. 9479/2021 – cfr. pag. 7 della memoria dell’11.03.2022), considerato altresì che la medesima “non aspira al mantenimento dell’originaria concessione bensì, se mai, “ad una nuova subconcessione”, dimostrando quindi un interesse all’odierno ricorso soltanto indiretto e mediato” (cfr. pag. 6 della memoria di replica del 22.03.2022).
Tale eccezione è destituita di fondamento.
Al riguardo è opportuno rammentare che, secondo il granitico orientamento giurisprudenziale (recentemente condiviso da questa Sezione con la sentenza n. 4443 del 12 aprile 2022), la proposizione di un ricorso collettivo nel processo amministrativo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione (cfr. ex multis T.A.R. Lazio, Sez. IV, 28 marzo 2022, n. 3470).
Ne consegue che la proposizione contestuale di un’impugnativa da parte di più soggetti è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di senso negativo che di senso positivo, rappresentati rispettivamente dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di alcuni ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con l’accoglimento delle istanze degli altri, e dalla identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 27 gennaio 2020, n. 682 e T.A.R. Lazio, Sez. III, 25 ottobre 2021, n. 10918).
Nel caso di specie i citati requisiti risultano soddisfatti.
L’odierna impugnativa, infatti, è diretta avverso una serie di atti, adottati tutti a pochi giorni di distanza l’uno dall’altro, con i quali si è concluso il procedimento di decadenza ex art. 47 cod. nav. della concessione demaniale n. 98B del 29.12.2016, il cui avvio era stato comunicato ad entrambe le società con la nota del 20.07.2021.
Sia La Tropicana che Le Vele, pertanto, sono state coinvolte nell’iter procedimentale che è culminato nell’adozione dei provvedimenti gravati, i quali sono stati infatti indirizzati e notificati ad entrambe.
Al di là del dato formale rappresentato dal fatto che le garanzie partecipative sono state accordate alle due società, in un’ottica indubbiamente “difensiva” (considerazione, questa che dovrebbe già di per sé radicare la legitimatio ad causam in capo ad entrambe), si osserva poi che, da un punto di vista sostanziale, gli atti impugnati coinvolgono ciascuna di esse: i gravati provvedimenti, infatti, incidono in modo immediato e diretto non soltanto sulla posizione de La Tropicana, titolare della concessione demaniale di cui è stata comminata, da ultimo, la decadenza, ma anche, e inevitabilmente, sulla posizione di Le Vele, atteso che il presupposto su cui si fonda l’intero impianto motivazionale è rappresentato dalla scadenza, alla data del 31.12.2020, dell’autorizzazione alla sub-concessione rilasciata a favore di tale società, con la conseguenza che la sua presenza in loco è stata qualificata in termini di “abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione”, ai sensi e per gli effetti dell’art. 47, comma 1, lett. e). cod. nav.
In altri termini, la concessione non è stata caducata per vizi suoi propri o inadempienze del concessionario (emergendo, in questo caso, il tema problematico di una legittimazione ad agire, eventualmente in via cumulativa, in capo alla sub-concessionaria), bensì per un vizio che colpisce in prima battuta il rapporto (derivato) di sub-concessione.
Ne consegue che è la stessa motivazione dei gravati provvedimenti a rendere evidente il radicamento, in capo ad entrambe le società (e non solo alla concessionaria La Tropicana), di un interesse concreto e attuale all’impugnativa.
Tanto porta ad escludere l’esistenza di un conflitto di interessi tra la concessionaria e la sub-concessionaria, in quanto l’accoglimento del gravame (fondato, per entrambe le società, su un’identica causa petendi) ridonderebbe ugualmente a beneficio di ciascuna, nella misura in cui la “sopravvivenza” della sub-concessione (in capo a Le Vele) comporterebbe il venir meno dell’unica ragione che sorregge la sanzione della decadenza (oltre che della sospensione precedentemente comminata) nei confronti di La Tropicana.
Né depone in senso contrario la circostanza, evidenziata dalla difesa comunale nei propri scritti, che solo Le Vele abbia impugnato il divieto di prosecuzione dell’attività oggetto della SCIA unica, nonché l’ulteriore elemento (puntualizzato nella memoria comunale di replica) secondo cui Le Vele in realtà aspirerebbe al rilascio di una “nuova” sub-concessione, alla luce dell’affermazione, contenuta alle pagg. 4-5 della memoria di replica delle ricorrenti depositata in data 21.03.2022, secondo cui tale Società “salvi gli ulteriori esiti del ricorso R.g. n. 9479/2021 potrebbe aspirare ad una nuova sub-concessione, altrimenti preclusa dalla decadenza del rapporto concessorio principale”.
