CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. 3^, 22 Giugno 2026, Sentenza n. 22855

DANNO AMBIENTALE – C.d. inquinanti “inderogabili” – Inquinamento – Procedura di riconoscimento dell’interesse strategico nazionale – Adozione misure di bilanciamento dei vari interessi coinvolti – Non può essere disposta in modo da recare danno alla salute o all’ambiente – Diritto ambientale – Diritto alla vita privata e familiare – Art. 8 CEDU – Rischi ecologici e cambiamenti climatici – Soglia di gravità – Protezione effettiva – Obblighi statali – Direttiva 2010/75/UE (IED) – Violazione delle condizioni autorizzatorie – Pericolo per la salute umana e per l’ambiente – Obbligo di sospensione dell’esercizio – Tutela climatica – Obblighi positivi dello Stato – Divieto di proroghe sistematiche – Sussistenza – Direttiva 2010/75/UE – Violazione delle condizioni autorizzative – Sospensione dell’attività – INQUINAMENTO IDRICO – ACQUA – Scarichi in pubblica fognatura – Valori limite di emissione – Derogabilità – Interpretazione sistematica dell’allegato 5, parte III, tabelle 3 e 5, e relative note – Condizioni – D.m. 12 settembre 2023 – Valori limite di emissione – Parametri inderogabili ex art. 107, comma 1, d.lgs. n. 152/2006 – D.m. 12 settembre 2023 – Verifica di conformità – Modalità di campionamento – Media mensile o valori massici annuali – Illegittimità – Acque “effetto del depuratore” – Scarichi industriali – Scarico in pubblica fognatura – Determinazione dei valori limite di emissione (VLE) – Presupposto del “livello equivalente di protezione dell’ambiente” – Obbligatorietà – Natura vincolante – Limiti – Obbligo di motivazione – Criteri di verifica della conformità (media mensile/annuale) – Illegittimità per superamento del “punto morto inferiore” – Sindacato del giudice – Azionabilità del “freno di emergenza” – Sussistenza – DIRITTO PROCESSUALE PENALE – Ricorso per cassazione – Vizi della motivazione – Misure cautelari reali – Sequestro preventivo – Poteri del giudice – Limiti – Natura di provvedimento amministrativo – Controllo di legittimità – Sussistenza.

CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. 3^, 22 Giugno 2026 (ud. 08/04/2026), Sentenza n. 22855

 

INQUINAMENTO ACQUA – C.d. inquinanti “inderogabili” – DANNO AMBIENTALE – Inquinamento – Procedura di riconoscimento dell’interesse strategico nazionale – Adozione misure di bilanciamento dei vari interessi coinvolti – Non può essere disposta in modo da recare danno alla salute o all’ambiente – DIRITTO PROCESSUALE PENALE – Misure cautelari reali – Sequestro preventivo – Poteri del giudice – Limiti – Natura di provvedimento amministrativo – Controllo di legittimità – Sussistenza.

Nell’ambito della procedura di riconoscimento dell’interesse strategico nazionale, il giudice, qualora siano state adottate misure di bilanciamento idonee a garantire la prosecuzione dell’attività, è tenuto ad autorizzarne la continuazione per un periodo non superiore a 36 mesi, essendo in tale ipotesi preclusa la facoltà di dettare prescrizioni integrative tipica dei casi previsti dai primi tre periodi dell’art. 104-bis, comma 1-bis.1, disp. att. c.p.p. Le misure di bilanciamento (che debbono mantenersi all’interno della cornice normativa fissata dal complesso delle norme di rango primario in materia di tutela dell’ambiente e della salute) non possono essere disposte dal Governo “in modo da recare danno” alla salute o all’ambiente, ma essere funzionali all’obiettivo di ricondurre gradualmente l’attività stessa entro i limiti di sostenibilità fissati in via generale dalla legge a fini di tutela della salute e dell’ambiente; a tal fine, l’adozione delle misure deve essere preceduta da adeguata attività istruttoria ed essere sorretta da una congrua motivazione. Trattandosi di provvedimenti aventi natura amministrativa, essi restano soggetti al pieno sindacato giurisdizionale sotto il profilo della legittimità, in coerenza con l’obbligo di assicurare un bilanciamento effettivo che non sacrifichi in modo irragionevole i valori costituzionalmente tutelati.

 

INQUINAMENTO IDRICO – ACQUA – Scarichi in pubblica fognatura – Valori limite di emissione – Derogabilità – Interpretazione sistematica dell’allegato 5, parte III, tabelle 3 e 5, e relative note – Condizioni – D.m. 12 settembre 2023.

La derogabilità dei valori limite di emissione previsti dal d.lgs. n. 152 del 2006 per gli scarichi in pubblica fognatura va desunta dall’interpretazione coordinata della tabella 3 e della tabella 5 dell’allegato 5, parte III, e delle relative note, dalle quali si ricava che, per i parametri concernenti fenoli, idrocarburi e solventi organici aromatizzati, l’ente gestore può stabilire limiti di accettabilità superiori a quelli fissati dalla tabella 3, purché sia garantito il rispetto, allo scarico finale della fognatura, dei valori previsti dalla medesima tabella o di quelli stabiliti dalle Regioni, trattandosi di sostanze non comprese tra quelle sottratte alla facoltà derogatoria dalla nota n. 2 della tabella 5. Ne consegue che i relativi valori limite di emissione sono derogabili anche ai fini dell’applicazione del d.m. 12 settembre 2023, non essendo coerente con il sistema attribuire carattere inderogabile a limiti per i quali l’ordinamento ammette la deroga da parte dell’ente gestore.

 

INQUINAMENTO IDRICO – ACQUE – Scarichi industriali – Valori limite di emissione – Parametri inderogabili ex art. 107, comma 1, d.lgs. n. 152/2006 – D.m. 12 settembre 2023 – Verifica di conformità – Modalità di campionamento – Media mensile o valori massici annuali – Illegittimità.

In materia di scarichi industriali, è illegittima la disciplina che consenta la verifica del rispetto dei valori limite di emissione, per i parametri dichiarati inderogabili dalla nota n. 2 della Tabella 5, Allegato 5, Parte Terza, del d.lgs. n. 152/2006, mediante il ricorso alla media mensile dei campioni compositi giornalieri o ai valori limite massimi annuali. Tale criterio di computo, consentendo il superamento dei limiti nelle singole giornate, si pone in contrasto con il carattere assoluto e inderogabile della prescrizione ex art. 107, comma 1, del medesimo decreto, e risulta incompatibile con i canoni di effettività della tutela ambientale sanciti dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 105 del 2024. La verifica di tali parametri deve, pertanto, avvenire nel rispetto delle ordinarie metodologie tecniche di campionamento (basate sul campione medio ponderato nelle 3 o 24 ore), essendo esclusa ogni modalità di calcolo, quale la mediazione temporale, che finisca per eludere il divieto di superamento istantaneo dei limiti imposti a tutela dell’integrità ambientale e della salute pubblica.

 

INQUINAMENTO IDRICO – Acque “effetto del depuratore” – Scarichi industriali – Scarico in pubblica fognatura – Determinazione dei valori limite di emissione (VLE) – Presupposto del “livello equivalente di protezione dell’ambiente” – Obbligatorietà – Natura vincolante – Limiti – Obbligo di motivazione – Sussistenza – Rilascio o riesame di un’autorizzazione – Valutazioni dell’autorità competente.

Nell’attuale assetto ordinamentale, segnato dal vincolo costituzionale di cui all’art. 41, comma 2, Cost., la disposizione che consente di tener conto, nella determinazione dei VLE, dell’effetto di una stazione di depurazione, non conferisce un potere discrezionale libero, bensì un potere vincolato al rispetto della condicio sine qua non del mantenimento di un “livello equivalente di protezione dell’ambiente nel suo insieme”, inteso come divieto di aggravamento dei carichi inquinanti. Tale concetto, di natura relazionale, va parametrato alla tipologia dello scarico, pertanto, nel caso di scarico in pubblica fognatura, il livello equivalente di protezione deve essere garantito mediante il rispetto dei limiti di accettabilità di cui alla Tabella 5, Allegato 5, Parte Terza, d.lgs. n. 152/2006, fermo restando il divieto di applicare criteri di verifica (quali medie mensili o annuali) che eludano l’inderogabilità dei parametri essenziali. Ne consegue che l’autorità amministrativa, nel valutare l’effetto del depuratore, è gravata da un puntuale obbligo motivazionale circa l’effettiva sussistenza del livello equivalente di protezione – con specifico riguardo sia al punto di immissione in fognatura, sia al rispetto dei limiti di Tabella 3 allo scarico finale – pena l’illegittimità dell’atto per difetto di motivazione. Inoltre, ai fini del rilascio o del riesame di un’autorizzazione all’esercizio di un’installazione ai sensi di tale direttiva, l’autorità competente deve considerare, oltre alle sostanze inquinanti prevedibili tenuto conto della natura e della tipologia dell’attività industriale di cui trattasi, tutte quelle oggetto di emissioni scientificamente note come nocive che possono essere emesse dall’installazione interessata, comprese quelle generate da tale attività che non siano state valutate nel procedimento di autorizzazione iniziale di tale installazione.

 

DANNO AMBIENTALE – Diritto ambientale – Diritto alla vita privata e familiare – Art. 8 CEDU – Rischi ecologici e cambiamenti climatici – Soglia di gravità – Protezione effettiva – Obblighi statali – Direttiva 2010/75/UE (IED) – Violazione delle condizioni autorizzatorie – Pericolo per la salute umana e per l’ambiente – Obbligo di sospensione dell’esercizio – Tutela climatica – Obblighi positivi dello Stato – Divieto di proroghe sistematiche – Sussistenza – Direttiva 2010/75/UE – Violazione delle condizioni autorizzative – Sospensione dell’attività.

La tutela garantita dall’art. 8 CEDU è invocabile anche in presenza di un rischio ecologico che raggiunga un livello di gravità tale da compromettere in misura significativa il godimento del domicilio o della vita privata e familiare, la cui sussistenza va accertata in concreto, tenendo conto, in particolare, dell’intensità e della durata delle emissioni nocive e delle relative conseguenze sulla salute e sulla qualità della vita dell’interessato. Nell’ambito della medesima disposizione convenzionale rientra altresì il diritto ad una protezione effettiva contro i gravi effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla vita e sulla salute, con il conseguente obbligo positivo dello Stato di adottare e applicare misure idonee a mitigarne gli effetti, nel rispetto del margine di apprezzamento riconosciuto agli Stati contraenti. Ne consegue che, in caso di violazione delle condizioni dell’autorizzazione all’esercizio di un’installazione soggetta alla direttiva 2010/75/UE, gli Stati membri sono tenuti ad adottare immediatamente le misure necessarie a garantirne il rispetto e, ove la violazione determini un pericolo immediato per la salute umana ovvero minacci di provocare ripercussioni serie e immediate sull’ambiente, devono disporre la sospensione dell’attività, essendo incompatibile con il diritto dell’Unione una disciplina nazionale che consenta reiterate proroghe del termine di adeguamento nonostante l’accertamento di gravi rischi per l’ambiente e la salute. (In questo senso, Grande Camera della Corte EDU, nella causa Verein Klimaseniorinnen Schwiez e altri c. Svizzera del 9 aprile 2024 (Application n. 53600/20); Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), Grande Sezione, 25 giugno 2024, Causa C-626/22 e sentenza n. 105 del 2024 della Corte costituzionale).

 

INQUINAMENTO IDRICO – ACQUE – Scarichi industriali – Valori limite di emissione – Parametri “assolutamente inderogabili” – “Decreto bilanciamento” – Criteri di verifica della conformità (media mensile/annuale) – Illegittimità per superamento del “punto morto inferiore” – Sindacato del giudice – Azionabilità del “freno di emergenza” – Sussistenza.

In tema di scarichi industriali, la disciplina che, in sede di attuazione di misure di bilanciamento per impianti di interesse strategico nazionale, consente la verifica della conformità ai valori limite di emissione (VLE) dei parametri “assolutamente inderogabili” (indicati alla nota 2 della Tabella 5, Allegato 5, Parte Terza, d.lgs. n. 152/2006) attraverso la media mensile dei campioni compositi giornalieri o valori massici annuali, è illegittima poiché elude il divieto di superamento dei limiti nelle singole giornate, violando l’art. 107, comma 1, del medesimo decreto e il nucleo essenziale della tutela ambientale, come interpretato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 105 del 2024. Il “giudizio di proporzionalità” che presiede al bilanciamento tra iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) e tutela dell’ambiente non può, in alcun caso, varcare il c.d. “punto morto inferiore”, inteso come soglia minima di inderogabilità dei parametri normativi posti a presidio della salute e dell’ecosistema; ove tale soglia venga superata e l’attività risulti concretamente nociva, il giudice, pur non potendo riformare il contenuto del decreto di bilanciamento, è tenuto ad azionare il “freno di emergenza”, negando l’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività, trattandosi di un provvedimento di natura amministrativa soggetto, in quanto tale, al pieno sindacato di legittimità sotto il profilo della sua compatibilità con i valori costituzionali antagonisti.

 

DIRITTO PROCESSUALE PENALE – Ricorso per cassazione – Vizi della motivazione.

Motivazione “assente” è quella che manca fisicamente o che è graficamente indecifrabile. Motivazione “apparente”, invece è solo quella che “non risponda ai requisiti minimi di esistenza, completezza e logicità del discorso argomentativo su cui si è fondata la decisione, mancando di specifici momenti esplicativi anche in relazione alle critiche pertinenti dedotte dalle parti” come, per esempio, nel caso di utilizzo di timbri o moduli a stampa o di ricorso a clausole di stile, ovvero quando essa “si avvalga di argomentazioni di puro genere o di asserzioni apodittiche o di proposizioni prive di efficacia dimostrativa, cioè, in tutti i casi in cui il ragionamento espresso dal giudice a sostegno della decisione adottata sia soltanto fittizio, perciò sostanzialmente inesistente, e, più in generale, quando la motivazione dissimuli la totale mancanza di un vero e proprio esame critico degli elementi di fatto e di diritto su cui si fonda la decisione, o sia priva dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidonea a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice.

