CORTE DI GIUSTIZIA DI SECONDO GRADO DELLA SARDEGNA, 24 aprile 2026

EDILIZIA E URBANISTICA – ICI/IMU – Avvisi di liquidazione – Avvisi di accertamento – Motivazione – Mancato riconoscimento agevolazione.

CORTE DI GIUSTIZIA DI SECONDO GRADO DELLA SARDEGNA, SEZIONE I, 24/04/2026, (ud. 20/04/2026), Sentenza n. 367

EDILIZIA E URBANISTICA – ICI/IMU – Avvisi di liquidazione – Avvisi di accertamento – Motivazione – Mancato riconoscimento agevolazione.

In tema di ICI, secondo principi applicabili anche all’IMU per identità di ratio, gli avvisi di liquidazione e accertamento devono essere motivati in relazione ai presupposti di fatto e alle ragioni giuridiche che li hanno determinati, ma non è previsto l’obbligo di indicare anche l’esposizione delle ragioni giuridiche relative al mancato riconoscimento di ogni possibile esenzione prevista dalla legge ed astrattamente applicabile, poiché è onere del contribuente dedurre e provare l’eventuale ricorrenza di una causa di esclusione dell’imposta.

Pres. DETTORI, Rel. MONACA

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

La Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della SARDEGNA Sezione 1, riunita in udienza il 20/04/2026 alle ore 15:00 con la seguente composizione collegiale:

DETTORI GIANLUIGI, Presidente
MONACA GIOVANNI, Relatore
CAGNOLI LUISA ANNA, Giudice

in data 20/04/2026 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

– sull’appello n. 474/2025 depositato il 12/09/2025 proposto da Azienda Regionale Per L’Edilizia Abitativa – P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 – CF_Difensore_1
Rappresentato da Rappresentante_1 – CF_Rappresentante_1 ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Comune di Collinas
Difeso da
Difensore_2 – CF_Difensore_2 ed elettivamente domiciliato presso Email_2

Avente ad oggetto l’impugnazione di:
– pronuncia sentenza n. 22/2025 emessa dalla Corte di Giustizia Tributaria Primo grado CAGLIARI sez. 4 e pubblicata il 13/01/2025

Atti impositivi:
– AVVISO DI ACCERTAMENTO n. N. 1 DEL 28 11 2023 IMU 2018
a seguito di discussione in pubblica udienza e visto il dispositivo n. 104/2026 depositato il 21/04/2026

Richieste delle parti:
Ricorrente/Appellante: accogliere il ricorso in appello e in riforma dell’impugnata sentenza, annullare l’avviso di accertamento con ripetizione delle somme che fossero comunque e coattivamente riscosse in pendenza di giudizio; con vittoria di spese e compensi dei due gradi di giudizio.

Resistente/Appellato:
rigettare l’appello, confermando la sentenza impugnata; confermare conseguentemente la legittimità dell’avviso di accertamento IMU 2018 n. 1 del 28/11/2023, condannando l’appellante al pagamento delle somme richieste; condannare l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

L’Azienda Regionale per l’Edilizia Abitativa (A.R.E.A) propone appello avverso la sentenza della Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Cagliari sez. IV n. 22/2025 emessa il 23/10/2024 e depositata in data 13/01/2025 con la quale era stato respinto il ricorso presentato dall’Ente avverso l’avviso di accertamento esecutivo IMU anno 2018 n. 1 per un importo complessivo di € 4.712,00, emesso dal Comune di Collinas.

L’AREA contesta l’applicazione della Imposta Municipale Unica sugli immobili adducendo la violazione della norma di cui all’art.13, co. 2, del D.L. 201/2011 (aggiornato alla Legge di Stabilità 2014), per non aver considerato i fabbricati oggetto di accertamento quali “alloggi sociali”, così come definiti dal D.M. 22/04/2008 e pertanto ritenerli esclusi dall’applicazione dell’imposta. L’Ente infatti non esercita attività commerciale quanto piuttosto la gestione delle politiche abitative, con concessione delle unità immobiliari abitative in godimento, dietro corresponsione di un agevolato canone di locazione.