Quanto al primo profilo colgono nel segno i chiarimenti resi dalle ricorrenti in seno alla propria memoria di replica, in cui è stato controdedotto che il ricorso avverso il divieto comunale era stato proposto esclusivamente dall’unica società che era stata direttamente ed esclusivamente incisa da detto provvedimento (ossia la sub-concessionaria Le Vele, che aveva presentato la SCIA in qualità di gestore dell’attività oggetto di concessione), laddove tale provvedimento non aveva esplicato alcun effetto nei confronti della concessionaria La Tropicana. Ne consegue che quella determinazione comunale non può essere evocata per fondare una pretesa diversità di interessi nel presente giudizio, proposto avverso successive determine comunali che, invece, colpiscono anche la concessionaria.
Con riferimento al secondo profilo si osserva che, dal tenore complessivo sia del ricorso che dei successivi scritti difensivi, la causa petendi alla base dell’odierno gravame è senza ombra di dubbio la “sopravvivenza” del rapporto sub-concessorio autorizzato nel 2017, alla luce della proroga ex lege della concessione cui il primo accede in via derivata e dalla quale lo stesso mutuerebbe la propria scadenza (in considerazione della mancata predeterminazione di un diverso termine di scadenza contenuto nel predetto titolo autorizzatorio), e non anche il rilascio di una “nuova sub-concessione”: nella stessa memoria di replica del 21.03.2022, in cui è contenuta l’affermazione attenzionata dalla difesa comunale, le ricorrenti infatti insistono per la “perdurante e attuale efficacia dell’accedente atto d’assenso all’affidamento a terzi (…)” (cfr. pag. 4).
1.1. Quanto, poi, alla circostanza secondo cui la sub-concessionaria non avrebbe alcun rapporto di carattere pubblicistico con l’Ente, ma esclusivamente privatistico con la concessionaria, potendo pertanto agire a propria tutela “solo nei confronti del (rectius, avanti al) giudice ordinario” (cfr. pagg. 7-8 della memoria depositata dal Comune in data 11.03.2022 nonché pagg. 6-7 della memoria di replica del 22.03.2022), sia sufficiente evidenziare che il rapporto sub-concessorio che si instaura ai sensi dell’art. 45 bis cod. nav. è un rapporto trilaterale, in quanto coinvolge non soltanto le parti private (ossia il titolare della concessione demaniale e il soggetto terzo cui è affidata la gestione delle attività oggetto della medesima concessione), ma anche l’Amministrazione pubblica, cui competente il rilascio della preventiva autorizzazione.
Ne consegue che il titolo autorizzatorio alla base della sub-concessione configura in capo al relativo titolare una posizione di interesse legittimo che resta inevitabilmente soggetta all’esercizio di un pubblico potere (come avvenuto nel caso di specie), il quale si esplica con atti di natura autoritativa conoscibili dal giudice amministrativo.
2. Tanto premesso in rito e venendo ora allo scrutinio del merito della presente impugnazione, al fine di meglio cogliere le censure mosse dalle ricorrenti è opportuna una ricostruzione del complessivo impianto motivazionale su cui l’Amministrazione comunale fonda le proprie ragioni, il quale si è progressivamente “arricchito” con l’adozione degli atti gravati.
Con l’ordinanza n. 144 del 27.09.2021 il Comune ha ritenuto che la sub-concessione precedentemente autorizzata a favore di Le Vele fosse scaduta alla data del 31.12.2020, non condividendo le argomentazioni contenute nella nota presentata in sede procedimentale in ordine alla perduranza del rapporto sub-concessorio “pur trovando spazio anche un principio generale di buona fede”. Secondo quanto si legge nella parte motiva, l’autorizzazione alla sub-concessione, rilasciata ai sensi dell’art. 45 bis cod. nav., doveva intendersi “temporanea e limitata alla validità dell’originaria concessione scaduta il 31.12.2020”, non potendo la medesima fruire del differimento al 31.12.2033, in quanto l’art. 1, comma 682 e ss., L. n. 145 del 2018, sarebbe norma non suscettibile di applicazione analogica ai rapporti sub-concessori, in assenza, peraltro, di una nuova istanza di autorizzazione e di una proroga formale di quella precedentemente rilasciata, dando, altresì, atto che l’istanza presentata da La Tropicana in data 30.09.2019 non aveva mai riguardato la sub-concessione autorizzata in favore di Le Vele; ancora, ha precisato che la prosecuzione dei rapporti privatistici tra le due società non era opponibile all’Amministrazione comunale mentre, con riferimento alla tipologia di sanzione da irrogarsi, rappresentava che “in applicazione del principio di clare loqui ad una lettura non tecnica poteva anche equivocarsi la portata effettiva del provvedimento così che applicare la decadenza per tale aspetto potrebbe apparire punitivo oltre la ragionevolezza che dovrebbe guidare la mano dell’amministrazione”.