(Annulla l’ordinanza del TRIBUNALE DEL RIESAME DI SIRACUSA del 12/12/2025) Pres. RAMACCI, Rel. GALANTI,Ric. I.A.S. S.p.A. altri

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA PENALE

composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

omissis

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso presentato dal Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Siracusa nel procedimento a carico di:
– “I.A.S. Spa”, corrente in P., C.da Saline Vecchie Snc;
– “Sonatrach Raffineria Italiana Srl”, corrente in M., via Manzoni 38, con sede operativa in A., Contrada Marcellino Snc;
– “Versalis Spa”, corrente in S. (MI), Piazza Boldrini n. 1;
– “Sasol Italy Spa”, corrente in M., via Vittor Pisani n. 20;
– “Isab Srl”, corrente in P., ex S.S. 114, km. 146;
“Priolo Servizi s.c.p.a.”, con sede legale in M., ex S.S. 114, Litoranea Priolese km. 9,5, ed in cui sono altresì parti:

Presidenza del Consiglio dei Ministri; Ministero delle imprese e del Made in Italy; Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica.

avverso l’ordinanza del 12/12/2025 del Tribunale del riesame di Siracusa,

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dal Pres. Luca Ramacci;

lette le conclusioni del Pubblico Ministero, Dr. Luigi Cuomo, cui il P.G. si è riportato in udienza, con le quali si chiedeva il rigetto del ricorso.

udito, per la Presidenza del Consiglio dei Ministri e per i Ministeri delle Imprese e del Made in Italy, dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, l’Avvocato dello Stato Salvatore Faraci, che ha concluso per l’inammissibilità o il rigetto del ricorso del pubblico ministero.

uditi, per Versalis s.p.a, gli Avv. Fulvio Francesco Simoni e Giovanni Paolo Accinni, entrambi del foro di Milano, che hanno concluso per l’inammissibilità o il rigetto del ricorso del pubblico ministero.

udito, per “Isab Srl” e per “IAS Spa”, l’Avv. Giovanni Grasso del Foro di Catania, che si è riportato alla memoria presentata e ha concluso per l’inammissibilità o il rigetto del ricorso def pubblico ministero.

udito, per Sasol Italy Spa, l’Avv. Luca Montemezzo del Foro di Verona, in sostituzione dell’Avv. Marina Zalin, che ha concluso per l’inammissibilità o il rigetto del ricorso del pubblico ministero.

uditi, per Sonatrach Raffineria Italia Srl, gli Avv. Alessandro Gentiloni Silveri del Foro di Roma e Teodora Marrocco del Foro di Milano, che hanno concluso per l’inammissibilità o il rigetto del ricorso del pubblico ministero.

RITENUTO IN FATTO

1. Con ordinanza del 12/12/2025, il Tribunale del riesame di Siracusa, quale Giudice del riesame in materia di misure cautelari reali, annullava l’ordinanza del Gip del Tribunale d: Siracusa del 31 luglio 2024 e, per l’effetto, consentiva alle società “Isab Srl”, “las Spa” e “Priolo Servizi s.c.p.a.” la prosecuzione delle attività del complesso degli stabilimenti di rispettiva proprietà.

2. Avverso tale provvedimento ricorre il procuratore della Repubblica di Siracusa, articolando le proprie doglianze in sei motivi di ricorso.

2.1. Con il primo profilo lamenta violazione o erronea applicazione dell’art. 127, comma 2, cod. proc. pen., con riferimento alla mancata acquisizione della memoria e dei documenti depositati dal pubblico ministero.

Il Tribunale di Siracusa avrebbe erroneamente dichiarato inammissibile tanto la memoria quanto i documenti depositati dall’ufficio in data 10 novembre 2025, in vista dell’udienza del 17 novembre 2025, ritenendo che fosse stato violato il termine di 5 giorni liberi precedenti l’udienza previsto – a pena di inammissibilità- dall’art. 127 co. 2 cod. proc. pen. In particolare, dopo la prima udienza del 29 settembre 2025, il collegio ha rinviato la trattazione all’udienza del 13 ottobre 2025. In data 8 ottobre 2025 l’ufficio del pubblico ministero aveva depositato una memoria, correttamente dichiarata inammissibile dal Tribunale perché tardiva (in quanto depositata 4 giorni liberi prima della data dell’udienza).

Dopo un ulteriore rinvio, in vista dell’udienza del 17 novembre 2025, l’ufficio requirente aveva provveduto a depositare una nuova memoria, rispettando il termine di 5 giorni liberi prima dell’udienza e argomentando sull’ammissibilità della produzione.

Ciononostante, il Tribunale, nel corso dell’udienza adottava un provvedimento analogo a quello precedente, richiamando l’ordinanza resa il 13 ottobre e affermando che “il termine E cinque giorni previsto dall’articolo 127, comma 2, cod. proc. pen., come assolutamente perentorio, è finalizzato a garantire l’effettività del contraddittorio tra le parti, per cui non possono essere introdotti nuovi elementi laddove esse abbiano già rassegnato le proprie conclusioni, in quanto la piattaforma documentale sulla quale le Parti devono essere chiamate e discutere deve essere uguale per tutte, a maggior ragione nel caso di specie in cui i documenti che vengono allegati sono documenti preesistenti già alla prima udienza fissata per il precedente 29 settembre”.

Il ricorrente ritiene che il termine di cui all’art. 127, comma 2, cod. proc. peri., contrariamente a quanto affermato nell’ordinanza impugnata, debba essere inteso come previsto in relazione a ciascuna udienza e, dunque, quanto al caso di specie, la memoria depositata il 10 novembre 2025 era rispettosa di tale termine in vista dell’udienza fissata per il 17 novembre 2025.

Il riferimento alla necessità di garantire il contraddittorio sarebbe poi erroneo in quanto tutti i soggetti processuali avevano già avuto piena conoscenza tanto dei temi quanto dei documenti prodotti dall’ufficio requirente.

Secondo il ricorrente, la rilevanza della memoria e dei documenti ad essa allegati sarebbe indiscutibile, atteso che in tale produzione si condensavano le ragioni giuridiche e gli elementi d fatto che avrebbero giustificato il rigetto delle impugnazioni proposte.

2.2. Con il secondo motivo di doglianza, lamenta violazione o erronea applicazione dell’art. 322-bis, 568, comma 4 e 591, comma 1, lett. a), c.p.p. con riferimento alla ritenuta sussistenze dell’interesse ad impugnare in capo a Versalis Spa, Sonatrach Raffineria Italiana Srl, Saso’ Italy Spa

Il Tribunale di Siracusa avrebbe erroneamente ritenuto che anche le società non interessate dalla dichiarazione di interesse strategico nazionale avessero uno specifico interesse ad impugnare il provvedimento del Gip di Siracusa del 31 luglio 2024, ritenendo di conseguenze ammissibili le rispettive impugnazioni.

Evidenzia il ricorrente come il Tribunale del riesame erroneamente ritenga che, applicando il dictum di Sez. U, n. 6624 del 27/10/2011, dep. 2012, Marinaj, Rv. 251693- 01, le società diverse da Isab avessero “un concreto ed effettivo interesse alla prosecuzione dell’attività produttiva di Isab e, di conseguenza, dell’impianto di depurazione condotto da IAS, dichiarato infrastruttura necessaria ad assicurare la continuità produttiva dello stabilimento di interesse strategico nazionale”, in quanto, se l’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività di IAS deve considerarsi legittima nei limiti in cui essa è funzionale a consentire lo scarico di ISAB stessa, non si vede come la decisione su tale autorizzazione possa avere refluenze sugli altri utenti industriali del depuratore, sui quali, comunque, continuerebbe a gravare l’obbligo d’ interrompere lo scarico dei loro reflui all’interno dell’impianto (attuando i c.d. “cronoprogrammi” funzionali al distacco definitivo dall’impianto) in forza del provvedimento di sequestro preventivo emesso nel 2022, con conseguente mancanza di interesse alla presente fase cautelare.

2.3. Con il terzo motivo, lamenta violazione o erronea applicazione dell’art. 104-bis, comma 1-bis.l, e l-bis.2, disp. att. c.p.p. con riferimento all’art. 74, comma 1, lett. oo), D.Lgs. 152/2006.

L’ordinanza impugnata avrebbe correttamente esercitato un sindacato sulla “legittimità dell’atto”, ossia del c.d. “decreto bilanciamento”, sotto i tre profili tradizionali dell’incompetenza, della violazione di legge e dell’eccesso di potere.

Tuttavia, nel valutare la legittimità del provvedimento amministrativo nella parte in cui fissa dei Valori Limite di Emissione (VLE) in deroga alle previsioni delle tabelle 3 e 5 dell’allegato 5 alla parte terza del D.Lgs. 152/2006, il Tribunale avrebbe erroneamente interpretato la portata precettiva del combinato disposto dell’artt. 74, comma 1, lett. oo), T.U.A. e delle tabelle 3 e 5 dell’Allegato 5 alla Parte Terza del D.Lgs. 152/2006 (comprensiva di note integrative).

Si censura in particolare l’aver ritenuto che la prima disposizione, secondo cui l’effetto di una stazione di depurazione dì acque reflue (presente nel caso di specie) “può essere preso in considerazione nella determinazione dei valori limite di emissione dell’impianto, a condizione dì garantire un livello equivalente di protezione dell’ambiente nel suo insieme e di non portare carichi inquinanti maggiori nell’ambiente”, avrebbe un valore meramente “programmatico” (qualificandola come “mera affermazione di principio”, superabile anche attraverso un atto amministrativo come il D.M. “bilanciamento”) e non, come sostiene il ricorrente, “precettivo”, laddove, nel momento in cui essa chiarisce la portata applicativa della deroga di cui alla nota 2. alla tabella 5, specificando che i limiti di scarico in fognatura di un impianto possono essere derogati solo ed esclusivamente in presenza di un depuratore in grado di garantire un livello equivalente di protezione dell’ambiente nel suo insieme.

Pertanto, laddove il trattamento dell’impianto di depurazione, pur garantendo l’immissione in acqua di un refluo con valori rispettosi dei VLE, produca emissioni nocive inquinanti in atmosfera o su altra matrice, la sua presenza non potrà di per sé sola giustificare deroghe ai limiti fissati in tabella. Se interpretata correttamente, la disposizione avrebbe quindi imposto di giudicare illegittimo il provvedimento governativo, nella parte in cui omette del tutto di confrontarsi con il tema della “protezione equivalente dell’ambiente”. Tale deficit appare ancora più grave nel caso di specie, in cui il sequestro del depuratore si fondava proprio sulla riconosciuta incapacità del depuratore di fornire quella “protezione equivalente dell’ambiente”.

Il Tribunale del riesame, pertanto, riconosciuta incidentalmente l’illegittimità del decreto ministeriale, avrebbe dovuto negare la prosecuzione delle attività ad Isab Srl, las Spa, Priolo Servizi s.c.p.a..

2.4. Con il quarto motivo, lamenta violazione o erronea applicazione dell’art. 104-bis, comma 1-bis.l, e l-bis.2, disp. att. c.p.p. con riferimento alla nota 2 alla tab. 5 dell’allegato 5 alla parte III del D.Lgs. 152/2006.
Il Tribunale non avrebbe ravvisato contrarietà alla legge neppure in riferimento all’art. 2 del D.M. bilanciamento, nella parte in cui stabilisce che la conformità dei VLE sia verificata come media “mensile” dei valori ottenuti da ciascun campione composito giornaliero, e ciò con riferimento a tutti gli inquinanti indicati nelle tab. 3 e 5 citate, e dunque sia ai c.d. “derogabili”, che ai c.d. “inderogabili”.

Tale possibilità costituisce una palese deroga alla disciplina legislativa stabilita per i c.d. inquinanti “inderogabili”, per i quali – in ragione della loro pericolosità estrema per l’ambiente e per la salute – il TUA non consente mai di superare, neppure per esigenze temporanee, le soglie1, fissate dal Legislatore.

Dunque, nella parte in cui il provvedimento governativo consente tale possibilità si pone in contrasto insanabile con la legge ordinaria.

2.5. Con il quinto motivo, lamenta violazione o erronea applicazione dell’art. 104-bis, comma 1-bis.l, e l-bis.2, disp. att. c.p.p. con riferimento all’articolo 3 I. 241/1990.

La Corte costituzionale, nelle sentenze nn. 105/24 e 38/25 ha fornito un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione di cui all’art. 104-bis, commi 1-bis.l e l-bis.2. disp. att. c.p.p., chiarendo che il provvedimento che impone eventuali misure di bilanciamento conserva la sua natura amministrativa e che, pertanto, il giudice penale può e deve verificarne la legittimità. Ciò implica anche il rispetto dell’articolo 3 I. 241/1990, che sancisce l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi.

La citata sentenza 105/24 della Corte Costituzionale, in particolare, afferma che “l’adozione delle misure (individuate da un provvedimento che resta di natura amministrativa, e come tale soggetto agli ordinari controlli giurisdizionali sotto il profilo della sua legittimità) dovrà, inoltre, essere preceduta – conformemente alle indicazioni derivanti dalle fonti internazionali sopra ricordate – da adeguata attività istruttoria, e dovrà essere sorretta da una congrua motivazione che dia conto, delle risultanze dell’istruttoria, ai sensi di quanto previsto in via generale dall’art: 3 comma I, della legge 7 agosto 1990 n. 241”.