Ed infatti, AREA:
1. destina gli alloggi di sua proprietà, come quelli posseduti nel Comune in questione ed oggetto di causa, a funzioni di alloggi sociali, perché ciò gli è imposto dalle norme regionali che l’hanno istituita, che ne determinano l’oggetto e le funzioni;
2. non ha alcuna autonomia nello stabilire i canoni di locazione dei propri immobili, in quanto i canoni sono definiti dalla fonte regionale secondo criteri di massimo favore per i cittadini svantaggiati;
3. non trae profitto dalla loro percezione (deve puntare al pareggio di bilancio, art. 6, comma 2, l.r. 12/2006), e li utilizza per coprire i costi di gestione e garantire la manutenzione alle sue proprietà;
4. ha precisi vincoli nella destinazione delle proprie risorse ai fini dell’edilizia sociale;
5. non gestisce l’assegnazione degli alloggi ai meno abbienti, dato che l’istruttoria è rimessa ai Comuni tramite apposita Commissione per la formazione della graduatoria (art. 8 l.r. 13/1989) e l’assegnazione avviene con provvedimento del Sindaco.

Si costituisce in giudizio il Comune che contesta la fondatezza dei motivi di appello e ribadisce la correttezza della sentenza impugnata.

Nella pubblica udienza del 20/04/2026, sono intervenute entrambe le parti che hanno ribadito la fondatezza delle rispettive ragioni.

Nella camera di consiglio del 20/04/2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il Collegio ritiene che l’appello sia fondato.

In via preliminare, il Collegio ritiene che l’eccezione del Comune sull’esistenza di giudicato esterno sia priva di fondamento.

Secondo il costante orientamento della giurisprudenza di legittimità, al quale il Collegio intende aderire, la sentenza del giudice tributario che definitivamente accerti il contenuto e l’entità degli obblighi del contribuente per un determinato periodo d’imposta, fa stato, quanto ai tributi dello stesso tipo da questi dovuti per gli anni successivi, solo per gli elementi che abbiano un valore “condizionante” inderogabile rispetto alla disciplina della fattispecie esaminata, sicchè, laddove risolva una situazione fattuale riferita ad uno specifico periodo d’imposta, essa non può estendere i suoi effetti automaticamente ad un’altra annualità, ancorchè siano coinvolti tratti storici comuni (ex plurimis, Cass. n. 22941 del 2013, Cass. n. 1837 del 2014). 

In senso conforme da ultimo la Suprema Corte, con sentenza della Sez. 5 Num. 21184 Anno 2024, in materia di ICI, ha affermato che «In tema di giudicato esterno, l’interpretazione delle norme giuridiche compiuta dal giudice non può mai costituire limite all’attività esegetica esercitata da altro giudice, la quale, in quanto consustanziale allo stesso esercizio della funzione giurisdizionale, non può incontrare vincoli, non trovando riconoscimento, nell’ordinamento processuale italiano, il principio dello stare decisis. (conf. Sez. 5 – , Ordinanza n. 5822 del 05/03/2024; vedi anche Sez. 5, Sentenza n. 23723 del 21/10/2013).

Il Collegio ritiene pertanto che non possa trovare applicazione al caso in esame il giudicato esterno eccepito, atteso che non si tratta dello stesso rapporto giuridico, riguardando le fattispecie in esame diverse annualità d’imposta, e non potendo costituire l’interpretazione giuridica della norma operata da quel Giudice, un limite all’attività esegetica di questa Corte.

Nel merito, i motivi di appello, che sono trattati congiuntamente in quanto strettamente connessi, sono fondati.