A qualche giorno di distanza è intervenuta la determinazione n. 73 del 1.10.2021, con la quale è stato disposto, in via di autotutela, l’annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies L. n. 241/1990 del ridetto provvedimento di sospensione, che sarebbe stato “notificato per errore” e “non (…) coerente con le disposizioni del Codice della Navigazione”, che qualificherebbero la fattispecie di cui trattasi in termini di “abusiva sostituzione di terzi nel godimento della concessione, ovvero inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di leggi o di regolamenti stante la mancata autorizzazione al sub-ingresso”, ipotesi tipiche che, ai sensi dell’art. 47 cod. nav., sono “sanzionabili con l’unico provvedimento della decadenza”.
Le ragioni che sorreggono l’annullamento in autotutela della sospensione precedentemente comminata sono state ravvisate nella rivalutazione della fattispecie in discussione a seguito di “un attento esame dell’istruttoria (…) alla luce dell’interesse pubblico tutelato dal Codice della Navigazione e perseguito da questo Comune che aspira alla trasparenza dei rapporti giuridici tra Amministrazione concedente e concessionario ed alla corretta gestione del Bene affidato in concessione”.
Il provvedimento in esame replica altresì le motivazioni già contenute nella precedente ordinanza n. 144/2021, precisando che la proroga al 31.12.2033 a favore di La Tropicana “non ha mai riguardato la sub-concessione autorizzata in favore di (…) Le Vele né così poteva essere interpretata la proroga dal momento che la stessa non può mai considerarsi tacita o assentita per fatti concludenti necessitando invece di un esplicito atto formale su cui si concentra il sindacato della Pubblica Amministrazione che deve controllare il rispetto dei requisiti di legge”, aggiungendo che l’autorizzazione all’affidamento in sub-concessione ex art. 45 bis cod. nav. “non può di certo essere interpretata sine die ovvero mutuandone il termine dall’atto concessorio originario” e puntualizzando inoltre che l’identità soggettiva della rappresentanza legale delle due Società “di fatto confonde in un unico soggetto giuridico i due rapporti concessorio e sub-concessorio, tuttavia formalmente distinti nei confronti della Pubblica Amministrazione”.
In pari data, con l’ordinanza n. 146 il Comune ha comminato la decadenza della concessione demaniale n. 26/2004 rilasciata a favore di La Tropicana, ravvisando nella fattispecie in esame una violazione “frontale” dell’art. 47, comma 1, lett. e) cod. nav. e dunque un’ipotesi di “abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione”, concretandosi la quale l’Amministrazione è tenuta ad emettere il provvedimento di decadenza quale atto di natura vincolata.
In punto di diritto il Comune ribadisce le motivazioni già contenute nella precedente ordinanza n. 144/2021 nonché nella successiva determina di annullamento n. 73/2021, precisando che la società Le Vele aveva continuato ad esercitare la propria attività sul bene demaniale “ritenendosi titolare di prerogative che poggiano unicamente sulla commistione tra le due Società e sui rapporti privatistici intessuti dalle stesse, inopponibili (…) all’Amministrazione”.
3. La puntuale ricostruzione delle ragioni addotte dall’intimata Amministrazione a fondamento dei gravati provvedimenti consente, in via preliminare, di perimetrare correttamente il thema decidendum del presente giudizio, ritenendo all’uopo del tutto inconferenti i richiami, contenuti negli scritti difensivi depositati in giudizio dall’Amministrazione comunale, alle ulteriori violazioni riscontrate dai Carabinieri in occasione dei sopralluoghi effettuati presso l’area demaniale oggetto della concessione rilasciata a La Tropicana.
Seppure dette violazioni siano state contestate con la comunicazione di avvio del procedimento notificata in data 20.07.2021, la quale richiama sul punto anche la lettera c) del comma 1 dell’art. 47 cod. nav., le medesime non sono state poi “riversate” nella parte motiva degli atti che concludono tale iter procedimentale, nessuno dei quali contiene alcun riferimento alla disposizione da ultimo citata. La misura sanzionatoria della decadenza (da ultimo comminata con l’ordinanza n. 146 del 1.10.2021), infatti, è stata adottata testualmente ed esclusivamente sulla base della diversa ipotesi contemplata dalla lettera e) dello stesso art. 47, comma 1, con la conseguenza che è su tale previsione che deve incentrarsi lo scrutinio del Collegio.