Nel caso di specie, al contrario, l’ordinanza si sarebbe limitata a ritenere sufficiente un mero richiamo al coinvolgimento di enti deputati istituzionalmente alla tutela dei beni giuridici in gioco, come se fosse sufficiente l’aver genericamente “sentito” un Ministero o altro ente pubblico, per chiarire ai destinatari dell’atto il percorso logico-giuridico seguito.

Quanto al bene “salute”, ad esempio, il decreto de qua si limita ad un mero coinvolgimento del Ministero della Salute, concretizzatosi in un laconico “sentito il Ministero”, ritenuto dal Tribunale dimostrativo di una effettiva valutazione dell’impatto che tali misure avrebbero assunto sulla salute umana, senza alcun riferimento al contenuto del suo intervento, a come (e se) lo stesso sia stato in qualche maniera valutato al fine del decidere.

Ancora, la citata sentenza della Corte costituzionale ha affermato la centralità della “effettiva osservanza delle misure”, la quale “dovrà essere adeguatamente verificata, con le modalità indicate nello stesso provvedimento governativo, attraverso il costante monitoraggio da parta delle autorità competenti ai sensi della legislazione ambientale in vigore”.

Al contrario, a fronte del parere reso da ISPRA, ossia dal supremo organo tecnico nazionale, in riferimento alle concrete modalità di effettuazione dei controlli, e delle perplessità ivi rappresentate (si sottolineava addirittura che valori limite di conferimento per i parametri COD, solfuri, solfati e BTEX ai quali andrebbero aggiunti anche i SST, nella versione disponibile del decreto non erano neppure indicati e si evidenziava che le modalità di monitoraggio, modificate rispetto alla precedente versione del decreto, previste, nella tabella dell’art. 2, con frequenza mensile dei valori ottenuti da ciascun campione composito giornaliero, possono rappresentare solo una misura minima di contenimento per i rischi ambientali soprattutto per quanto riguardi la contaminazione di metalli, idrocarburi e solventi, e che in ogni caso la verifica di conformità per i parametri indicati non sarebbe effettuabile senza adeguamenti strutturali dell’impianto), il decreto si limita laconicamente ad affermare che “sentito l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e ritenuto che le osservazioni dallo stesso formulate con nota prot, n. 0043688 del 7 agosto 2023 possano considerarsi superate dal bilanciamento effettuato dai Ministeri competenti in forza dell’articolo 6 del citato decreto-legge n. 2 del 2023 e che in merito alle problematiche relative alle verifiche da effettuare in loco, le stesse possono essere affrontate in fase attuativa”, senza minimamente spiegare come le problematiche segnalate dall’ente di controllo, di assoluto rilievo, gravi, e tali da impedire un effettivo controllo, potessero essere in concreto superate.

Il decreto governativo, contrariamente alle indicazioni della Corte costituzionale, prevede misure di monitoraggio solo “in astratto”: chiede che vengano applicati dei limiti e specifica lei frequenza (media mensile/ campione composito giornaliero) con cui gli stessi devono essere: misurati. Ma nulla statuisce in relazione alle modalità “concrete” con cui il rispetto di tali misure! debba essere controllato dalle autorità preposte.
Il provvedimento governativo sarebbe del tutto “vuoto”: sceglie deliberatamente di ignorare gli unici esiti raggiunti dall’istruttoria sul punto (il parere ISPRA) e tuttavia né motiva le ragioni di tale mancato accoglimento né offre soluzioni alternative, evidenziando quindi, in pieno contrasto con i dettami della Corte costituzionale, un totale difetto di motivazione sulla questione “monitoraggio”.

Il Tribunale del riesame, pertanto, avrebbe dovuto ritenere illegittimo il “decreto bilanciamento”, per violazione dell’art. 3 I. 241/90, e, per l’effetto, rigettare le impugnazioni, mentre, al contrario, incomprensibilmente, conclude nel senso che “le prescrizioni contenute nel parere ISPRA non consentano di giungere alla conclusione per cui sia impedito in assoluto il monitoraggio costante previsto dal D.M. 12 settembre 2023 dei VLE, tenuto conto del fatto che il menzionato parere si è limitato a dettare delle prescrizioni in termini di modalità esecutive per dare attuazione, con meno aggravio possibile per gli enti deputati al controllo, ai sistemi di monitoraggio contemplati dal decreto”.

2.6. Con il sesto motivo, il ricorrente lamenta mancanza di motivazione con riferimento all’omesso esame di elementi decisivi ai fini dell’accertamento del fatto, profilo che viene ricondotto, dalla giurisprudenza di legittimità, alla fattispecie della motivazione mancante e. dunque, alla violazione dell’art. 125 c.p. (Sez. 3, n. 28241 del 18/02/2015, Baronia, Rv. 264011: Sez. 1, n. 48253 del 12/09/2017, Serra, n.m.; Sez. 3, n. 38026 del 19/04/2017, De Cieco, n.m.; Sez. 3, n. 38025 del 19/04/2017, Monti, n.m.).

In particolare, tra i documenti allegati alla memoria, la cui produzione illegittimamente sarebbe stata dichiarata inammissibile, risultavano alcune conversazioni captate durante le indagini e una versione del decreto bilanciamento, sottoscritta dai Ministri competenti circa 6 mesi prima di quella definitiva, improvvisamente ritirata, prima della pubblicazione in Gazzetta ufficiale. La lettura combinata di tali elementi, per il cui contenuto il ricorrente fa richiamo all’allegato n. 4, avrebbe dovuto – già solo per la prossimità cronologica fra i dialoghi captati e la prima versione del decreto – indurre il Tribunale a prendere atto dell’assenza di qualsivoglia istruttoria.

Le scelte adottate dalla Pubblica amministrazione, invece di essere il frutto di approfondite verifiche anche di carattere tecnico sulla situazione concreta in cui versava il polo petrolchimico, sono state evidentemente determinate dalla necessità impellente di soddisfare i soli desiderate delle realtà produttive interessate; la versione definitiva del decreto si è limitata a raccogliere le perplessità manifestate dagli industriali (di cui vi è ampio riscontro nelle captazioni prodotte), risolvendole mediante una scelta tanto risolutiva quanto indifferente alle eventuali problematiche ambientali: il mero innalzamento dei VLE.

Anche tale aspetto sarebbe stato negletto dall’ordinanza impugnata.

3. In data 6 marzo 2026, gli Avv. Giovanni Paolo Accinni e Fulvio Simoni, entrambi del Foro di Milano, per (Versalis Spa, depositavano memoria in cui chiedevano che il ricorso del pubblico ministero venisse dichiarato inammissibile o rigettato.

3.1. Sulla pretesa violazione dell’art. 127, comma 2, cod. proc. pen. in riferimento aliti mancata ammissione della Memoria e dei documenti depositati in data 10 novembre 2021 dall’Ufficio del Pubblico Ministero, evidenziavano che il precedente richiamato a supporto della “lettura” dell’art. 127, comma 2 cod. proc. pen. proposta dall’Ufficio di Procura non avrebbe nulla a che fare con il procedimento camerale, né – meno che mai – con il termine dilatorio previsto dalla norma in esame, perché si riferisce al termine di decadenza entro il quale è possibile proporre istanza di ricusazione ex art. 38 cod. proc. pen. “per una causa sorta durante l’udienza, alla presenza del difensore”.

La pretesa del ricorrente di estendere la nozione di “udienza” richiamata nella sentenza n. 17170/2017 ad “ogni ambito normativo” e, in particolare, al procedimento camerale ed alle, disposizioni dettate dall’art. 127, comma 2 cod. proc. pen. non solo risulta del tutto irragionevole, ma si pone (prima ancora) in contrasto con la ratio della disposizione in esame e con l’autorevole insegnamento delle Sezioni Unite, da cui si ricava il principio secondo cui il termine di 5 giorni debba intendersi riferito (solo) alla prima udienza di trattazione.

3.2. i difensori chiedevano altresì il rigetto del motivo di doglianza relativo al preteso difetto di legittimazione ad impugnare di Versalis (e degli altri “GUI”), evidenziando che la legittimazione dei grandi utenti industriali (e qui, espressamente, di Versalis) è stata già riconfermata dalla stessa Corte costituzionale anche nell’ambito del primo giudizio di costituzionalità promosso dal Giudice per le Indagini Preliminari di Siracusa e, quanto all’interesse a impugnare, che con il decreto bilanciamento sono altresì disposte le misure di coordinamento in relazione agli interventi necessari per dare soluzione alle questioni ambientali inerenti agli impianti di depurazione consortile gestiti dalla Società per Azioni Industria Siracusana Spa (I.A.S. Spa il sito in P….”, laddove il successivo articolo 4, comma 1, dispone testualmente (e semplicemente) che “gli impianti di depurazione di cui all’art. 1, comma 2, continuano l’esercizio nel rispetto delle autorizzazioni ambientali regionali”.

3.3. Quanto al terzo motivo, evidenziano che il ricorso proposto dall’Ufficio di Procura, in riferimento all’interpretazione che il Tribunale del riesame ha dato delle disposizioni del D.M. 12 settembre 2023 (c.d. “decreto bilanciamento”) e della sua legittimità, deve ritenersi inammissibile in quanto, secondo il consolidato insegnamento della giurisprudenza di legittimità, infatti, “non costituisce violazione di legge deducibile con ricorso per cassazione l’erronea interpretazione (da parte del Giudice di merito) di un atto amministrativo, che, in quanto relative) ad atti privi di carattere normativo, rientra nella valutazione del fatto”.

In ogni caso, la valutazione espressa dal Tribunale del riesame nell’Ordinanza impugnata è del tutto corretta.

3.4. Contestano poi il quarto motivo laddove ritiene che sia illegittima la previsione secondo cui la conformità dei VLE sia verificata come media mensile dei valori ottenuti da ciascun campione composito giornaliero, evidenziando che, in una prospettiva di bilanciamento tra diritti costituzionalmente garantiti, non è irragionevole che il D.M. 12 settembre 2023 abbia previsto
– per il periodo interinale di 36 mesi e “nelle more della conclusione degli interventi di adeguamento” – un monitoraggio del rispetto dei VLE come media mensile dei campioni giornalieri.

3.5. Concludevano per l’inammissibilità o il rigetto anche degli ultimi due motivi.

4. In data 20 marzo 2026 l’Avvocatura generale dello Stato, per la Presidenza del Consiglio dei Ministri e per i Ministeri delle Imprese e del Made in Italy, dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, depositava conclusioni scritte in cui chiedeva dichiararsi inammissibile o rigettarsi il ricorso.

L’Avvocatura sottolinea che l’area di P. costituisce uno dei poli petrolchimici più rilevanti a livello europeo, che incide per oltre il 30% sulla capacità di raffinazione nazionale e garantisce l’occupazione di circa 7.000 addetti, rappresentando un asset vitale per l’economia e. l’autonomia energetica del Paese.

Il sequestro preventivo del depuratore consortile IAS, disposto nel 2022 per ipotesi di disastro ambientale ha generato una situazione di estrema criticità; rendendo tecnicamente impossibile l’immediata cessazione dei conferimenti senza compromettere l’intero sistema produttivo e l’ordine pubblico.

In questo contesto si è inserito l’intervento normativo e amministrativo in esame, volto ci garantire il bilanciamento tra la continuità produttiva e la tutela della salute e dell’ambiente per gli impianti dichiarati di interesse strategico nazionale.

L’Avvocatura sottolinea come tale disciplina sia conforme ai principi espressi dalla Corte Costituzionale, la quale ha ribadito la necessità di una tutela sistemica che impedisca a un singolo diritto di espandersi illimitatamente a scapito di altri valori costituzionalmente protetti. In ordine ai motivi di rito, la memoria eccepisce l’inammissibilità della doglianza relativa alici mancata valutazione di una memoria della Procura, reputata tardiva dal Tribunale, richiamando sul punto la consolidata giurisprudenza di legittimità secondo cui l’omessa valutazione di atti difensivi non determina nullità, a meno che non vengano introdotti temi nuovi e decisivi, circostanza esclusa nel caso di specie data la genericità del motivo di ricorso.

Parimenti ritiene inammissibile la censura relativa al difetto di legittimazione ad impugnare di alcune società, atteso che l’eventuale accoglimento non sortirebbe effetti sulla validità complessiva dell’ordinanza impugnata.

Entrando nel merito delle contestazioni relative ai Valori Limite di Emissione (VLE). l’Avvocatura osserva che la Procura sollecita impropriamente un riesame di merito, precluso in sede di legittimità. Evidenzia che il Decreto Interministeriale del 12 settembre 2023 ha legittimamente operato un contemperamento degli interessi in gioco per un periodo transitorio di trentasei mesi, termine ritenuto congruo dalla stessa Corte Costituzionale e sottolinea che il sindacato del giudice penale sui provvedimenti amministrativi che autorizzano la prosecuzione dell’attività deve arrestarsi dì fronte alle scelte di bilanciamento effettuate dal Governo.

Dal punto di vista tecnico, si confuta la tesi del ricorrente circa l’illegalità dei limiti di scarica in deroga, precisando che le misure adottate impongono prescrizioni ben più stringenti rispetta al passato.

5. Il P.G., nel chiedere il rigetto del ricorso, se per un verso ritiene infondata l’eccezione di mancanza di legittimazione processuale dei c.d. “grandi utenti industriali”, sostiene che le misure straordinarie e derogatorie adottate appaiono rispondenti ai principi sottesi al governo di interessi costituzionalmente rilevanti, che impongono un sacrificio tollerabile per ciascuno dei beni giuridici coinvolti, come può ricavarsi dall’attività preliminare che ha preceduta l’approvazione del D.M. con espletamento di una complessa istruttoria previo coinvolgimento dei Ministeri preposti alla gestione ed alla tutela dei valori giuridici interessati, all’esito della quale non è venuta a delinearsi una situazione di eccessivo pregiudizio per ciascuno degli Enti pubblici interpellati.