La Suprema Corte, con ordinanza della sez. trib. del 08/03/2024, n.6380, alla quale il Collegio intende aderire, ribadito che “in tema di ICI, secondo principi applicabili anche all’IMU per identità di ratio, gli avvisi di liquidazione e accertamento devono essere motivati in relazione ai presupposti di fatto e alle ragioni giuridiche che li hanno determinati, ma non è previsto l’obbligo di indicare anche l’esposizione delle ragioni giuridiche relative al mancato riconoscimento di ogni possibile esenzione prevista dalla legge ed astrattamente applicabile, poiché è onere del contribuente dedurre e provare l’eventuale ricorrenza di una causa di esclusione dell’imposta” (cfr. Cass. n. 1694 del 24/01/2018), ha precisato, riguardo agli alloggi sociali, quanto segue:

1. “l’art. 2, comma 2, lett. b) del D.L. 31.8.2013 n. 102, conv. in legge 28.10.2013 n. 124, nel differenziare, per la prima volta, il trattamento delle unità immobiliari richiamate dall’art. 8, comma 4 Dlgs. 504/1992 (unità immobiliari appartenenti alle cooperative edilizie a proprietà indivisa, adibite ad abitazione principale dei soggetti assegnatari, ed alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari), prevedendo solo che le prime sarebbero divenute esenti dall’IMU a decorrere dal 1° luglio 2013, in quanto equiparate all’abitazione principale, ha stabilito, al successivo comma 4, che gli alloggi regolarmente assegnati dagli istituti autonomi per le case popolari o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalità degli I.A.C.P., istituiti in attuazione dell’art. 93 D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, sarebbero rimasti invece imponibili ai fini IMU, fatta eccezione per gli alloggi sociali, come definiti dal Decreto del Ministro delle infrastrutture del 22 aprile 2008, pubblicato nella G.U. del 24 giugno 2008 n. 146, che erano stati, a loro volta, equiparati all’abitazione principale, ma soltanto a decorrere dal 1 gennaio 2014” (cfr. Cass. nn. 39799 del 14/12/2021 e 37342 del 29/11/2021);

2. “l’analisi delle disposizioni in materia di IMU rivela, dunque, che non è configurabile una coincidenza tra gli immobili regolarmente assegnati dagli ex IACP e gli ‘alloggi sociali’, atteso che il legislatore, nell’ambito del medesimo contesto normativo, ha disciplinato autonomamente e differentemente le due fattispecie; il legislatore, infatti, all’art. 13, comma 10, del D.L. n. 201/2011 cit. ha previsto espressamente un’agevolazione consistente in una detrazione di Euro 200 per gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari (IACP) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, risultando, dunque, evidente la volontà del legislatore di differenziare gli alloggi ex IACP da quelli “sociali”, che, invece, sono esenti dal prelievo per espressa disposizione di legge (art. 13, co. 2, lett. b, del D.L. n.201/2011 cit.);
non è pertanto invocabile un’assimilazione tra gli alloggi concessi in locazione e gli alloggi sociali, che è preclusa, inevitabilmente, dalla corretta applicazione del principio generale e inderogabile in materia fiscale che prevede che “in materia fiscale le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni sono di stretta interpretazione ai sensi dell’art 14 preleggi sicché non vi è spazio per ricorrere al criterio analogico o all’interpretazione estensiva della norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati” (cfr. Cass. n. 20135/2019, Cass n. 15407/2017, Cass. n. 4333/2016, Cass. n. 2925/2013 e Cass. n. 5933/2013);

3. “l’esenzione dal pagamento è prevista, dunque, solo per gli immobili specificamente destinati ad alloggi sociali, cioè per gli immobili destinati alla locazione che abbiano le caratteristiche individuate dal decreto del ministero dell’infrastrutture, al che consegue che sono esenti dal pagamento non tutti gli alloggi IACP ma solo quelli che abbiano le caratteristiche indicate nei parametri stabiliti dal decreto ministeriale del 22 Aprile 2008; in particolare, è alloggio sociale l’unità immobiliare destinata ad uso residenziale ed oggetto di locazione permanente che svolge la funzione di interesse generale di ridurre il disagio abitativo di soggetti e nuclei familiari svantaggiati, i quali non sono in grado di avere accesso alla locazione di alloggi nel libero mercato, essendo configurati tali immobili come elemento essenziale del sistema di edilizia residenziale sociale costituito dall’insieme dei servizi abitativi finalizzati al soddisfacimento delle esigenze primarie; l’alloggio sociale deve essere dunque “adeguato, salubre, sicuro e costruito o recuperato nel rispetto delle caratteristiche tecnico-costruttive indicate agli articoli 16 e 43 della legge 5 agosto 1978, n. 457” e “deve essere costruito secondo principi di sostenibilità ambientale e di risparmio energetico, utilizzando, ove possibile, fonti energetiche alternative”, ed è altresì previsto quanto segue: “Nel caso di servizio di edilizia sociale in locazione si considera adeguato un alloggio con un numero di vani abitabili tendenzialmente non inferiore ai componenti del nucleo familiare – e comunque non superiore a cinque – oltre ai vani accessori quali bagno e cucina”;