4. Tanto opportunamente premesso, il ricorso è meritevole di accoglimento, ritenendosi fondato il secondo (e assorbente) motivo di gravame nella parte in cui lo stesso è diretto a far valere la perdurante legittimazione della sub-concessionaria Le Vele S.r.l.s. ad utilizzare l’area demaniale in forza dell’autorizzazione comunale del 17.5.2017, prot. n. 11849, con conseguente illegittimità dei gravati provvedimenti per violazione dell’art. 45 bis cod. nav. e dell’art. 1, commi 682 e 683, L. n. 145 del 30.12.2018, applicabile al momento della adozione degli atti impugnati, nonché conseguentemente dell’art. 47, comma 1, lett.e), cod. nav.
5. Giova rappresentare che l’art. 45 bis cod. nav., nella sua formulazione attuale, prevede che “Il concessionario previa autorizzazione dell’autorità competente, può affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione. Previa autorizzazione dell’autorità competente, può essere altresì affidata ad altri soggetti la gestione di attività secondarie nell’ambito della concessione”.
La norma in esame è stata introdotta nel corpus del R.D. n. 327 del 1942 ad opera dell’art. 02, comma 2, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (convertito con modificazioni dalla legge n. 494 del 1993), che nella sua formulazione originaria prevedeva che l’autorizzazione alla gestione in sub-concessione potesse essere rilasciata “in casi eccezionali e per periodi determinati”.
Tale ultimo inciso è stato abrogato con la legge 16 marzo 2001, n. 88, rendendo conseguentemente possibile il ricorso alla sub-concessione in via ordinaria e senza limiti temporali: negli stessi termini si è espressa anche l’Adunanza Plenaria con le sentenze del 9 novembre 2021, n. 17 e 18, in cui si osserva che il “mercato” delle concessioni demaniali riveste “un’attrattiva economica (…) aumentata dall’ampia possibilità di ricorrere alla sub-concessione” ai sensi dell’art. 45 bis cod.nav., la cui “attuale formulazione (…) è il risultato della modifica disposta dall’articolo 10, comma 2, della legge 16 marzo 2001, n. 18, che ha soppresso le parole “in casi eccezionali e per periodi determinati”, rendendo possibile il ricorso alla sub-concessione in via generalizzata e senza limiti temporali”.
Anche la l.r. del Lazio 6 agosto 2007, n. 13, all’art. 50, comma 1, lett. a) prevede che “Il Comune concedente rilascia l’autorizzazione all’affidamento, da parte del concessionario, ad altri soggetti della gestione dell’attività oggetto della concessione, nonché di attività secondarie rientranti nell’ambito della stessa”, senza prescrivere alcunché in merito alla durata della sub-concessione.
La giurisprudenza ha avuto modo di precisare che “Premesso che la titolarità del rapporto concessorio serve per assicurare all’Autorità amministrativa preposta alla gestione dei beni facenti parte del demanio marittimo un unico interlocutore qualificato ai fini della salvaguardia degli stessi, tenuto conto del valore assiologico che assumono gli interessi che agli stessi mettono capo, (anche) in conformità a quanto previsto dall’art. 9 Cost.” (cfr. in termini TAR Sicilia, Catania, III, 21.11.2013, n. 2788), (…) dall’evoluzione della normativa di settore sembra evincersi che l’autorità amministrativa preposta alla gestione e salvaguardia dei beni facenti parte del demanio marittimo non deve più vigilare su di una indefettibile coincidenza fra titolarità del rapporto concessorio ed utilità ritraibili mediante l’impiego del bene demaniale all’interno del ciclo produttivo dell’impresa gestita dal concessionario, poiché “l’art. 45 bis c. nav. prevede una possibile, anche parziale, scissione tra titolarità e gestione della concessione, in tal modo implicando una differenziazione dei corrispondenti rapporti giuridici” (T.A.R. Lazio, Latina, 11.4.2005, n. 340)” (così T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 10 marzo 2015, n. 1447, nonché T.A.R. Lazio, Latina, 28 gennaio 2020, n. 36).