Le note di dissenso critico del Pubblico Ministero sono dunque superate dal sistema normativo descritto che, in ogni caso, prevede che le straordinarie e necessarie misure di risanamento previste dal d.m., costituiscano legittima deroga alle ordinarie procedure amministrative preordinate ad assicurare il rispetto dell’ambiente e l’osservanza degli ordinari parametri normativi relativi alle emissioni inquinanti.

Lo schema procedimentale adottato, nell’ottica dell’urgenza, della temporaneità e de! limitato sacrificio della tutela ambientale a vantaggio della continuità produttiva del polo petrolchimico, nel rispetto del cronoprogramma degli interventi di recupero e risanamento da realizzare, non stride nemmeno con le previsioni dell’art. 74, lett. 00) del D.Lgs. n. 152 del 200(” per la provvisoria deroga ai VLE con riferimento alle sostanze fenoli, idrocarburi e solventi posta che i limiti tabellari restano vigenti “nelle more degli interventi di adeguamento” per una durata massima di trentasei mesi.

Nel caso in esame non ricorrerebbe quindi alcuno dei vizi radicali della motivazione denunciabili con ricorso per cassazione.

6. In data 24 marzo 2026, gli Avv. Giovanni Grasso e Avv. Massimo Milazzo, per Isab Srl, depositavano memoria difensiva in cui chiedevano dichiararsi inammissibile o rigettarsi il ricorso.

In primo luogo, la difesa si sofferma sulla deduzione processuale relativa alle contestate violazione dell’articolo 127 comma 2 del codice di procedura penale, rilevando come il termine perentorio di cinque giorni liberi precedente l’udienza deve considerarsi riferito esclusivamente alla prima udienza e finalizzato a garantire l’effettività del contraddittorio, richiamando lei giurisprudenza a Sezioni Unite della Corte già citata nell’ordinanza impugnata.

Spostando l’analisi sul piano sostanziale, la memoria evidenzia l’inammissibilità dei motivi di ricorso dal terzo al sesto, atteso che il loro eventuale accoglimento non inficerebbe la tenuta del provvedimento impugnato. La difesa richiama a tal proposito il dictum della Corte costituzionale nella sentenza n.105 del 2024, precisando che, anche in un’eventuale ipotesi di disapplicazione del cosiddetto decreto bilanciamento, la prosecuzione dell’attività d’impresa dovrebbe comunque essere autorizzata dal giudice in assenza di un comprovato e concreto pericolo per la salute o l’incolumità pubblica non altrimenti eliminabile. Tale pericolo, peraltro, risulterebbe escluso dagli esiti della perizia svolte in sede di incidente probatorio, la quale ha confermato l’adeguatezza del depuratore I.A.S. nel trattamento dei reflui industriali.

Con specifico riferimento alle doglianze relative alla legittimità dei Valori Limite di Emissione (VLE) fissati in deroga al Testo Unico Ambientale, la difesa osserva che il decreto interministeriale ha operato su sostanze per le quali la legge stessa ammette la possibilità di deroga, agendo in una cornice di bilanciamento tra diritti costituzionalmente garantiti quali la tutela dall’ambiente, la salvaguardia dell’occupazione e la sicurezza energetica nazionale. Viene evidenziato come tale regime derogatorio sia inserito in una logica emergenziale e transitoria della durata di trentasei mesi, necessaria per consentire l’adeguamento strutturale degli impianti senza sacrificare totalmente l’attività produttiva di uno stabilimento di interesse strategico nazionale. In questa prospettiva, la previsione del monitoraggio dei limiti come media mensile non costituirebbe un vizio di legittimità, bensì una misura necessaria per garantire la continuità dei processi produttivi in attesa degli interventi definitivi.

Infine, la memoria respinge le censure relative a un presunto difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata, ritenendo che il Tribunale del riesame abbia ampiamente e rigorosamente vagliato la legittimità dell’operato amministrativo, confrontandosi anche con i pareri tecnici dell’ISPRA. Rileva che le osservazioni dell’istituto tecnico attenevano a mere modalità operative dei controlli, già considerate in fase attuativa e comunque non idonee a inficiare la validità del sistema di monitoraggio ambientale previsto.

In conclusione, la parte evidenzia come il ricorso della Procura tenti in realtà di sollecitare un inammissibile riesame del merito, riservato esclusivamente al giudice del fatto e insindacabile in sede di legittimità laddove sorretto, come nel caso di specie, da un apparato argomentative logico e coerente.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è parzialmente fondato.

1.1. Preliminarmente, il Collegio evidenzia come, a norma dell’art. 325 cod. proc. pen., il ricorso per cassazione in materia di misure cautelari reali è ammesso soltanto per violazione di legge, per questa dovendosi intendere – quanto alla motivazione della relativa ordinanza soltanto l’inesistenza o la mera apparenza (v., ex multis, Sez. U, n, 5876 del 28/01/2004, Bevilacqua, Rv. 226710 – 01; Sez. 3, n. 35133 del 07/07/2023, Messina, n.m.; Sez. 3, n. 385 del 6/10/2022, Toninelli, Rv. 283916), ma non l’illogicità manifesta, la quale può denunciarsi nel giudizio di legittimità soltanto tramite lo specifico e autonomo motivo di ricorso di cui alla lett. e) dell’art. 606 stesso codice (Sez. U, n. 25080 del 28/05/2003, Pellegrino, Rv. 224611-01, e, in motivazione, Sez. U, n. 5 del 26/02/1991, Bruno; tra le più recenti, Sez. 2, n. 5807 del 18/01/2017, Rv. 269119 – 01; Sez. 6, n. 20816 del 28/02/2013, Rv. 257007-01; Sez. 1, n. 682(*) del 31/01/2012, Rv. 252430-01; Sez. 5, n. 35532 del 25/06/2010, Rv. 248129 – 01). Motivazione “assente” è quella che manca fisicamente (Sez. 5, n. 4942 del 04/08/1998, Seana; Sez. 5, n. 35532 del 25/06/2010, Angelini) o che è graficamente indecifrabile (Sez. 3, n. 19636 del 19/01/2012, Buzi). Motivazione “apparente”, invece è solo quella che “non risponda ai requisiti minimi di esistenza, completezza e logicità del discorso argomentativo su cui si è fondata la decisione, mancando di specifici momenti esplicativi anche in relazione alle critiche pertinenti dedotte dalle parti” (Sez. 1, n. 4787 del 10/11/1993, Di Giorgio), come, per esempio, nel caso di utilizzo di timbri o moduli a stampa (Sez. 1, n. 1831 del 22/04/1994, Caldaras; Sez. 4, n. 520 del 18/02/1999, Reitano; Sez. 1, n. 43433 dell’8/11/2005, Costa; Sez. 3, n. 20843, del 28/04/2011, Saitta) o di ricorso a clausole di stile (Sez. 6, n. 7441 del 13/03/1992, Bonati; Sez. 6, n. 2536:. del 24/05/2012, Piscopo), ovvero quando essa “si avvalga di argomentazioni di puro genere o di asserzioni apodittiche o di proposizioni prive di efficacia dimostrativa, cioè, in tutti i casi in cui il ragionamento espresso dal giudice a sostegno della decisione adottata sia soltanto fittizio “: perciò sostanzialmente inesistente” (Sez. 5, n. 24862 del 19/05/2010, Mastrogiovanni, Rv. 247682 – 01; Sez. 5, n. 9677 del 14/07/2014, dep. 2015, Vassallo, Rv. 263100 – 01), e, più in generale, quando la motivazione dissimuli la totale mancanza di un vero e proprio esame critico degli elementi di fatto e di diritto su cui si fonda la decisione, o sia priva dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidonea a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice (Sez. U., n. 25932 del 29/05/2008, Ivanov; nello stesso senso anche Sez. 4, n. 43480 del 30/09/2014, Giovannini, Rv. 260314).

1.2. Né a diversa conclusione può condurre la legittimazione straordinaria all’impugnazione accordata alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la quale non può certo mutare la “naturale dello strumento impugnatorio, posto che lo stesso articolo 104-bis, comma 1-bis.2, disp. att. cod. proc. pen., espressamente qualifica tale impugnazione come proposta “ai sensi dell’articolo 322-bis del codice”. Pertanto, dovranno considerarsi inammissibili le doglianze volte a censurare la motivazione, che non consistano in violazioni di legge; al contrario, la motivazione sarà censurabile laddove manchi ovvero sia meramente “apparente”.

2. La vicenda processuale.

2.1. Come evidenziato anche dal ricorrente, in data 12 maggio 2022 il Gip del Tribunale di Siracusa ha disposto il sequestro preventivo dell’impianto di depurazione consortile gestito dei “IAS Spa” e delle quote di tale società (a partecipazione mista pubblico/privato, incaricata di gestire l’impianto), nell’ambito di un procedimento penale iscritto a carico, tra gli altri, di figure apicali di IAS Spa”, “Isab Srl”, “Sonatrach Raffineria Italiana Srl” e “(Versalis Spa)”.

Il sequestro ha interessato l’intero capitale sociale di I.A.S. Spa e il depuratore, con contestuale nomina di un amministratore giudiziario, in ragione del fatto che nel predetto impianto sarebbero stati immessi reflui industriali ritenuti in quantità e con concentrazione di inquinanti esorbitanti rispetto alla capacità depurativa dello stesso. Tra le plurime imputazioni contestate figurano il delitto di disastro ambientale aggravato previsto dall’art. 452-quater c.p. e gli illeciti amministrativi ai sensi del D.Lgs. 231/01 da esso derivanti. Il provvedimento cautelare reale imponeva l’immediata interruzione dei conferimenti dei parte dei c.d. “Grandi utenti industriali” (quali Sonatrach S.p.A, già Esso Italiana Srl, Sa.sol Italy Spa e Priolo Servizi s.c.p.a., che a sua volta riceve e pretratta i reflui di Versalis e Isa Nord) all’interno del depuratore consortile, in ragione della inadeguatezza strutturale e concreta incapacità depurativa dell’impianto gestito da IAS Spa rispetto ai reflui provenienti dai suddetti Grandi utenti, principalmente dediti alla raffinazione del petrolio, alla trasformazione dei suoi derivati e alla produzione di energia.

Si tratta, in sostanza, del c.d. “Polo petrolchimico di Priolo Gargallo”. Della vicenda cautelare questa Corte si è occupata con sentenza resa da Sez. 3, n. 17022 del 21/12/2022, dep. 2023 (ricorrente: Consorzio per le aree di sviluppo industriale di Siracusa). Per meglio chiarire i presupposti di fatto di cui il presente procedimento costituisce la scaturigine, il Collegio evidenzia che in tale occasione la Corte ha chiarito che i profili di anomalia in ordine alle autorizzazioni rilasciate ai fini del funzionamento dello stabilimento depurativo I.A.S. concernevano tanto le emissioni in atmosfera quanto lo scarico dei reflui in mare (costituiti per il 70% da reflui industriali e per il 30% da reflui urbani).

L’impianto di depurazione esistente, infatti, secondo la prospettiva accusatoria, avrebbe avuto uno schema di processo e di trattamento dei reflui grezzi nella sua globalità analogo a quello degli impianti di depurazione funzionali al trattamento dei reflui urbani, non registrandosi sezioni speciali per il trattamento in continuo di inquinanti contenuti nei reflui industriali specifici (sezioni con trattamento chimico, fisico o altro), che costituivano il principale oggetto dell’attività dello stabilimento I.A.S.

In dettaglio, non erano stati ridotti i valori limite stabiliti dalla tabella 3 dell’allegato 5 alla parte terza del D.Lgs. n. 152 del 2006; inoltre mancava qualsiasi riferimento alla sostanza pericolose inquinanti, in alcuni casi cancerogene, utilizzate nei processi produttivi degli stabilimenti industriali e riversate nel depuratore. I suddetti “Grandi utenti industriali” hanno successivamente depositato dei c.d. “cronoprogrammi”, finalizzati al progressivo ma definitivo “distacco” in sicurezza dal depuratore consortile, mentre è stato poi ammesso un complesso incidente probatorio, le cui operazioni, dopo alterne vicende, sono terminate nel dicembre 2025. Nel frattempo, poco dopo il sequestro dell’impianto, veniva emanato il D.L. 5 dicembre 2022, n. 187 (Misure urgenti a tutela dell’interesse nazionale nei settori produttivi strategici), convertito, con modificazioni, nella legge 10 febbraio 2023, n. 10, il quale, “in considerazione del carattere emergenziale assunto dalla crisi energetica”, ha prescritto alle “imprese che gestiscono a qualunque titolo impianti e infrastrutture di rilevanza strategica per l’interesse nazionale nel settore della raffinazione di idrocarburi” di garantire “la sicurezza degli approvvigionamenti, nonché il mantenimento, la sicurezza e l’operatività delle reti e degli impianti, astenendosi da comportamenti che possono mettere a rischio la continuità produttivi) e recare pregiudizio all’interesse nazionale” (art. 1, comma 1).

Il mese successivo (5 gennaio 2023) è stato emanato il D.L. n. 2/2023, come convertito, il cui art. 6 ha introdotto nell’art. 104-bis norme att. cod. proc. pen. i commi 1-bis.l e l-bis.2, i quali stabiliscono che, laddove il sequestro abbia ad oggetto stabilimenti industriali o parti di essi dichiarati di “interesse strategico nazionale” ai sensi dell’articolo 1 del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 dicembre 2012, n. 231, ovvero impianti o infrastrutture necessari ad assicurarne la continuità produttiva, il giudice dispone la prosecuzione dell’attività avvalendosi di un amministratore giudiziario.