4. “allo scopo di ravvisare il requisito oggettivo dell’imposta, occorre, quindi, distinguere gli “alloggi sociali”, così come sopra definiti normativamente, dagli altri alloggi, siccome nella nozione di abitazione principale, per la quale è possibile applicare l’esenzione dell’imposta, vanno ricompresi anche gli immobili che, pur essendo di proprietà dell’ente, sono in sede di locazione destinati e inquadrabili tra gli alloggi sociali, in quanto idonei e volti a soddisfare la medesima finalità pubblica; lo stesso Dipartimento delle Finanze, nella risposta n. 15 delle FAQ del 3 giugno 2014, ha peraltro precisato che gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti in questione rientrano in siffatta ipotesi di assimilazione e quindi di esenzione solo nel caso in cui anche tali alloggi siano riconducibili nella definizione di alloggio sociale di cui al decreto ministeriale appena citato mentre in tutti gli altri casi, in cui non si può ricollegare nell’ambito dell’alloggio sociale l’immobile posseduto dagli Istituti in questione, si applica la detrazione di Euro 200”. L’esenzione dal pagamento dell’imposta è prevista quindi, come precisato dalla giurisprudenza di legittimità sopra richiamata, solo per gli immobili specificamente destinati ad alloggi sociali, cioè per gli immobili, di proprietà del Comune o anche di AREA, che abbiano le caratteristiche tecniche individuate dal decreto ministeriale del 22 Aprile 2008 (requisito oggettivo) e che siano stati locati a soggetti e nuclei familiari svantaggiati (requisito soggettivo)

Diversamente, se si tratta di immobili ex IACP, qualificabili come di edilizia residenziale pubblica, opera soltanto l’agevolazione della detrazione di € 200.

Ciò premesso, se da un lato AREA si occupa della gestione di entrambe le tipologie di immobili (ERP edilizia residenziale pubblica ed ERS edilizia residenziale sociale), non può non rilevarsi che il Comune dispone l’assegnazione degli alloggi appartenenti ai meno abbienti, nell’ambito dell’edilizia sociale. Infatti “All’istruttoria delle domande provvede il Comune servendosi anche delle strutture dello IACP competente per territorio. L’istruttoria verificherà la completezza e regolarità della compilazione del modulo di domanda nonché l’esistenza della documentazione richiesta.” (art. 7 legge 13/1989).

Ancora, “La graduatoria è formata da una commissione comunale … I Comuni possono tuttavia avvalersi per tali compiti delle strutture operative degli IACP” (art.8 Legge 13/1989). Da ultimo, il provvedimento finale di assegnazione avviene con provvedimento del Sindaco. Pertanto, a fronte della contestazione in atto tra i due Enti, il Comune ed AREA, sulla qualificazione di detti immobili quali alloggi sociali o di edilizia residenziale pubblica, il Collegio non può non osservare che, in base al principio di cd. “vicinanza della prova”, l’onere della prova ricada sul Comune stesso, poiché esso ha adottato il provvedimento di assegnazione dell’immobile, laddove, sulla base della valutazione della documentazione istruttoria amministrativa e tecnica, esso ha accertato, nel caso dell’alloggio sociale, la sussistenza del requisito oggettivo e soggettivo sopra citato. Peraltro il Comune è anche l’ente competente a rilasciare le concessioni edilizie in forza di progetti di edilizia residenziale pubblica (in cui ricomprendere anche quella sociale come intesa dal D.M. 2008) per la costruzione o il recupero degli alloggi (destinati a fasce di popolazione svantaggiate). Pertanto il Collegio ritiene che il Comune sia in grado di dimostrare la sussistenza o meno della destinazione e delle caratteristiche strutturali degli immobili in questione, mediante la mera produzione del provvedimento, a firma del Sindaco, di assegnazione di detti immobili, provvedimento amministrativo in suo possesso, mentre alcuna censura sul punto può essere addebitata ad AREA, che non è in possesso della documentazione sopra citata. 