Peraltro, solo sulla base di una disciplina specifica (in specie, si fa riferimento all’art. 13 della l.r. della Puglia che invece circoscrive espressamente la durata dell’autorizzazione all’affidamento ex art. 45 bis cod. nav. dell’intera attività oggetto della concessione “limitatamente ad un’unica stagione balneare e per una volta soltanto nell’ambito della durata ordinaria della concessione”), si è potuto argomentare “…avuto riguardo al principio, di matrice comunitaria e costituzionale, di libertà di iniziativa economica privata (art. 16 Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea; art. 41 Cost.), le relative eccezioni vanno interpretate in chiave restrittiva, onde evitare che, nella pratica, se ne vanifichi la portata applicativa. Pertanto, l’avere il legislatore regionale limitato la possibilità di subingresso alle attività svolte nell’ambito della “stagione balneare” implica che, in tutti i casi in cui non operi l’elemento della stagionalità, il suddetto limite cessa di operare, riespandendosi invece la libertà di impresa” (così T.A.R. Puglia, Lecce, 24 gennaio 2013, n. 118).
Pertanto, alla luce dell’evoluzione normativa che ha interessato la materia delle concessioni demaniali marittime, e segnatamente l’art. 45 bis cod. nav., è pacifico che la gestione (previamente assentita dalla competente Autorità) delle attività e dei compiti operativi oggetto della concessione può essere demandata a un soggetto terzo (c.d. affidamento in sub-concessione) in via generalizzata e senza predeterminazione di un limite temporale massimo, essendo venuta meno, dopo la ricordata modifica apportata dalla legge n. 88/2001, la limitazione rappresentata dalla necessità di rilasciare l’autorizzazione soltanto “in casi eccezionali e per periodi determinati” (inciso questo che, per quanto qui specificamente interessa, non figura nemmeno nella legislazione di fonte regionale in vigore nel Lazio).
Anche il Regolamento Comunale per la gestione ed utilizzazione delle aree Demaniali Marittime con finalità turistiche e ricreative, approvato con deliberazione del Consiglio comunale di Montalto di Castro n. 38 del 2.08.2011 e richiamato nel provvedimento con il quale è stata resa, nel 2017, l’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. a favore di Le Vele, all’art. 28 (“Affidamento in gestione e pubblicità”) si limita a prevedere che “1. Il concessionario, previa autorizzazione del Dirigente dell’Ufficio Demanio Marittimo, può affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto di concessione o la gestione di quelle secondarie (art. 45 bis Cod. Nav.). (…) 4 Al termine della fase istruttoria il Dirigente dell’Ufficio Demanio Marittimo provvederà ad emettere il provvedimento di autorizzazione ove siano rispettati gli adempimenti richiesti, e risultino sussistenti i presupposti di legge”.
6. Dall’excursus delle norme applicabili al caso in esame, si desume che, laddove l’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav. sia rilasciata dall’Amministrazione all’uopo competente senza la predeterminazione (che si è visto non essere più necessaria) di alcun termine di durata, il rapporto sub-concessorio non può che mutuare la propria scadenza dalla concessione originaria, le cui attività sono affidate in gestione al sub-concessionario.
In tale evenienza, infatti, uno degli elementi che connota la sub-concessione (segnatamente, durata della medesima), in assenza di una specifica regolamentazione dello stesso contenuta nel relativo titolo autorizzatorio (e dunque di una difforme perimetrazione temporale rispetto alla concessione), deve logicamente ricavarsi dall’atto concessorio da cui la sub-concessione deriva.
A tale riguardo si osserva che la sub-concessione non realizza l’effetto di sostituire un terzo all’originario titolare del rapporto concessorio (diversamente da quanto accade nell’ipotesi di subingresso nella concessione ex art. 46 cod. nav.), ma costituisce esclusivamente il reimpiego, mediante strumenti di diritto privato e previa la necessaria autorizzazione dell’autorità competente (cui altrimenti non sarebbe opponibile il rapporto tra concessionario e sub-concessionario), dei beni oggetto della concessione, fermo restando che quest’ultima resta nella titolarità dell’originario concessionario.
La posizione del sub-concessionario è pertanto derivata e dipendente da quella del concessionario, con l’effetto che le eventuali vicende che incidono sulla concessione (ossia sull’originario rapporto concessorio “a monte”) finiscono inevitabilmente per riverberarsi anche sul rapporto derivato (ossia sul rapporto sub-concessorio “a valle”).
Ne consegue che, da un lato, ove la concessione originaria giunga alla sua scadenza naturale o sia altrimenti caducata, anche il rapporto di sub-concessione cesserà automaticamente di produrre i propri effetti, in applicazione del principio “simul stabunt simul cadent”, in virtù del quale il rapporto derivato resta inevitabilmente travolto dal venir meno del rapporto principale.