La norma stabilisce anche che “ove necessario per realizzare un bilanciamento tra le esigenze di continuità dell’attività produttiva e di salvaguardia dell’occupazione e la tutela della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute, dell’ambiente e degli altri eventuali beni giuridici lesi dagli illeciti commessi, il giudice detta le prescrizioni necessarie, tenendo anche conto del contenuto dei provvedimenti amministrativi a tal fine adottati dalle competenti autorità. Le disposizioni di cui al primo, secondo e terzo periodo non si applicano quando dalla prosecuzione, può derivare un concreto pericolo per la salute o l’incolumità pubblica ovvero per la salute o l’insicurezza dei lavoratori non evitabile con alcuna prescrizione, Il giudice autorizza la prosecuzione dell’attività sé, nell’ambito della procedura di riconoscimento dell’interesse strategico nazionale, sono state adottate misure con le quali si è ritenuto realizzabile il bilanciamento tra le esigenze di continuità dell’attività produttiva e di salvaguardia dell’occupazione e la tutela della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute e dell’ambiente e degli altri eventuali beni giuridici lesi dagli illeciti commessi”.

2.2. Il 3 febbraio 2023, con apposito d.P.C.M., il Governo, nel dichiarare di interesse strategico nazionale gli stabilimenti della sola società “Isab Srl” (art. 1), ha riconosciuto l’impianto di depurazione consortile gestito da “IAS Spa” sito in P. (nonché l’impianto gestito da “Priolo Servizi s.c.p.a.” sito in M.” quale infrastruttura necessaria ad assicurarne la continuità produttiva, disponendo l’applicazione dell’art. 6 del D.L. n. 2 del 2023 come convertito (art. 2), demandando a un decreto del Ministro delle imprese e del Made in Italy, da adottarsi di concerto con il Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, sentiti i Ministri della salute, delle infrastrutture e dei trasporti, del lavoro e delle politiche sociali, e l’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), di definire le misuri! attraverso le quali è realizzato il bilanciamento tra le esigenze di continuità dell’attività produttiva e di salvaguardia dell’occupazione e la tutela della sicurezza sul luogo di lavoro, della salute, dell’ambiente e di disporre, d’intesa con la Regione Siciliana, “le misure di coordinamento a livello regionale in relazione agli interventi eventualmente necessari per dare soluzione alle questioni ambientali inerenti gli impianti di depurazione” (art. 3).

2.3. Sulla base del suddetto d.P.C.M. veniva infine adottato il decreto interministeriale 17. settembre 2023, recante “Disposizioni per il contenimento dei rischi dei danni ambientali e per assicurare la continuità produttiva del complesso degli stabilimenti di proprietà della società ISAEi Srl e misure di coordinamento a livello regionale in relazione agli interventi inerenti agli impianti di depurazione connessi”, con il quale venivano disposte le misure di coordinamento iti relazione agli interventi necessari per dare soluzione alle questioni ambientali inerenti gli impianti di depurazione consortile gestiti dalla Società per Azioni Industria Acqua Siracusana Spa I.A.S. Spa.

2.4. Sul versante autorizzativo, come risulta dal testo del D.M. 12 settembre 2023, let Regione Sicilia, con determinazione n. 163-GAB del 11 luglio 2022, aveva rilasciato Autorizzazione Integrata Ambientale, con condizioni, alla I.A.S. Spa per l’esercizio dell’attività di cui al punto 6.11 dell’Allegato Vili alla Parte seconda del c.d. Codice dell’Ambiente (decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive modificazioni), ma con successive note del Dipartimento Regionale Ambiente della Regione Siciliana (prot. n. 89486 del 9 dicembre 2022 e n. 1204 del gennaio 2023) è stato disposto l’avvio del procedimento di revoca della citata AIA rilasciata ac1 I.A.S. Spa, ai sensi dell’articolo 29-decies, comma 9, del citato decreto legislativo n. 152 del 2006 e contestuale sospensione dell’attività, in conseguenza del mancato rispetto delle condizioni di esercizio, per le quali il gestore non aveva presentato la relativa documentazione.

2.5. Con ordinanza del 12 dicembre 2023 il GIP del Tribunale di Siracusa adiva la Corto costituzionale in relazione ai rapporti tra il decreto interministeriale e la disciplina vigente in tema di limiti di emissione.

Il giudice a quo dubitava infatti della legittimità costituzionale dell’art. 104-bis, comma L.bis. l, norme att. cod. proc. pen., che non avrebbe operato “un ragionevole bilanciamento tra i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione”, non rinviando a “prescrizioni puntuali da rispettare in modo da valorizzare i principi di prevenzione, precauzione, correzione alla fonte, informazione e partecipazione, che caratterizzano l’intero sistema normativo ambientale”, no introducendo alcun “efficace sistema di controlli”.

La Consulta, con sentenza n. 105 del 7 maggio 2024, dopo avere programmaticamente proceduto ad un self restraint (affermando di voler limitare il suo scrutinio alla sostenibilità costituzionale della disciplina generale e astratta degli stabilimenti di interesse strategico nazionale – ISN – e non già alla correttezza del bilanciamento effettuato dal Governo), ha dichiarato la parziale illegittimità costituzionale dell’art. 104-bis, comma 1-bis.l, disp. att. cod, proc. pen., “nella parte in cui non prevede che le misure ivi indicate si applichino per un periodo di tempo non superiore a trentasei mesi”, periodo che il Giudice delle leggi ricava analogicamente dal D.L. n. 207 del 2012, c.d. “decreto- ILVA”, il quale, nell’ipotesi in cui l’autorità giudiziaria abbia adottato provvedimenti di sequestro sui beni dell’impresa titolare dello stabilimento, consente al Ministro dell’ambiente di autorizzare la prosecuzione dell’attività produttiva per un termine analogo.

Per il resto, riteneva che taluni dei profili critici evidenziati nell’ordinanza di remissione potessero essere superati attraverso una interpretazione “costituzionalmente orientata” della disposizione censurata (tale, così, da superare quei dubbi di “sostenibilità costituzionale” che In stessa Corte costituzionale evidenzia).

2.6. Con ordinanza del 31 luglio 2024, su conforme parere della locale Procura della Repubblica, il Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Siracusa non autorizzava la prosecuzione dell’attività produttiva dello stabilimento “(Isab Srl” di P. e dei depuratori condotti da “I.A.S. Spa” e dalla Società “Priolo Servizi s.c.p.a.”, così come invece previsto dal decreto interministeriale del 12/09/2023, ritenendo che le misure adottate con il decreto interministeriale del 12 settembre 2023 si ponessero in contrasto con i dieta espressi dalla Consulta, così attivando lo strumento previsto dall’art 104-bis, comma l-bis.2 disp. att. cod. proc. pen., definito dalla Corte costituzionale quale “freno di emergenza”.

Il diniego riposava essenzialmente su tre ragioni:
a. le misure adottate dal Governo, in presenza di un depuratore privo di un sistema di pretrattamento e di un sistema di convogliamento delle emissioni diffuse, limitandosi ad alzare i livelli dei Valori Limite di Emissione, non avrebbero consentito di ricondurre gradualmente l’attività stessa entro i limiti di sostenibilità fissati in via generale dalla legge in vista di una tutela effettiva della salute e dell’ambiente;
b. l’adozione delle misure non era stata preceduta da adeguata attività istruttoria e non era sorretta da una congrua motivazione;
c. alla luce del parere reso da ISPRA, il “decreto bilanciamento” non avrebbe consentito il costante monitoraggio da parte delle autorità competenti ai sensi della legislazione ambientale in vigore.

2.7. La Presidenza del Consiglio dei ministri e i Ministeri delle Imprese e del Made in Italy e dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica proponevano quindi impugnazione innanzi al Tribunale di Roma in composizione collegiale, quale giudice competente in caso di impugnazione del provvedimento di diniego di autorizzazione alla prosecuzione dell’attività ai sensi dell’art. 104-bis, comma l-bis.2, disp. att. cod. proc. pen.

2.8. Quest’ultimo adiva nuovamente la Corte costituzionale, che, con sentenza n. 38 del “1 aprile 2025, nel confermare che “ogni provvedimento con cui il giudice disponga l’interruzione dell’attività di uno stabilimento o impianto sequestrato, ovvero disattenda una richiesta in tal senso del pubblico ministero, sia in via ordinaria impugnabile ai sensi dell’art. 322-bis cod. proc. pen. da tutti i soggetti ivi indicati”, dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’articolo dell’art. 104-bis, comma l-bis.2, disp. att. cod. proc. pen., nella parte in cui prevedeva un mutamento) di competenza a seconda del soggetto appellante e, segnatamente, la competenza del Tribunale di Roma in luogo di quello ordinariamente competente per territorio (nel caso di specie, quello di Siracusa).

2.9. Con ordinanza del 12/10/2025, il Tribunale del riesame di Siracusa, quale Giudice del riesame in materia di misure cautelari reali, annullava l’ordinanza del GIP e, per l’effetto, consentiva alle società “Isab Srl”, “las Spa” e “Priolo Servizi s.c.p.a.” la prosecuzione delle attività del complesso degli stabilimenti di rispettiva proprietà; contestualmente, dichiaravi) l’inammissibilità della produzione documentale del pubblico ministero in occasione dell’udienza del 17 novembre 2025.

3. Tanto premesso in fatto, il Collegio può ora passare all’esame delle singole censure.

4. Il primo motivo di ricorso: la dedotta violazione o erronea applicazione dell’art. 127. comma 2. cod. proc. pen. con riferimento alla mancata acquisizione della memoria e dei documenti depositati prima dell’udienza del 17 novembre 2025.

La doglianza è inammissibile.

Il ricorrente, infatti, nel censurare in diritto il contenuto dell’ordinanza, omette di indicare la decisività della memoria dichiarata inammissibile del Tribunale, limitandosi ad affermare che i documenti ad essa allegati contenevano le ragioni di fatto e di diritto dell’Ufficio requirente.

Il Collegio rammenta in proposito che l’omesso esame di una memoria difensiva da parte del Tribunale del riesame in materia di misure cautelari reali può essere dedotto in sede di ricorso per cassazione ex art. 325 cod. proc. pen. soltanto quando con la memoria sia stato introdotto un tema potenzialmente decisivo ed il provvedimento impugnato sia rimasto sul punto del tutto silente (Sez. 2, n. 38834 del 07/06/2019, Forzini, Rv. 277220 – 01), circostanza cui può esseri; assimilata quella oggetto dell’odierno scrutinio e sulla quale il ricorso è di fatto silente.

5. Il sesto motivo di ricorso: mancanza di motivazione con riferimento all’omesso esame di elementi decisivi ai fini dell’accertamento del fatto, costituiti da alcune conversazioni captato durante le indagini e da una precedente versione del “decreto bilanciamento”.

L’inammissibilità del primo motivo di censura ha efficacia assorbente sulla sesta doglianza, che ai documenti contenuti nella memoria si riferisce.

6. Il secondo motivo di ricorso: l’interesse a impugnare.

La doglianza, con cui il pubblico ministero lamenta il difetto di interesse a impugnare in capo a Versalis Spa, Sonatrach Raffineria Italiana Srl, Sasol Italy Spa, è infondata. Le Sezioni Unite di questa Corte (Sez. U., n. 28911 del 28/03/2019, Massaria, Rv. 275953 – 02; Sez. U, n. 6624 del 27/10/2011, dep. 2012, Marinaj, Rv. 251693 – 01; Sez. 3, n. 36741(*) del 06/07/2021, Piazza, n.m.; Sez. 3, n. 33823 del 14/07/2021, Masellis, n.m.), corri.) correttamente indicato nell’ordinanza impugnata, hanno affermato che l’interesse ad impugnarli va valutato e ritenuto sussistente allorché il gravame sia in concreto “idoneo a determinare, con l’eliminazione del provvedimento impugnato, una situazione pratica più favorevole per l’impugnante e, quindi, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di specificità laddove l’eventuale apprezzamento favorevole della doglianza non condurrebbe comunque all’accoglimento del ricorso (Sez. 6, n. 7200 del 08/02/2013, Koci, Rv. 254506).

L’interesse ad impugnare, poi, deve essere “concreto ed attuale”, cosicché alla richiesta di eliminazione o riforma della decisione gravata deve conseguire un risultato vantaggioso (Sez. U, n. 28911 del 28/03/2019, Papaleo, Rv. 275953), che deve corrispondere allo schema tipizzato dall’ordinamento con l’impugnazione. Il gravame deve essere “funzionale ad un risultato immediatamente produttivo di effetti nella sfera giuridica dell’impugnante” (Sez. 3, n. 26991 del 10/06/2025, De Sanctis, n.m.).

Di tali principi l’ordinanza impugnata ha fatto buon governo, laddove ha sottolineato (pag. 8), per un verso, che tali enti sono “indagati per i reati (rectius: gli illeciti amministrativi di) reato) di cui agli artt. 21 e 25-undecies, co. 1 lett. b) D.Lgs. 231/2001, con la conseguenza eh”; essi rientrano nel novero dei soggetti che, ai sensi dell’art. 322-bis c.p.p., sono legittimati ad impugnare un provvedimento giudiziale che incide sulla misura cautelare reale del sequestro, che ha ad oggetto l’interruzione dell’attività produttiva, disposta nel medesimo procedimento;-e, per altro verso (pag. 10), che “un provvedimento giudiziale che incide sull’interruzione dell’attività del depuratore consortile, condiziona necessariamente l’attività imprenditoriale dello società appellanti, cagionando un immancabile pregiudizio patrimoniale all’impresa e incidendo sulla consistenza economica del diritto interessato dal vincolo cautelare”.

