T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. 3^ – 7 luglio 2026, n. 861

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Principio di legalità – Irretroattività dei regimi sanzionatori in materia edilizia ed urbanistica – Sussiste. (Segnalazione e massima a cura del dott. Lorenzo Ieva)

T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. 3^ – 7 luglio 2026, n. 861

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Principio di legalità – Irretroattività dei regimi sanzionatori in materia edilizia ed urbanistica – Sussiste.

Vige in materia di sanzioni amministrative edilizie il fondamentale principio di legalità e del tempus regit actum e, quindi, i regimi repressivi dell’attività edilizia non assentita nelle forme di legge, per come via via “rafforzati” nella legislazione succedutasi nel tempo, valgono per il futuro (art. 11 disp. prel. cod. civ.) e non già per le opere realizzate antecedentemente alla loro introduzione (principio di irretroattività); ciò coerentemente alla natura amministrativa sanzionatoria di siffatte misure repressive (art. 25, comma 2, Cost.; artt. 1 e 12 legge 24 novembre 1981, n. 689; art. 2, comma 1, c.p.).
In giurisprudenza è stato affermato che “In materia di sanzioni amministrative vige il principio di legalità, secondo cui (art. 1, l. 24 novembre 1981, n. 689, recante “Modifiche al sistema penale”) “nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione” ed anche a voler interpretare in maniera restrittiva, come generalmente riconosciuto, l’art. 25 Cost., nel senso che esso si riferisca alle sole norme penali, ciò non toglie che per le sanzioni amministrative debba pur sempre valere il generale canone di irretroattività posto dall’art. 11, disp. prel. cod. civ.” (così Cons. St., sez. VI, 4 novembre 2014, n. 5422, idem Cons. St., sez. V, 20 novembre 2015, n. 5287); in particolare, è stato precisato che “In applicazione del canone generale di irretroattività posto dall’articolo 11 disp. prel. c.c. le sanzioni amministrative comminate dalla l. 28 febbraio 1985 n. 47 non sono generalmente applicabili con effetto retroattivo e non possono essere perciò irrogate per costruzioni edilizie portate a compimento prima dell’entrata in vigore della legge stessa” (così Cons. St., sez. V, 24 ottobre 2013, n. 5158); infine, costituisce ius receptum che, in tema di fattispecie di illeciti amministrativi (anche edilizi), i principi di legalità, di irretroattività e di divieto di applicazione analogica, di cui all’art. 1 legge n. 689 del 1981, comportano l’assoggettamento del comportamento considerato alla legge del tempo in cui si è verificato (ex multis: Cass., sez. II civ., 28 aprile 2022, n. 13336, Cass., sez. II civ., 9 gennaio 2019, n. 300, Cass., sez. un. civ., 29 gennaio 1994, n. 890).

Pres. Blanda, Est. Ieva – omissis (avv. Sgobba) c. Comune di Bari (avv.ti Dell’Anna e Caporusso)

Pubblicato il 07/07/2026
N. 00861/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00123/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 123 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avv. Giacomo Sgobba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Dell’Anna e Camilla Caporusso, con domicili digitali come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

– della nota prot. n. -OMISSIS- del 7 novembre 2018, recapitata al precedente proprietario istante in data 29 novembre 2018 e inviata alla ricorrente, con lettera raccomandata, recapitata in data 3 dicembre 2018, con la quale il Comune di Bari, Ripartizione urbanistica ed edilizia privata, ha comunicato il diniego definitivo sull’istanza di permesso di costruire in sanatoria;

– della nota prot. n. -OMISSIS- del 3 agosto 2018, con la quale il Comune di Bari ha comunicato il cd. preavviso di rigetto; – della nota prot. n. -OMISSIS- del 19 giugno 2018, con la quale il Comune di Bari ha chiesto l’integrazione della documentazione preliminare, ex art. 20, comma 5, d.P.R. n. 380/2001; – della nota prot. n. -OMISSIS- del 5 dicembre 2017, con la quale il Comune di Bari ha diffidato il precedente proprietario alla prosecuzione della CILA-OMISSIS- per asserita carenza del titolo edilizio;

– nonché di ogni altro atto precedente, conseguente e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2026 il dott. Lorenzo Ieva e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Impugnava parte ricorrente il diniego relativo sull’istanza di permesso in sanatoria n. -OMISSIS-, ai sensi degli artt. 34, 36 e 37 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, inerente pratica edilizia introdotta nell’anno 2017 e, inoltre, gestita e conclusa, presso i competenti uffici comunali, dal precedente proprietario e riguardante (presunte) marginali difformità nella distribuzione degli spazi interni e/o di misure nel cortile retrostante risalenti invero ad ancora più antica proprietà dell’appartamento.