Dall’altro lato, lo stesso “automatismo”, scaturente dalla particolare conformazione che lega rapporto principale e rapporto derivato, comporta che, nel caso in cui la durata del primo sia prorogata, la postergazione dei relativi effetti ridonda anche sul secondo, comportandone un prolungamento della relativa durata laddove questo profilo non trovi una sua specifica regolamentazione nel relativo titolo autorizzativo.
Tale effetto di automatica postergazione degli effetti della sub-concessione è destinato a trovare applicazione anche alle ipotesi di proroga ex lege che hanno interessato nel corso del tempo le concessioni demaniali marittime (a “monte”), da ultimo (e per quanto in questa sede specificamente interessa) quella disposta con l’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018.
Tale disposto normativo, infatti, ha lasciato immutati gli originari rapporti concessori in essere, incidendo esclusivamente sul profilo temporale del titolo, prevedendone una “durata, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della presente legge, di anni quindici”, e dunque una “proroga automatica e generalizzata fino al 31 dicembre 2033” (così Ad. Plen., sentenze nn. 17 e 18/2021, cit., in cui si osserva che “Si è verificata (…) in mancanza di una riserva di amministrazione costituzionalmente garantita, una novazione sostanziale della fonte di regolazione del rapporto, che ora trova appunto la sua base, in particolare per ciò che concerne la durata del rapporto, nella legge e non più nel provvedimento”).
7. Alla luce di tale ricostruzione normativa, nonché della particolare conformazione dei rapporti intercorrenti tra concessione demaniale (a “monte”) e sub-concessione (a “valle”), si reputano condivisibili le argomentazioni spese dalle ricorrenti in merito alla perdurante efficacia e validità della sub-concessione rilasciata a favore di Le Vele (quantomeno fino alla data ultima del 31.12.2023, giusta il principio di diritto enunciato nei richiamati arresti dell’Adunanza Plenaria).
Nel caso di specie, infatti, l’autorizzazione prot. n. 11849/2017 del 17.05.2017, accordata a La Tropicana ai sensi del citato art. 45 bis cod. nav., per l’affidamento a Le Vele della gestione delle attività (esercizio di stabilimento balneare) oggetto della concessione demaniale marittima n. 98B del 2016, non prevedeva alcun termine finale di durata.
Ne consegue che detta autorizzazione deve logicamente intendersi rilasciata per l’intera durata della concessione originaria cui la prima accede, mutuando da quest’ultima la propria scadenza.
Quale ulteriore corollario deriva che, avendo la medesima concessione n. 98B del 2016 beneficiato della proroga ex lege giusta il disposto dell’art. 1, commi 682 e 683, della l. n. 145 del 2018, anche la durata della sub-concessione derivata deve intendersi logicamente prorogata per lo stesso arco temporale, non potendo dunque considerarsi “cessata (…) alla scadenza naturale del 31.12.2020”.
Pertanto, non ha pregio l’assunto comunale, contenuto negli atti impugnati e ribadito negli scritti difensivi, secondo cui l’autorizzazione doveva intendersi “temporanea e limitata alla validità dell’originaria concessione scaduta il 31.12.2020”, atteso che “il riconoscimento di un potere di esercizio sul bene demaniale(…), espresso e formale, non può mai ritenersi implicitamente desumibile (…) dalla validità della concessione originaria e dai suoi termini di esercizio”: laddove infatti il Comune avesse inteso circoscrivere nel tempo gli effetti dell’autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav., disancorandoli dalla durata della originaria concessione, avrebbe dovuto chiaramente apporre al titolo autorizzatorio un termine ad hoc.
Né coglie nel segno l’ulteriore puntualizzazione secondo cui il differimento della concessione ai sensi della legge n. 145/2018 “debba ritenersi unicamente applicabile all’originaria concessione rilasciata in favore della Soc. la Tropicana Sas”, non essendo detta norma “suscettibile di applicazione analogica con estensione automatica anche ai rapporti sub-concessori”.
Sulla scorta di quanto sopra precisato, infatti, la postergazione della durata della sub-concessione autorizzata nel 2017 non discende da una “applicazione analogica” dell’art. 1, commi 682 e 683, della l. n. 145/2018, quanto piuttosto dalla particolare conformazione del legame di “derivazione” e “accessorietà” che avvince la sub-concessione al rapporto concessorio principale, in mancanza della predeterminazione di un diverso termine finale apposto alla prima.