A sostegno dell’interpretazione della nozione di “interesse” fornita dal Tribunale siracusano soccorre la citata sentenza della Corte costituzionale n. 38 del 2025, laddove (par. 3.1.3) afferma che “non pare dubbio a questa Corte che un provvedimento che escluda o revochi l’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività di qualsiasi impresa i cui beni siano già assoggettati a sequestro non possa essere considerato quale mero atto, di natura sostanzialmente amministrativa, di gestione del bene sequestrato; ma incida piuttosto, in misura macroscopica, sull’intero fascio dei diritti limitati dal provvedimento genetico, così determinando un modificazione dello stesso vincolo cautelare”, per cui il rimedio in parola “costituisce lex speciali; rispetto alla previsione generale di cui all’art. 322-1 cod. proc. pen., derogando alla comune disciplina dell’appello cautelare – nella sola ipotesi di provvedimento di diniego dell’autorizzazione alla prosecuzione dell’attività – sotto il duplice specifico profilo (a) della legittimazione di ulteriori soggetti istituzionali all’impugnazione (la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero delle imprese e del made in Italy e il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica), e (b) dell’individuazione del giudice competente a conoscere dell’impugnazione nel Tribunale di Roma”, ciò che determina necessariamente la legittimazione all’impugnazione ci tutti i soggetti che potrebbero proporre appello previsti ex art. 322-bis cod. proc. pen.

Il motivo va dunque rigettato, fermo restando, in ogni caso, l’obbligo per i c.d. “grandi utenti”, in quanto soggetti estranei alla dichiarazione di interesse strategico nazionale, del rispetto non già dei limiti imposti dal “decreto bilanciamento”, cui sono estranei, bensì del c.d. “cronoprogramma” (elaborato in accordo con l’amministrazione giudiziaria della società IAS) in virtù del quale, in un arco temporale definito, si prevede la graduale interruzione del conferimento dei rispettivi reflui verso il depuratore consortile.

7. La sentenza della Corte costituzionale n. 104 del 2025

L’esame della terza, quarta e quinta doglianza, che afferiscono più specificamente alla parte dell’ordinanza impugnata riferita al contenuto del “decreto-bilanciamento”, rende necessaria una più ampia disamina dei contenuti della sentenza della Corte costituzionale n. 104 del 2025, che ha fornito delle precise coordinate di sindacato del giudice penale sulle misure contenute nel decreto interministeriale.
Tale pronuncia contiene infatti, nell’ampia motivazione, indicazioni che assumono fondamentale rilievo nella valutazione dei profili di censura proposti dal ricorrente.

7.1. In primo luogo, la sentenza evidenzia (par. 5.1.2) la differenza dell’architettura costituzionale rispetto alla precedente sentenza n. 85 del 2013, relativa al caso “ILVA” ci Taranto, considerazione che attiene al mutamento, nel frattempo intervenuto, della formulazione dei parametri costituzionali sulla base dei quali deve essere condotto lo scrutinio del Giudice delle leggi.

La citata sentenza n. 85, infatti, ebbe a stabilire che il bilanciamento tra i beni costituzionali (nel caso in esame: salute e iniziativa economica) doveva essere condotto senza consentire “l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona”.
In altra occasione, aggiunge questo Collegio, il Giudice delle leggi aveva anche osservato che il bilanciamento deve rispondere a criteri di “proporzionalità” e di “ragionevolezza”, in modo tale da non consentire né la prevalenza assoluta di uno dei valori coinvolti, né il sacrificio totale, di alcuno di loro, in modo che sia sempre garantita una tutela unitaria, sistemica e non frammentata di tutti gli interessi costituzionali implicati (sentenze n. 63 del 2016 e n. 264 del 2012).

La successiva sentenza n. 58 del 2018 (sempre relativa al “caso Uva”), pur richiamando formalmente il precedente del 2013, aveva tuttavia già segnato un importante mutamento ci rotta. In tale occasione, infatti, la Corte costituzionale ha affermato (par. 3.3) che l’attività d’impresa, ai sensi dell’art. 41 Cost., “si deve esplicare sempre in modo da non recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. Rimuovere prontamente i fattori di pericolo per la salute, l’incolumità e la vita dei lavoratori costituisce infatti condizione minima e indispensabile perché l’attività produttiva si svolga in armonia con i principi costituzionali, sempre attenti anzitutto alle esigenze basilari della persona”.

Tale dictum appare chiaramente riferito alla circostanza che la Costituzione (art. 32, primo comma) qualifica la salute umana come diritto “fondamentale” dell’individuo, a differenza degli altri diritti coinvolti nel giudizio di bilanciamento, cui tale qualifica non viene assegnata.

Successivamente, come evidenziato dal Giudice delle leggi nella sentenza in esame, il quadro normativo è mutato, determinando un ulteriore slittamento della giurisprudenza costituzionale verso posizioni di maggior rigore nella tutela dell’ambiente.

La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1 (Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente) ha difatti attribuito espresso rilievo costituzionale alla tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni (art. 9, terzo comma, Cost.) e ha inserito, tra i limiti alla libertà di iniziativa economica menzionati nell’art. 41, secondo comma, Cost., le ragioni di tutela dell’ambiente, oltre che della salute umana.

La riforma del 2022, dunque, secondo i giudici della Consulta, “consacra direttamente nel testo della Costituzione il mandato di tutela dell’ambiente, inteso come bene unitario, comprensivo delle sue specifiche declinazioni rappresentate dalla tutela della biodiversità e degli ecosistemi, ma riconosciuto in via autonoma rispetto al paesaggio e alla salute umana, per quanto ad essi naturalmente connesso; e vincola così, esplicitamente, tutte le pubbliche autorità ad attivarsi in vista della sua efficace difesa”.

Sottolinea la Corte costituzionale (così coniugando la concezione “antropocentrica” e la concezione “ecocentrica” dell’ambiente, avendo l’obiettivo di tutelare sia le future generazioni sia l’ambiente in sé) che è altresì peculiare “la prospettiva di tutela oggi indicata dal legislatore costituzionale, che non solo rinvia agli interessi dei singoli e della collettività nel momento presente, ma si estende anche (come già, del resto, prefigurato da numerose pronunce della Corte costituzionale risalenti a epoca anteriore alla riforma: sentenze n. 46 del 2021, punto !¦” del Considerato in diritto; n. 237 del 2020, punto 5 del Considerato in diritto; n. 93 del 2017, punto 8.1. del Considerato in diritto; n. 22 del 2016, punto 6 del Considerato in diritto; n. 67 de! 2013, punto 4 del Considerato in diritto; n. 142 del 2010, punto 2.2.2. del Considerato in diritto: n. 29 del 2010, punto 2.1. del Considerato in diritto; n. 246 del 2009, punto 9 del Considerato in diritto; n. 419 del 1996, punto 3 del Considerato in diritto) agli interessi delle future generazioni: e dunque di persone ancora non venute ad esistenza, ma nei cui confronti le generazioni attuali hanno un preciso dovere di preservare le condizioni perché esse pure possano godere di un patrimonio ambientale il più possibile integro, e le cui varie matrici restino caratterizzate dalla ricchezza e diversità che lo connotano” (si parla, in tal caso, di “equità intergenerazionale”, concetto già affermato dalla Consulta, ancor prima della modifica costituzionale, fin dalla sentenza n. 18 del 2019, a sua volta strettamente correlata al concetto di “sviluppo sostenibile”, concetto non esplicitato in Costituzione ma che si deve ritenere immanente al nuovo conio dell’articolo 9 Cost.).

Per altro verso, la tutela dell’ambiente assurge ora a limite esplicito alla stessa libertà di iniziativa economica, il cui svolgimento non può “recare danno” – oltre che alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana, come recitava il testo previgente dell’art. 41, secondo comma, Cost. – alla salute e all’ambiente stesso.

Secondo i giudici della Consulta, di tali chiare indicazioni del legislatore costituzionale – lette anche attraverso il prisma degli obblighi europei e internazionali in materia – la Corte costituzionale e anche il giudice ordinario sono chiamati a tenere puntualmente conto.

7.2. In punto di scrutinio di legittimità della disposizione censurata dal giudice a quo, al par. 4.3 il Giudice delle leggi ha evidenziato che il quinto periodo dell’art. 104-bis, comma 1-bis.l, riguarda un’ipotesi diversa dai primi tre periodi, e cioè quella in cui, “nell’ambito della procedura di riconoscimento dell’interesse strategico nazionale” regolata dal “decreto Uva”, “sono state adottate misure con le quali si è ritenuto realizzabile il bilanciamento” tra i vari beni giuridici in gioco (in particolare, continuità dell’attività produttiva e salvaguardia dell’occupazione, oltre ai beni già elencati nel quarto periodo appena esaminato). Tali misure sono, all’evidenza, adottate dal Governo a valle dell’individuazione, mediante decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, dello stabilimento in questione come di interesse strategico nazionale, secondo lo schema procedimentale disegnato dallo stesso “decreto Uva”; e sono, altrettanto evidentemente, distinte dai “provvedimenti amministrativi” autorizzativi di cui parla il terzo periodo, e dei quali il giudice deve semplicemente “tener conto”.

In questa diversa ipotesi, il linguaggio della legge diviene perentorio: il giudice “autorizza la prosecuzione dell’attività”, senza poter più svolgere un autonomo bilanciamento tra gli interessi in gioco, evidentemente alle condizioni stabilite dal provvedimento governativo che stabilisce le “misure” di bilanciamento in questione. E senza potere, nemmeno, disporre l’interruzione dell’attività nel caso in cui apprezzi un “concreto pericolo” per la salute o l’incolumità pubblica, ovvero la salute o la sicurezza dei lavoratori, dal momento che il precedente quarto periodo deroga soltanto al primo, al secondo e al terzo periodo, ma non -appunto – al quinto, ora all’esame. In questa fase, l’apprezzamento della sussistenza o meno di tale concreto pericolo spetta dunque al solo Governo, nell’ambito della procedura avviata con la dichiarazione di interesse strategico nazionale dello stabilimento. Ancora: “una volta che il Governo, nell’ambito della procedura di cui al “decreto Uva”, abbia dettato le misure di bilanciamento, al cui rispetto è condizionata la prosecuzione dell’attività, non residua più in capo al giudice del sequestro alcun margine di discrezionalità nella valutazione degli interessi in gioco, e nelle determinazioni conseguenti. Il giudice è, a questo punto, vincolato ad autorizzare la prosecuzione dell’attività, alle condizioni stabilite dal Governo”. Come evidenziato in dottrina, mentre all’interno dei primi quattro periodi del comma 1-bis.l della disposizione in parola il dominus delle misure di bilanciamento è il giudice del sequestro, nel quinto periodo il “testimone” passa al Governo.

Tuttavia, il giudice, nonostante l’adozione da parte del Governo delle “misure” di cui al quinto periodo del comma 1-bis.l, concepite quali vincolanti per l’autorità giudiziaria, può negare l’autorizzazione a proseguire l’attività. È quello che la Corte costituzionale chiama “freno di emergenza” (v. infra, par. 8.1), o “brake clause”, locuzione con cui, nel diritto costituzionale, genericamente si intende un meccanismo che consente in casi particolari di bloccare l’adozione o l’esecuzione di un provvedimento giudiziario, amministrativo o legislativo, ove esso leda aspetti fondamentali dell’ordinamento giuridico (un esempio in tal senso è contenuto nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che consente a uno Stato membro di bloccare temporaneamente l’adozione di una direttiva su alcune materie ove ritenga che essa leda aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico, rimettendo la decisione al Consiglio).

7.3. In terzo luogo, la pronuncia sottolinea (par. 5.3.2) che la disposizione censurata non condiziona, a differenza di quanto disposto dall’art. 1 del “decreto Uva”, la prosecuzione dell’attività dello stabilimento o impianto sequestrato al rispetto delle prescrizioni dell’AIA riesaminata, bensì all’osservanza di generiche “misure” di bilanciamento, senza chiarire in esito a quale procedimento tali misure debbano essere adottate e con quali garanzie di pubblicità e di partecipazione del pubblico e delle diverse autorità locali a vario titolo competenti in materia ambientale e di tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro; senza inoltre chiarire neppure se, ed eventualmente in quale misura, i valori limite di emissione possano discostarsi dalle BAT di settore, al fine di consentire la prosecuzione dell’attività.

Tale profilo di criticità è stato tuttavia considerato superabile dalla Corte Costituzionale, la quale ha ritenuto compatibile con i parametri costituzionali invocati la previsione di un meccanismo che consenta allo stesso Governo nazionale di intervenire a dettare, in via interinale, misure che consentano nell’immediato di contenere il più possibile tali rischi, vincolando al contempo il giudice a consentire la prosecuzione dell’attività, evidenziando come sia ragionevole che, in una simile ipotesi, gli ordinari poteri del giudice (riconosciuti e disciplinati dallo stesso art. 104-bis, comma L. bis.l, terzo periodo, disp. att. cod. proc. pen., in connessione con le finalità e la logica del sequestro cosiddetto “impeditivo” di cui all’art. 321, comma 1, cod. proc. pen.) di dettare prescrizioni miranti a impedire l’aggravamento o la protrazione delle conseguenze di verosimili condotte criminose in atto possono essere temporaneamente compressi, in forza di una iex specialis che riservi al potere esecutivo il compito di indicare le misure che assicurino il complesso bilanciamento tra tutti i delicati interessi in conflitto, inclusi quelli sottesi alla prosecuzione dell’attività degli stabilimenti in questione, e conseguentemente alla salvaguardia dei livelli occupazionali presso gli stabilimenti medesimi.

Resta fermo, tuttavia, che il nuovo testo dell’art. 41, secondo comma, Cost. vieta che l’iniziativa economica privata si svolga “in modo da recare danno” alla salute o all’ambiente: e nessuna misura potrebbe legittimamente autorizzare un’azienda a continuare a svolgere stabilmente la propria attività in contrasto con tale divieto. Come evidenziato dalla migliore dottrina, l’art. 41, secondo comma, costituisce uno dei pochi casi in cui – nella Costituzione – è presente l'”indicazione dei “pesi” che debbono avere i principi nelle operazioni di bilanciamento (con la conseguenza che, da parte di alcuni autori, si è sostenuto che, per effetto della modifica dell’articolo 41 Costituzione, si sarebbe passati da una “integrazione bidirezionale” tra i beni coinvolti a una “integrazione rovesciata” tra gli stessi, nel senso che le stesse politiche economiche andrebbero concepite all’interno della stessa tutela ecologica).