In fatto, deduceva la ricorrente di aver acquistato in data 17 ottobre 2018 l’appartamento di proprietà di terzi sito in -OMISSIS-, oggetto di licenza di costruire del -OMISSIS-; nel 1951, venivano accatastati il primo e il terzo piano dello stabile (dov’è ubicata l’abitazione in discussione), non però – pare – il cortile posteriore, com’era prassi all’epoca, non costituendo detto cortile un volume edificato.

Indi, a seguito di una pratica edilizia intrapresa dal detto precedente proprietario, emergeva la parziale difformità dell’immobile, rispetto al progetto originario degli anni ’50 del XX sec., con riferimento alla distribuzione interna delle stanze e alla asserita mancanza del titolo edilizio, che legittimasse un presunto ampliamento volumetrico nel cortile posteriore, in parziale apparente difformità rispetto al progetto approvato nel 1950.

Precisa la ricorrente di aver avuto notizia, con lettera raccomandata a/r, del diniego di sanatoria in questione dal precedente proprietario, che ha curato la pratica edilizia, di cui è rimasta ignara fino a quando non è stata notiziata per l’appunto dal precedente proprietario.

In diritto, censurava: i) la violazione e falsa applicazione degli artt. 34, 36 e 37 d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, nonché l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria ed erronea presupposizione di fatto, difetto di motivazione; ii) la violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.p.r. n. 380/2001, l’eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; iii) la violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del d.p.r. n. 380/2001 ed eccesso di potere per difetto d’istruttoria e difetto di motivazione.

2.- Si costituiva il Comune intimato, il quale depositava gli atti del procedimento e resisteva funditus, avversando le tesi di parte ricorrente; in particolare, evidenziava che il titolo edilizio dell’immobile risultava in qualche modo parzialmente carente o, comunque, difforme tra lo stato di fatto e il livello progettuale approvato negli anni ’50 del XX sec. per quanto sembrava evincersi dagli atti rinvenuti.

3.- Dopo alcuni rinvii funzionali all’approfondimento istruttorio delle questioni, anche nell’ottica di una composizione bonaria, considerata la particolarità della fattispecie, le parti depositavano memorie e repliche, prendendo precisa posizione in ordine alle questioni.

4.- Indi, alla fissata udienza pubblica, la causa veniva introitata in decisione.

5.- Il ricorso è fondato, per quanto in motivazione.

Va osservato che l’immobile in discussione è stato realizzato, con struttura portante in muratura di tufo, a metà del XX sec., secondo una tecnica costruttiva cd. scatolare, in ragione della quale i muri strutturali hanno una funzione portante e offrono resistenza alla compressione, i solai ripartiscono le azioni tra i muri portanti, conferendo stabilità a tutto l’immobile, talché i muri portanti e i solai sono collegati tra loro, in virtù del principio della cd. “scatolarità”; ragion per cui è plausibile che non sia possibile effettuare demolizioni parziali, specie ove si consideri che, nel corso del tempo, la struttura sopraelevata ha subito parziali processi di traslazione verticale, dovuti alla contrazione del terreno di fondazione per il carico complessivo dell’edificio; processo quest’ultimo, che influisce sulla stabilità della struttura muraria, compattando la struttura in un tutto unitario.