Priva di pregio, pertanto, è anche l’ulteriore argomentazione, evidenziata nella parte motiva dei gravati provvedimenti e puntualmente contestata dalle ricorrenti, che fa leva sulla pretesa impossibilità di intendere il titolo autorizzatorio come rilasciato sine die, alla luce dei “principi di interpretazione generale degli atti amministrativi”: il rapporto sub-concessiorio che si instaura ai sensi dell’art. 45 bis cod. nav., infatti, ha una durata non già illimitata, quanto piuttosto parametrata alla durata del rapporto concessorio “a monte”, cui il primo accede e da cui appunto mutua la relativa scadenza, in via di derivazione e in assenza (come nella specie, avuto riguardo al tenore dell’autorizzazione accordata dal Comune nel 2017) di un diverso termine finale di durata.
Peraltro, la circostanza che il titolo autorizzatorio prot. n. 11849/2017 sia stato rilasciato senza la predeterminazione di un limite temporale, con la conseguente diretta applicazione del termine di durata della concessione cui il medesimo accede, diversamente da quanto si legge nella parte motiva dei gravati provvedimenti, non configura un “paradosso”, atteso che tale mancata specificazione si conforma all’attuale formulazione dell’art. 45 bis cod. nav., scaturente dall’evoluzione normativa (per così dire “ampliativa” della portata della norma) sopra evidenziata.
Ne deriva che anche le esigenze di “controllo sulla rispondenza ai requisiti di legge dell’attività esercitata dal sub-concessionario”, evidenziate nei gravati provvedimenti, non assumono una valenza determinante e ostativa: in disparte la considerazione che l’Autorità competente conserva pur sempre un potere di vigilanza attinente all’uso che il privato fa del bene demaniale, correlato all’inesauribile potere pubblico di controllo e polizia demaniale, si osserva che l’attuale formulazione dell’art. 45 bis cod. nav., come interpretata dalla condivisibile giurisprudenza sopra richiamata, esclude che l’Amministrazione sia tenuta a vigilare su di una indefettibile e necessaria coincidenza fra titolarità del rapporto concessorio e utilità ritraibili mediante l’impiego del bene demaniale.
8. Aggiungasi che, operando la postergazione degli effetti della sub-concessione in via di automatismo, non era neanche necessaria la presentazione di una nuova istanza di autorizzazione, né una proroga formale del titolo autorizzatorio precedentemente rilasciato, diversamente da quanto evidenziato nella parte motiva dei gravati provvedimenti.
Non ha, pertanto, pregio il connesso rilievo secondo cui l’istanza presentata da La Tropicana in data 30.09.2019 (avente ad oggetto esclusivamente l’applicazione della L. n. 145/2018, e dunque la richiesta di proroga della concessione al 2033) non aveva mai riguardato la sub-concessione autorizzata in favore di Le Vele.
Al riguardo si osserva che non è possibile far derivare da un atto di parte (e peraltro implicitamente) l’inoperatività di un effetto che discende, direttamente e dunque in via automatica, dal legame di derivazione e accessorietà che avvince il rapporto sub-concessorio alla concessione a “monte”, alla luce anche dell’attuale conformazione del primo giusta il disposto del vigente art. 45 bis cod. nav.
Preme anche evidenziare che la predetta istanza, come anche il successivo “atto ricognitivo concessorio” del 9.11.2021, si riferiscono esclusivamente all’applicazione di un “effetto prodotto automaticamente alla legge e quindi alla stessa direttamente riconducibile (…), senza l’intermediazione di alcun potere amministrativo”, rispetto al quale l’atto di proroga si atteggia quale “atto meramente ricognitivo” (così Ad. Plen., sentenze nn. 17 e 18/2021).
In particolare, dagli arresti giurisprudenziali da ultimo citati si evince che l’atto ricognitivo è soltanto “eventuale” (trattandosi di atto “eventualmente adottato dall’Amministrazione”), e la sua particolare funzione “non costituisce il portato del potere autoritativo riconosciuto alla soggettività pubblica, pur essendo comunque riconducibile alla posizione dell’Amministrazione all’interno dell’ordinamento giuridico generale”, essendo tale provvedimento “funzionale a rappresentare il verificarsi di un fatto (la proroga) con un grado di certezza che consente alla collettività di fare affidamento su di esso al fine di rendere sollecito e affidabile il traffico economico e giuridico, che deriva appunto dal ruolo svolto dall’Amministrazione nell’ambito di una società fluida come quella contemporanea, nella quale anche molti rapporti tipicamente amministrativi sono regolati in assenza di un provvedimento espresso”.