In altre parole, la Corte Costituzionale prende atto del fatto che, oggi, il bilanciamento tra la libertà di iniziativa economica e diritto ad un ambiente salubre incontra, per usare un termine motoristico, un “punto morto inferiore”, al di sotto del quale non è possibile scendere, ossia il suo svolgimento “in modo da recare danno” alla salute o all’ambiente: in altri termini, in una ipotetica stadera, ove i due beni contrapposti venissero soppesati, il bene ambiente non potrebbe quindi essere “bilanciato” da misure di sostegno dell’iniziativa economica che lo danneggino (si tratta di quello che la dottrina ha efficacemente definito un “vero e proprio katechon costituzionale a usbergo di provvedimenti normativi insensibili alle problematiche in senso lato ambientali”).

7.4. Conclude, la Corte costituzionale, nel senso che “le misure legittimamente adottabili dal Governo allo scopo di consentire provvisoriamente la prosecuzione di un’attività di interesse strategico nazionale dovranno, semmai, essere funzionali all’obiettivo di ricondurre gradualmente l’attività stessa, nel minor tempo possibile, entro i limiti di sostenibilità fissati in via generale dalla legge in vista – appunto – di una tutela effettiva della salute e dell’ambiente. In altre parole, le misure in questione – che dovranno naturalmente mantenersi all’interno della cornice normativa fissata dal complesso delle norme di rango primario in materia di tutela dell’ambiente e della salute – dovranno tendere a realizzare un rapido risanamento della situazione di compromissione ambientale o di potenziale pregiudizio alla salute determinata dall’attività delle aziende sequestrate. E non già, invece, a consentirne indefinitamente la prosecuzione attraverso un semplice abbassamento del livello di tutela di tali beni. L’adozione delle misure (individuate da un provvedimento che resta di natura amministrativa, e come tale soggetto agli ordinari controlli giurisdizionali sotto il profilo della sua legittimità) dovrà, inoltre, essere preceduta – conformemente alle indicazioni derivanti dalle fonti internazionali sopra ricordate – da adeguata attività istruttoria, e dovrà essere sorretta da una congrua motivazione, che dia conto tra l’altro delle risultanze dell’istruttoria, ai sensi di quanto previsto in via generale dall’art. 3, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241”.

In parte qua, la sentenza non fa che dare continuità a quanto già in precedenza stabilito con sentenza n. 58 del 2018, quando ebbe a dichiarare l’incostituzionalità delle norme (art. 3 del decreto-legge 4 luglio 2015, n. 92 e artt. 1, comma 2, e 21-octies della legge 6 agosto 2015, n. 132) che permettevano la prosecuzione dell’attività sulla base della mera presentazione di un “piano di risanamento contenente misure e attività aggiuntive, anche di tipo provvisorio”, non meglio definite, da adottare senza alcun obbligo di coinvolgimento degli enti di controllo.

7.5. Infine, la sentenza n. 105 del 2024 in parola dispone che l’effettiva osservanza delle misure medesime dovrà essere adeguatamente verificata, con le modalità indicate nello stesso provvedimento governativo, “attraverso il costante monitoraggio da parte delle autorità competenti ai sensi della legislazione ambientale in vigore”.

7.6. Riassuntivamente, dalla pronuncia succitata, che in parte qua può considerarsi alla stregua di una sentenza interpretativa di rigetto, il Collegio ritiene che si possano evincere i seguenti principi:

1) nel caso (quale quello in esame) in cui, nell’ambito della procedura di riconoscimento dell’interesse strategico nazionale”, “sono state adottate misure con le quali si è ritenuto realizzabile il bilanciamento” tra i vari interessi coinvolti, il giudice “autorizza” la prosecuzione dell’attività per un periodo non superiore a 36 mesi, mentre non può dettare prescrizioni, come nei casi previsti dai primi tre periodi dell’articolo 104-bis, comma 1-bis.l, disp. att. cod. proc. pen.;

2) le misure di bilanciamento (che debbono mantenersi all’interno della cornice normativa fissata dal complesso delle norme di rango primario in materia di tutela dell’ambiente e della salute) non possono essere disposte dal Governo “in modo da recare danno” alla salute o all’ambiente, ma essere funzionali all’obiettivo di ricondurre gradualmente l’attività stessa entro i limiti di sostenibilità fissati in via generale dalla legge a fini di tutela della salute e dell’ambiente; a tal fine, l’adozione delle misure deve essere preceduta da adeguata attività istruttoria ed essere sorretta da una congrua motivazione;

3) il provvedimento che individua le misure di bilanciamento resta di “natura amministrativa”, e come tale soggetto agli ordinari controlli giurisdizionali sotto il profilo della sua legittimità (sul punto, v. più diffusamente infra, par. 8.1.).

Al contrario, la Corte costituzionale non interviene sull’atto governativo come evidenziato in dottrina, essa lo ha davanti, ma non intende ne può giudicarlo, essendo lo stesso un atto amministrativo, limitandosi a censurare la disposizione di legge che ne prevede l’emanazione, limitatamente alla sua durata temporale, e fornendo, per il resto, indicazioni “di metodo” che consentano al giudice comune di interpretare la disciplina normativa in modo conforme a Costituzione (v., più diffusamente, infra, par. 8.1).

8. Il potere di intervento sull’atto amministrativo da parte del giudice penale.

L’ultimo aspetto introdotto nel paragrafo che precede rende necessarie ulteriori riflessioni in ordine all’estensione del potere di intervento del giudice penale sull’atto amministrativo.

La questione assume una concreta rilevanza nel caso oggetto del presente scrutinio, posto che, a pagina 3, l’ordinanza impugnata evidenzia come la principale doglianza degli appellanti fosse costituita dall’ingerenza, da parte del Giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Siracusa e al fine di giustificare il provvedimento di diniego di autorizzazione alla prosecuzione dell’attività, nelle scelte rimesse alla discrezionalità amministrativa in ordine alla adeguatezza e idoneità delle misure adottate.

8.1. La natura amministrativa del “decreto bilanciamento”.

In primo luogo, va confermato che il “decreto bilanciamento” costituisce atto formalmente (in quanto emanato nella forma del decreto da organo apicale della pubblica amministrazione e non da organo legislativo) e sostanzialmente (in quanto contiene normativa dettata ad hoc per una singola situazione e non disposizioni generali e astratte) amministrativo.

Come noto, infatti, la giurisprudenza civile della Corte (Cass. Sez. 3, 22/02/2000, n. 1972, Rv. 534210 – 01) ritiene che la differenza tra gli “atti e provvedimenti amministrativi generali”, che sono espressione di potestà amministrativa e sono rivolti alla cura concreta di interessi pubblici, con effetti diretti nei confronti di una pluralità di destinatari non necessariamente determinati nel provvedimento, ma determinabili, e i “regolamenti”, che sono espressione di una potestà normativa attribuita all’amministrazione, secondaria rispetto alla potestà legislativa, riposa nella circostanza che i secondi “disciplinano in astratto tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, ma ugualmente innovativa rispetto all’ordinamento giuridico esistente, con precetti aventi i caratteri della generalità e dell’astrattezza”.

Dal canto suo, la giurisprudenza amministrativa ritiene che per “generalità” debba intendersi l’idoneità alla ripetizione nell’applicazione” e per “astrattezza” la capacità di regolare una serie indefinita di casi”, mentre è certamente amministrativo l’atto “destinato a regolare non una serie indeterminati di casi, ma, conformemente alla sua natura amministrativa, un caso particolare, una vicenda determinata, esaurita la quale vengono meno anche i suoi effetti” (Consiglio di Stato, Ad. Plen., sent. n. 9/2012). Il regolamento, inoltre, deve essere dotato di “innovatività”, ossia “della forza giuridica idonea ad innovare l’ordinamento” (Consiglio di Stato, Sez. VI, sent. n. 1806/2024). Caratteristiche certamente difettanti nel decreto in parola, emanato al solo fine di regolare una specifica situazione, in modo del tutto simile a una autorizzazione amministrativa (v. infra, par. 8.2.3) e contenente misure di carattere non innovativo ma meramente (e transitoriamente) derogatorio rispetto alla disciplina vigente in materia di scarichi industriali, con effetti evidentemente limitati alla particolare situazione di cui si è appena detto.

Non si tratta, dunque, di quel fenomeno che la dottrina definisce di “amministrativizzazione della legge” (o di “fuga dal regolamento”), quanto, per espressa previsione normativa, della presenza nell’ordinamento di un atto che costituisce l’epilogo di una sequenza di norme di legge (il D.L. n. 2/2023) e atti amministrativi (il d.P.C.M. 3 febbraio 2023 e il d.i. 12 settembre 2023) “in grado di determinare le condizioni e i limiti della liceità della prosecuzione di un’attività per un tempo definito” (così la citata sentenza della Corte Cost. 105 del 2024, par. 2.7.2, che, al successivo par. 5.4.1, ribadisce la natura amministrativa del provvedimento in parola). La natura amministrativa e non regolamentare dell’atto determina, a cascata, sul versante della disciplina normativa, l’applicazione della I. n. 241/1990, che regola la formazione dell’atto amministrativo (con particolare accento sull’articolo 3, recante l’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo, come visto al par. 7.4), invece che dell’art. 17 della I. n. 400/1988, che concerne invece i c.d. “regolamenti governativi”. Non può quindi che convenirsi con la Corte costituzionale, la quale, nel negare la possibilità di ingerenza del giudice nel contenuto delle misure di bilanciamento, chiosa affermando la persistenza degli ordinari strumenti di controllo giurisdizionale, sotto il profilo della legittimità, del provvedimento che le stabilisce.

8.2. Il potere di sindacato incidentale di legittimità sull’atto amministrativo da parte del giudice penale.

Tale controllo, nel giudizio penale, non può che esplicarsi attraverso il “sindacato incidentale” da parte del giudice penale sulla legittimità dell’atto amministrativo, questione di cui questa Corte si è occupata sin dalle note sentenze Giordano (Sez. U, n. 3 del 31/01/1987, Rv. 176304 – 01) e Borgia (Sez. U, n. 11635 del 12/11/1993, Rv. 195359 – 01).

8.2.1. In proposito questa Corte, nel settore delle autorizzazioni urbanistiche, questa Corte (Sez. 3, n. 49687 del 07/06/2018, Bruno, non massimata), nel procedere ad un ampio excursus storico della vicenda, ha in proposito evidenziato come nel tempo, ad una concezione “statica-formale” – che individuava il bene tutelato dalle norme penali urbanistiche nel rispetto formale e strumentale del controllo dell’attività edificatoria da parte della pubblica amministrazione (ex muttis, Sez. 3, n. 195 del 17/11/1987, dep. 1988, Più, Rv. 177384), si era progressivamente contrapposta, fino a sopravanzarla, una diversa concezione, definibile come “dinamica-funzionale”, secondo la quale l’interesse tutelato dalle norme penali urbanistiche, anche alla luce della disciplina all’epoca in vigore (ex legge n. 10 del 1977), si incentrava sull’ordinato sviluppo del territorio, sul rilievo che il bene che la legislazione urbanistica e sulla edificabilità dei suoli intende tutelare non è costituito dal solo rispetto formale degli strumenti urbanistici, ma al contempla, al contrario, il territorio, inteso come “comprensivo di una molteplicità di interessi giuridicamente rilevanti, quali la diversificazione delle aree, le comunicazioni interne ed esterne, le direzioni di sviluppo urbano, la proporzionalità dei volumi, l’armonia delle caratteristiche architettoniche, la funzionalità tecnica, la sicurezza, l’igiene” (tra le altre, cfr. Sez. 3, n. 9506 del 26/06/1981, Prati, Rv. 150720).

Si affermò quindi, superando parzialmente l’interpretazione delle Sezioni Unite Giordano (Sez. 3, n. 2766 del 09/01/1989, Bisceglia, in motiv.), che la questione doveva essere riesaminata alla stregua dei principi informatori della legge n. 47 del 1985, avendo tale legge profondamente trasformato l’oggetto stesso della tutela penale, incentrata non sul criterio “formale” ma su quello “sostanziale” della “conformità delle opere alla normativa urbanistica”, precisandosi comunque che al giudice penale, in virtù dell’articolo 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248 allegato E), era affidato un generale controllo di legalità su tutti gli atti amministrativi limitatamente al processo in corso, avendo egli quindi il potere-dovere di non applicare gli atti illegittimi per violazione di legge e non soltanto quelli illeciti, frutto cioè di collusione tra pubblico amministratore e privato, con la conseguenza che, al reato di costruzione senza concessione, doveva essere parificato quello di costruzione con provvedimento illegittimo e quindi da disapplicare e con la sottolineatura che, in tal caso, il principio di tassatività in materia penale non veniva violato, poiché esso trova primario fondamento in quello di legalità (Sez. 3, n. 2766 del 09/01/1989, cit., Rv. 182411).

In tal modo, non si faceva più leva sul principio di “disapplicazione” dell’atto amministrativo, ex articolo 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248 allegato E), bensì “sulla considerazione che l’illegittimità dell’atto amministrativo era divenuta essa stessa, in quanto produttiva della lesione all’interesse penalmente tutelato, un elemento essenziale della fattispecie criminosa”.

Le Sezioni Unite Borgia, dal canto loro, completarono il percorso, specificando che, se l’urbanistica disciplina l’attività pubblica di governo degli usi e delle trasformazioni del territorio, lo stesso “territorio” costituisce il bene oggetto della relativa tutela, bene esposto a pregiudizio da ogni condotta che produca alterazioni in danno del benessere complessivo della collettività e delle sue attività, ed il cui parametro di legalità è dato dalla disciplina degli strumenti urbanistici e dalla normativa vigente.