Data una simile condizione dell’immobile, non è invece dato evincere se in effetti vi sia mai stato un ampliamento, oppure se la realizzazione dell’edificio, secondo la prassi degli anni ’50 del Novecento, abbia visto la redazione di un progetto di massima e la realizzazione con parziali difformità; certo è che, nel 1951, funzionari del Comune, previo sopralluogo, come all’epoca era espressamente previsto dalle norme illo tempore vigenti, rilasciarono l’abitabilità e non riscontrarono alcuna difformità. L’art. 221 r. d. 27 luglio 1934, n. 1265 (“Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie”) prevedeva infatti che “Gli edifici o parti di essi indicati nell’articolo precedente non possono essere abitati senza autorizzazione del podestà, il quale la concede quando, previa ispezione dell’ufficiale sanitario o di un ingegnere a ciò delegato, risulti che la costruzione sia stata eseguita in conformità del progetto approvato, che i muri siano convenientemente prosciugati e che non sussistano altre cause di insalubrità”.

A ciò va aggiunto che, al tempo della realizzazione vigeva l’art. 26 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (nel testo originario), il cui testo è stato modificato dall’art. 6 legge 6 agosto 1967 n. 765.

Più specificamente, l’art. 26 (Sospensione o demolizione di opere difformi dal piano regolatore), comma 1, legge 17 agosto 1942, n. 1150 recitava nel testo originario: “Quando vengono eseguite opere non rispondenti alle prescrizioni del piano regolatore comunale, il Ministro dei lavori pubblici, ove il Comune non provveda, potrà, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, disporre la sospensione o demolizione delle opere stesse”. Ergo, il potere officioso di repressione demolitoria era riconnesso alla presenza di un PRG (piano regolatore generale) e veniva per lo più interpretato all’epoca come discrezionale. D’altro canto, in tal senso depone pure il tenore delle disposizioni, di cui al testo originario dell’art. 32 (“Attribuzione del podestà per la vigilanza sulle costruzioni”) sempre della legge 17 agosto 1942 n. 1150, specie con riferimento al potere officioso di demolizione e ripristino.

L’immobile in questione è stato edificato tra il 1950 e il 1951. All’epoca – come di evince dagli atti depositati – l’iniziativa edilizia è stata intrapresa, dall’allora proprietario indicato per nome, cognome e paternità, in virtù di “denunzia di costruzione edilizia”. Il livello di progettazione dell’epoca era – com’è notorio – molto sintetico e sommario.

L’art. 33 (Contenuto dei regolamenti edilizi comunali), comma 1°, del testo originario della legge 17 agosto 1942, n. 1150 stabiliva che: “I Comuni debbono con regolamento edilizio provvedere, in armonia, con le disposizioni contenute nella presente legge e nel testo unico delle leggi sanitarie […], a dettare norme precipuamente sulle seguenti materie […]: 2) la presentazione delle domande di licenza di costruzione o trasformazione di fabbricati […]; 3) la compilazione dei progetti di opere edilizie e la direzione dei lavori di costruzione in armonia con le leggi in vigore […]”.

In applicazione del citato art. 33 legge n. 1150 del 1942, l’art. 5 del regolamento edilizio della Città di Bari del 20 marzo 1935, n. 468 (superato dal regolamento edilizio, di cui alla recente delibera del Consiglio comunale n. 10 del 28 febbraio 2022, come si evince dalla narrativa di quest’ultimo atto) prevedeva che “La domanda per ottenere la licenza di eseguire le opere [edilizie] deve essere scritta su modulo stabilito dall’amministrazione e contenere: a) la descrizione dei lavori che s’intendono eseguire […]; [e] deve essere corredata dai seguenti tipi e disegni: […] a) una pianta d’insieme; b) tutti i prospetti dell’edificio […]; c) le piante di ciascun piano […]. Inoltre deve essere presentato il particolare di una zona verticale di facciata, relativa alla parte più importante dell’opera e che comprenda comunque almeno un vano di finestra”.

All’evidenza, si è abbastanza lontani dalla minuta descrizione, dalla cartografia e dalla progettazione completa tipica delle costruzioni più moderne, che viene realizzata con applicativi informatici evoluti e strumenti di misurazione dotati di alta precisione (laser).