In definitiva quindi gli immobili in questione possono essere ritenuti esenti dall’IMU in virtù della loro destinazione ad “alloggio sociale”, in assenza di prova contraria.

Priva di fondamento è l’eccezione sulla omessa presentazione di dichiarazione IMU per l’esenzione dal tributo.

L’art. 2 comma 5 bis del dl 102/2013, che dispone, in materia di esenzione IMU, che “Ai fini dell’applicazione dei benefici di cui al presente articolo, il soggetto passivo presenta, a pena di decadenza entro il termine ordinario per la presentazione delle dichiarazioni di variazione relative all’imposta municipale propria, apposita dichiarazione, utilizzando il modello ministeriale predisposto per la presentazione delle suddette dichiarazioni, con la quale attesta il possesso dei requisiti e indica gli identificativi catastali degli immobili ai quali il beneficio si applica. Con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze sono apportate al predetto modello le modifiche eventualmente necessarie per l’applicazione del presente comma”, che è “condizione necessaria per l’ottenimento del beneficio fiscale in oggetto, è l’obbligo dichiarativo. Si tratta di un preciso e specifico onere formale, espressamente previsto a pena di decadenza, che non può sostituito da altre forme di denunce o superato dalla circostanza che il Comune fosse a conoscenza aliunde dei fatti che
comportano l’esenzione dal pagamento dell’imposta. Secondo il costante indirizzo giurisprudenziale (Cass. nr 15407/2017 n. 4333/2016 2925/2013, 5933/2013) le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni sono di stretta interpretazione ai sensi dell’art. 14 preleggi sicchè non vi è spazio per ricorrere al criterio analogico o all’interpretazione estensiva della norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati”, si riferisce al beneficio della detrazione per l’abitazione principale e non riguarda l’esenzione dal tributo degli immobili destinati ad alloggio sociale, introdotta dal D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2, lett. b), convertito in legge con modificazioni dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214, nel testo novellato dalla L. 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 707.

In senso conforme la Suprema Corte ha affermato il seguente principio di diritto: “l’esenzione dalla imposta municipale propria per i fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali, come definiti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, stabilita dal D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 13, comma 2, lett. b), convertito in legge con modificazioni dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214, come ulteriormente modificato dalla L. 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 707, non è subordinata all’onere della presentazione della dichiarazione, attestante il possesso dei requisiti e contenente gli identificativi catastali degli immobili, prevista dal D.L. 31 agosto 2013, n. 102, art. 2, comma 5 bis, convertito con modificazioni dalla L. 28 ottobre 2013, n. 124″ (Cass. Civ., sez. trib., 28 ottobre 2020, n. 23680).

L’eccezione sul punto è pertanto priva di fondamento.

Le spese del presente giudizio sono a carico della parte soccombente e vengono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

La Corte di Giustizia Tributaria di II grado della Sardegna, sezione I, a totale riforma della sentenza impugnata, accoglie l’appello dell’Azienda Regionale per l’Edilizia Abitativa (A.R.E.A) e per l’effetto annulla gli avvisi di accertamento impugnati. Condanna il soccombente al pagamento delle spese del doppio grado del giudizio che liquida, per il primo grado del giudizio, in € 600,00 oltre accessori come per legge e, per il secondo grado del giudizio, in € 600,00 oltre accessori come per legge.

Così deciso in Cagliari il 20.4.2026