Ne consegue logicamente che, operando di diritto la proroga dell’originario rapporto concessorio, senza necessità di alcun intervento “dichiarativo” da parte della pubblica Amministrazione, anche la connessa e conseguente proroga della durata della sub-concessione “a valle” non necessitava di alcun provvedimento (di valore parimenti ricognitivo) formale ed estrinseco.
9. Per le medesime argomentazioni risultano prive di fondamento anche le ulteriori ragioni evidenziate nella parte motiva dei gravati provvedimenti (puntualmente contestate con il ricorso), in ordine alla pretesa inoperatività nei confronti dell’Amministrazione della “continuazione dei rapporti privatistici tra le due società” e della irrilevanza dell’identità soggettiva del loro legale rappresentante: nel caso di specie, infatti, la perdurante efficacia del rapporto sub-concessiorio nei confronti dell’Amministrazione non si fonda sulla perpetuazione dei rapporti di diritto privato in essere tra le due società (giusta il rinnovo tacito del contratto di affitto di azienda), né tantomeno sulla coincidenza del soggetto che riveste la carica di legale rappresentante in entrambe (profilo peraltro non valorizzato tra i motivi di gravame, come correttamente evidenziato dalle ricorrenti nella propria memoria di replica), quanto piuttosto sul tenore del titolo autorizzatorio rilasciato nel 2017.
10. Non ha pregio nemmeno l’ulteriore eccezione della difesa comunale secondo cui l’istanza di autorizzazione ex art. 45 bis cod. nav., presentata da La Tropicana in data 17.05.2017, era espressamente riferita al periodo dal 1.4.2017 al 31.12.2020 (cfr. pag. 9 della memoria dell’11.03.2022), sicché la successiva istanza di autorizzazione presentata in data 21.05.2021 testimonierebbe che “l’autorizzazione del Comune non può che intendersi limitata a quel periodo”, svelando anche la contraddittorietà del secondo motivo di ricorso in ragione della asserita “consapevolezza delle ricorrenti circa l’avvenuta scadenza del rapporto subconcessorio” (cfr. pag. 4 della memoria di replica).
Al riguardo si osserva che, sulla scorta di tutto quanto sopra argomentato, il profilo temporale di durata della sub-concessione è unicamente regolato dal relativo titolo autorizzatorio: nel caso di specie, l’autorizzazione accordata dall’intimato Comune nel 2017 non contemplava espressamente alcun termine finale, con la conseguenza che essa è da intendersi rilasciata per l’intera durata della concessione a “monte”, senza che possa assumere rilievo un eventuale termine di scadenza indicato nell’istanza (termine peraltro coincidente con quella che era, all’epoca, la scadenza dell’originaria concessione, che poi sarebbe stata ulteriormente prorogata ai sensi della L. n. 145/2018).
Quanto, poi, all’ulteriore istanza presentata in data 21.05.2021, si osserva che la stessa non è stata mai esaminata dal Comune (cui pure è stata trasmessa a mezzo pec), né citata nella parte motiva dei gravati provvedimenti: pertanto, le considerazioni formulate sul punto dalla difesa comunale devono considerarsi alla stregua di una inammissibile integrazione postuma della motivazione.
Peraltro, la circostanza che l’istanza de qua non sia stata mai esitata con un provvedimento espresso (e in disparte ogni considerazione in ordine alla eventuale portata di questo, costitutiva o meramente dichiarativa) testimonia vieppiù che il rapporto sub-concessorio non può che continuare a trovare il proprio titolo nell’autorizzazione rilasciata nel 2017.
11. In conclusione, alla luce delle argomentazioni sopra tratteggiate, tutti i gravati provvedimenti vanno considerati illegittimi, in considerazione dell’inesistenza del presupposto fattuale (scadenza della sub-concessione alla data del 31.12.2021 e conseguente configurazione di un’ipotesi di “abusiva sostituzione di altri nel godimento della concessione” ex art. 47 cod. nav.) su cui essi si fondano, con accoglimento per quanto di ragione del secondo motivo di ricorso e assorbimento sia del primo mezzo, sia degli ulteriori profili di doglianza dedotti con il secondo mezzo, da cui le ricorrenti non potrebbero trarre alcuna utilità aggiuntiva rispetto all’accoglimento delle censure esaminate.
12. La novità della questione giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per quanto di ragione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati come indicati in epigrafe.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2022 con l’intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente
Marco Bignami, Consigliere
Francesca Santoro Cayro, Referendario, Estensore 

L’ESTENSORE

Francesca Santoro Cayro

IL PRESIDENTE
Donatella Scala  

IL SEGRETARIO

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