Successivamente, l’art. 6 legge 6 agosto 1967 n. 765 (cd. legge ponte), ha modificato l’art. 26, comma 1, legge 17 agosto 1942 n. 1150, nel seguente testo: “Quando siano eseguite, senza la licenza di costruzione o in contrasto con questa, opere non rispondenti alle prescrizioni del piano regolatore, del programma di fabbricazione od alle norme del regolamento edilizio, il Ministro per i lavori pubblici per i Comuni capoluoghi di Provincia, o il provveditore regionale alle opere pubbliche, per gli altri Comuni, possono disporre la sospensione o la demolizione delle opere, ove il Comune non provveda nel termine all’uopo fissato. I provvedimenti di demolizione sono emessi, previo parere rispettivamente del Consiglio superiore dei lavori pubblici e del Comitato tecnico amministrativo, entro cinque anni dalla dichiarazione di abitabilità o di agibilità e per le opere eseguite prima dell’entrata in vigore della presente legge entro cinque anni da quest’ultima data”.

Di conseguenza, il potere di repressione edilizia fu esteso anche alle difformità rispetto ai semplici PdF (programmi di fabbricazione) o ai regolamenti edilizi, con la limitazione, per le opere realizzate antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge 6 agosto 1967 n. 765, secondo cui poteva procedersi “entro cinque anni”.

Orbene, non risulta dagli atti di causa se il cd. ampliamento fu coevo alla edificazione o successivo; la natura di costruzione scatolare sembra escludere la possibilità di ampliamento successivo. Trattasi per invero di un immobile vetusto e non vi sono evidenze nell’odierno giudizio che abbia subito più recenti ristrutturazioni o manutenzioni straordinarie.

Vige in materia di sanzioni amministrative edilizie il fondamentale principio del tempus regit actum e, quindi, i regimi repressivi dell’attività edilizia non assentita nelle forme di legge, per come via via “rafforzati” nella legislazione succedutasi nel tempo, valgono per il futuro (art. 11 disp. prel. cod. civ.) e non già per le opere realizzate antecedentemente alla loro introduzione; peraltro coerentemente alla natura amministrativa sanzionatoria di siffatte misure repressive (art. 25, comma 2, Cost.; artt. 1 e 12 legge 24 novembre 1981, n. 689; art. 2, comma 1, c.p.) e al presupposto principio di legalità.

Va ricordato che in giurisprudenza è stato affermato che “In materia di sanzioni amministrative vige il principio di legalità, secondo cui (art. 1, l. 24 novembre 1981, n. 689, recante “Modifiche al sistema penale”) “nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione” ed anche a voler interpretare in maniera restrittiva, come generalmente riconosciuto, l’art. 25 Cost., nel senso che esso si riferisca alle sole norme penali, ciò non toglie che per le sanzioni amministrative debba pur sempre valere il generale canone di irretroattività posto dall’art. 11, disp. prel. cod. civ.” (così Cons. St., sez. VI, 4 novembre 2014, n. 5422, idem Cons. St., sez. V, 20 novembre 2015, n. 5287); in particolare, è stato precisato che “In applicazione del canone generale di irretroattività posto dall’articolo 11 disp. prel. c.c. le sanzioni amministrative comminate dalla l. 28 febbraio 1985 n. 47 non sono generalmente applicabili con effetto retroattivo e non possono essere perciò irrogate per costruzioni edilizie portate a compimento prima dell’entrata in vigore della legge stessa” (così Cons. St., sez. V, 24 ottobre 2013, n. 5158); infine, costituisce ius receptum che, in tema di fattispecie di illeciti amministrativi (anche edilizi), i principi di legalità, di irretroattività e di divieto di applicazione dell’analogia, di cui all’art. 1 legge n. 689 del 1981, comportano l’assoggettamento del comportamento considerato alla legge del tempo in cui si è verificato (ex multis: Cass., sez. II civ., 28 aprile 2022, n. 13336, Cass., sez. II civ., 9 gennaio 2019, n. 300, Cass., sez. un. civ., 29 gennaio 1994, n. 890).

Con riferimento ai proprietari degli immobili, che non siano anche gli autori delle difformità edilizie o presunte tali, gli accertamenti sono condotti dall’amministrazione, anche a mente dell’art. 43, co. 1, d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 (“Testo unico delle disposizioni […] in materia di documentazione amministrativa”): “Le amministrazioni pubbliche […] sono tenut[e] ad acquisire d’ufficio […] tutti i dati e i documenti che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni […]”.

Tali considerazioni si correlano con la giurisprudenza sul cd. stato legittimo dell’immobile (ex multis: T.A.R. Puglia, sez. III, 12 luglio 2024, n. 844; T.A.R. Emilia-Romagna, sez. II, 20 marzo 2023, n. 155; T.A.R. Puglia, sez. III, 26 febbraio 2024, n. 231; T.A.R. Puglia, sez. III, 5 aprile 2024, n. 431; Cons. St., sez. II, 15 settembre 2023, n. 8339; T.A.R. Campania, sez. Salerno, 31 maggio 2021, n. 1358), secondo cui, per gli immobili risalenti nel tempo, dal coacervo dei titoli e atti di assenso o documenti, amministrativi e tecnici, coevi alla costruzione, non già distintamente e atomisticamente considerati, bensì nel loro complesso apprezzati, deve ricavarsi, anche in via indiziaria, il cd. stato legittimo dell’immobile. Nozione che è stata da ultimo precisata nel contenuto, dall’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (introdotto dall’art. 10, comma 1, lett. d), legge 11 settembre 2020, n. 120), secondo cui “lo stato legittimo dell’immobile” è quello ricavabile dal titolo legittimante la costruzione e/o relativo all’ultimo intervento edilizio, anche integrativo, ovvero da una pluralità di documenti o elementi di fatto coevi, quando vi sia solo un principio di prova del titolo abilitativo.

Situazione, quella della parzialità dei titoli edilizi legittimanti, che invero si rintraccia, con una certa frequenza, con riferimento agli immobili più vetusti, qual è quello in considerazione (realizzato sulla base di atto di assenso del 1950 e ultimato nel 1951), invero poco dopo l’entrata in vigore della prima fondamentale legge urbanistica della legge 17 agosto 1942 n. 1150 e prima ancora della legge 6 agosto 1967 n. 765.

Sul punto, per completezza, va rammentato che la sentenza della Corte costituzionale 21 ottobre 2022, n. 217, ha ravvisato nella disposizione di cui all’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (introdotto dall’art. 10, comma 1, lett. d), n. 1, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, conv., con mod., nella legge 11 settembre 2020, n. 120), concernente lo stato legittimo dell’immobile “un principio fondamentale della materia”, i cui criteri di determinazione richiedono una sicura disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale, che è tracciata appunto nel testo unico dell’edilizia; talché “La previsione statale individua, dunque, in termini generali, la documentazione idonea ad attestare lo «stato legittimo dell’immobile», definendo i tratti di un paradigma le cui funzioni […] sono quelle di semplificare l’azione amministrativa nel settore edilizio, di agevolare i controlli pubblici sulla regolarità dell’attività edilizio-urbanistica e di assicurare la certezza nella circolazione dei diritti su beni immobili. Il contenuto prescrittivo di ampio respiro e le finalità generali perseguite dalla norma depongono a favore della sua qualifica in termini di principio fondamentale della materia, ciò che trova conferma nella sua stessa collocazione topografica nell’ambito delle «Disposizioni generali» del Titolo II della Parte I t. u. edilizia, dedicato ai «Titoli abilitativi»” (cfr. punto 5.2. della sentenza).

Infine, va rimarcato che, rispetto alla opinata pratica edilizia, la ricorrente – come già sopra detto – è rimasta in toto estranea, se non con riferimento al provvedimento finale di diniego, per cui si appalesa, così com’è stato censurato, nei riguardi della ricorrente, anche una fattispecie di eccesso di potere per erronea presupposizione di fatto, per difetto d’istruttoria e per difetto di motivazione con riferimento alla posizione della stessa quale proprietaria successiva dell’immobile.

6.- In conclusione, assorbita ogni altra questione posta, per le sopra esposte motivazioni, il ricorso va accolto, con annullamento degli atti gravati nei termini espressi.

7.- Le spese del giudizio vanno vieppiù compensate per la natura, la complessità e la peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (sezione terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti gravati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della ricorrente e del controinteressato.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente

Lorenzo Ieva, Consigliere, Estensore

Lorenzo Mennoia, Referendario

L’ESTENSORE
Lorenzo Ieva 

 IL PRESIDENTE
Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.