L’orientamento è stato confermato dalla successiva giurisprudenza sezionale, la quale (v., ex multis, Sez. 3, n. 12389 del 21/07/2017, Minosi, Rv. 271170 – 01) ha affermato che l’attività svolta dal giudice in presenza di un titolo abilitativo edilizio illegittimo consiste nel valutare la sussistenza dell’elemento normativo della fattispecie e non nel disapplicare l’atto amministrativo o effettuare comunque valutazioni proprie della pubblica amministrazione, e che “in disparte l’ipotesi dell’illiceità del provvedimento, la illegittimità rilevante per il giudice penale non può che essere quella derivante dalla non conformità del titolo abilitativo alla normativa che ne regola l’emanazione o alle disposizioni normative di settore, dovendosi, al contrario, radicalmente escludersi la possibilità che il mero dato formale dell’esistenza del permesso di costruire possa precludere al giudice penale ogni valutazione in ordine alla sussistenza del reato”, per concludere nel senso che “l’attività svolta dal giudice in presenza di un titolo abilitativo edilizio illegittimo consiste quindi nel valutare la sussistenza dell’elemento normativo della fattispecie e non nel disapplicare l’atto amministrativo o effettuare comunque valutazioni proprie della P.A.” (Conformi: Sez. 3, n. 46477 del 13/07/2017, Menga, Rv. 273218 – 01; Sez. 3, n. 56678 del 21/09/2018, Iodice, Rv. 275565 – 01; conforme, in materia di concessione demaniale: Sez. 3, n. 10247 del 29/02/2024, Rv. 286041 – 01).

Gli stessi principi sono stati poi esportati in materia di disciplina relativa all’autorizzazione paesaggistica (Sez. 3, n. 51219 del 07/11/2019, Buccarello, Rv. 277901 – 01; Sez. 3, n. 38856 del 04/12/2017, dep. 2018, Schneider, Rv. 273703 – 01), in relazione alla quale questa Corte ha precisato che il sindacato incidentale del giudice penale non determina l’eventuale “disapplicazione” dell’atto amministrativo ai sensi dell’art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, allegato E, riguardando il suo esame solo l’integrazione o meno della fattispecie penale con riferimento all’interesse sostanziale tutelato.

8.2.2. Ad analoghe conclusioni si è pervenuti con riferimento alle autorizzazioni ambientali, in riferimento alle quali è stato affermato che “in presenza di un provvedimento amministrativo, che autorizza la gestione di rifiuti, non conforme alla normativa che ne regola l’emanazione o alle disposizioni normative di settore, il giudice deve valutare la sussistenza dell’elemento normativo della fattispecie, senza disapplicare l’atto amministrativo illegittimo (Sez. 3, n. 27148 del 17/05/2023, Burato, Rv. 24735 – 03).

8.2.3. Nella giurisprudenza di questa Corte si è quindi affermato nel tempo l’orientamento – applicabile in diversi settori dell’ordinamento – secondo cui il sindacato incidentale del giudice penale sull’atto amministrativo è consentito nella misura in cui lo scrutinio faccia esclusivo riferimento (in ottemperanza alla copertura costituzionale dei diritti coinvolti) all'”interesse sostanziale tutelato” dalla disciplina legale.

Tale approccio metodologico consente al giudice comune di verificare incidentalmente, nella materia coinvolta, la non conformità dell’atto amministrativo alla normativa che ne regola l’emanazione o alle disposizioni normative di settore al fine di accertare l’integrazione o meno della fattispecie penale.

8.3. Modalità e limiti di esercizio del sindacato incidentale.

L’aspetto relativo all’individuazione di quello che in precedenza il Collegio ha, per comodità espositiva, definito “punto morto inferiore” (anche per assonanza tematica con il lessico utilizzato dalla Corte costituzionale), necessita di ulteriore specificazione, posta l’innegabile ricaduta sulla valutazione della fondatezza dei tre motivi di ricorso in parola.

8.3.1. L’ambito di sindacato incidentale del giudice penale sull’atto amministrativo: la motivazione del provvedimento amministrativo.

Quanto al perimetro di sindacato del giudice ordinario nel caso in esame, va sottolineato come nella violazione di legge – in aderenza al dictum della Corte costituzionale – vadano inclusi il difetto di istruttoria e l’apparenza della motivazione, in quanto violazioni degli obblighi imposti dalla I. 241/1990 (artt. 3 e 6), applicabile, come visto in precedenza agli atti amministrativi quale quello in parola.

Quanto al secondo aspetto, il Consiglio di Stato ha recentemente affermato (Sez. VII, sent. n. 11222 del 2023), con principio cui il Collegio intende aderire, che la presenza di una “motivazione chiara ed intellegibile delle ragioni” del provvedimento costituisce “il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della I. n. 241 del 1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della I. n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (v., inter multas, Cons. St., sez. III, 7 aprile 2014, n. 1629 e, nello stesso senso, l’ordinanza di Corte cost., 17 marzo 2017, n. 58)”.

La giurisprudenza amministrativa (v. da ultimo Tar Lazio, Roma, Sez. II-ter, sentenza 26/04/2024, n. 8243) ha anche affermato che “la funzione della motivazione del provvedimento amministrativo è quella di consentire al cittadino la ricostruzione dell’iter logico-giuridico attraverso cui l’amministrazione si è determinata ad adottare un atto, al fine di controllare il corretto esercizio del potere, onde far valere, eventualmente, le proprie ragioni; occorre, in altri termini, che l’autorità emanante ponga il destinatario dell’atto amministrativo in condizione di conoscere le ragioni ad esso sottese” (T.A.R. Venezia, sez. II, sentenza 01/10/2020, n. 879) costituendo, la motivazione del provvedimento, “il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della I. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile” (ex multis, Consiglio di Stato sez. VI, 20/12/2021, n. 8449).

Pertanto, per quanto non sia naturalmente possibile definire uno schema rigido, fisso ed immutabile di corredo motivazionale, atteso che la profondità dell’impianto varia in ragione del variare delle fattispecie e dell’incidenza dell’interesse pubblico perseguito sugli interessi privati et similia (così la citata sentenza T.A.R. Lazio n. 8243 del 2024), è sempre necessario che siano palesate le ragioni giustificatrici della decisione racchiusa nel provvedimento impugnato, non potendo la motivazione esaurirsi in mere enunciazioni che non chiariscono quale sia, in concreto, il problema rilevato (quali, indubbiamente, sono quelle utilizzate dall’Amministrazione nella fattispecie, che si è limitata a un generico richiamo alla procedura di bilanciamento).

Ciò anche in ossequio all’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, il quale stabilisce che, affinché l’attività amministrativa sia imparziale ed equa debba prevedersi (lettera c) l’amministrazione pubblica debba motivare le proprie decisioni.

Quanto all’attività istruttoria, non vi è dubbio che lo schema procedimentale indicato dall’articolo 6 I. 241/1990 vada integrato alla luce delle indicazioni fornite dalla Consulta con la sentenza n. 105 del 2024.

È del tutto evidente la stretta interdipendenza dei due principi: in tanto infatti la motivazione sarà “effettiva”, in quanto dal tenore del provvedimento emerga in modo chiaro e trasparente che i soggetti portatori dei vari interessi endoprocedimentali sono stati realmente coinvolti e i loro contributi valutati, ferma restando l’esclusione dal perimetro del sindacato incidentale del giudice penale di tutti i profili concernenti il “merito” del provvedimento, ossia quelli concernenti l’esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione.

8.4. Segue: il “perimetro” di sindacato indicato dalla Corte costituzionale nella vicenda in esame.

Come visto, la Corte costituzionale (par. 5.4.1) espressamente stabilisce che le misure di bilanciamento disposte dal Governo incontrano un preciso limite nel nuovo testo dell’art. 41, secondo comma, Cost., il quale vieta che l’iniziativa economica privata si svolga “in modo da recare danno” alla salute o all’ambiente. Rimuovere prontamente i fattori di pericolo per la salute, l’incolumità e la vita dei lavoratori costituisce per il Giudice delle leggi condizione minima e indispensabile perché l’attività produttiva si svolga in armonia con i principi costituzionali, sempre attenti anzitutto alle esigenze basilari della persona (così anche sentenza n. 58 del 2018, punto 3.3. del Considerato in diritto)”: esigenze basilari della persona (delle persone oggi esistenti, e di quelle che saranno) tra cui la Corte annovera ora, esplicitamente, anche la tutela dell’ambiente”.

La sentenza chiosa (il corsivo è del Collegio) che “le misure legittimamente adottabili dal Governo allo scopo di consentire provvisoriamente la prosecuzione di un’attività di interesse strategico nazionale dovranno, semmai, essere funzionali all’obiettivo di ricondurre gradualmente l’attività stessa, nel minor tempo possibile, entro i limiti di sostenibilità fissati in via generale dalla legge in vista – appunto – di una tutela effettiva della salute e dell’ambiente. In altre parole, le misure in questione – che dovranno naturalmente mantenersi all’interno della cornice normativa fissata dal complesso delle norme di rango primario in materia di tutela dell’ambiente e della salute – dovranno tendere a realizzare un rapido risanamento della situazione di compromissione ambientale o di potenziale pregiudizio alla salute determinata dall’attività delle aziende sequestrate. E non già, invece, a consentirne indefinitamente la prosecuzione attraverso un semplice abbassamento del livello di tutela di tali beni”. Precisa, in modo chiarissimo, il Giudice delle leggi, che la deroga alle norme “ordinarie” deve esaurirsi “nel tempo strettamente necessario per portare a compimento gli indispensabili interventi di risanamento ambientale e riattivare gli ordinari meccanismi procedimentali previsti dal D.Lgs. n. 152 del 2006. E ciò, in particolare, attraverso il riesame delle AIA esistenti, che si siano rivelate insufficienti rispetto ai loro scopi”, e con il necessario rispetto alla “cornice normativa fissata dal complesso delle norme di rango primario in materia di tutela dell’ambiente e della salute”.

Pertanto, la Corte costituzionale (ove si voglia attribuire un senso concreto alle importanti petizioni di principio sulla “novità” del quadro costituzionale odierno rispetto a quello oggetto delle sentenze della Consulta sul “caso Uva”), nell’interpretare come conforme a Costituzione l’attuale assetto normativo, ciò ha ritenuto a condizione che il “decreto bilanciamento” preveda:
– la temporaneità della deroga;
– la direzione, al contrario, degli strumenti di deroga, a ricondurre l’attività interinalmente autorizzata a un rapido risanamento della compromissione ambientale o del potenziale pregiudizio alla salute umana;
– la tensione dell’attività interinalmente autorizzata (in deroga) a riattivare gli ordinari meccanismi procedimentali previsti dal D.Lgs. n. 152 del 2006;
– inderogabilità di alcuni limiti indicati dalla legge, superati i quali si verificherebbe una lesione del bene ambiente.

A tali limiti, intrinseci al provvedimento, il Collegio ritiene che debba aggiungersi, in via interpretativa, l’impossibilità che il regime derogatorio previsto dal “decreto bilanciamento” possa consistere in una indiscriminata facoltà di non rispettare i parametri stabiliti dal decreto 152/2006, da considerarsi (nelle forme e nei termini che seguono) alla stregua di norme di rango primario in materia di tutela dell’ambiente e della salute.

9. Il giudizio di proporzionalità.

Il Giudice delle leggi, nei termini anzidetti, ha esercitato il “giudizio di proporzionalità” tra i beni costituzionali coinvolti: per un verso, ritenendo non compatibile con il vigente assetto costituzionale la mancanza di un termine massimo di durata della lex specialis in argomento; per altro verso, ha ritenuto possibile fornire una lettura “costituzionalmente orientata” (parr. 5.4 e 5.4.1 dei “Considerato in diritto”) delle misure di bilanciamento, che debbono considerarsi illegittime laddove autorizzino un’azienda a continuare a svolgere stabilmente la propria attività in contrasto con il divieto imposto dall’art. 41, secondo comma, Cost. (punto 5.4.1. dei Considerato in diritto).

La giurisprudenza di questa Corte, sul tema, è perfettamente sovrapponibile con quella costituzionale (v. da ultimo, in tema di trattenimento dello straniero, Sez. 1, n. 8261 del 27/02/2026, in corso di massimazione, par. 5.6.4), avendo affermato che, se sul versante dello scrutinio di costituzionalità, il “giudizio di proporzionalità” evoca una correlazione del mezzo rispetto al fine, nel senso che, tra strumento regolatore (normativo o amministrativo) e realizzazione del fine che con esso si intende perseguire, “l’opera di “bilanciamento” deve condurre ad un “equilibrato” componimento dei sacrifici”, lo stesso principio, “declinato sul versante interpretativo affidato al giudice comune in rapporto alla compressione del diritto fondamentale” (costituito, nel caso oggi in esame, dall’ambiente e dal suo rapporto con la libertà di iniziativa economica privata), si traduce in una valutazione di congruenza, adeguatezza e necessità della misura rispetto al valore “antagonista” da tutelare (fine), nel caso di specie identificabile, aggiunge il Collegio, nella normativa preposta alla tutela delle acque dall’inquinamento.

Giudizio di proporzionalità che, nell’odierno procedimento, il giudice comune deve svolgere (anche) alla luce del mutato rapporto tra i valori costituzionali coinvolti nel bilanciamento, nei termini indicati dalla Corte costituzionale, come superiormente descritti ai parr. 7 e 8.

10. Conclusioni sul limite del sindacato dal giudice ordinario sulle misure di bilanciamento.

Il Collegio ritiene quindi, alla luce delle superiori considerazioni, che permanga, in capo alla autorità giudiziaria, il potere di verificare:
– se le misure disposte dal Governo consentano effettivamente di “ricondurre gradualmente l’attività stessa, nel minor tempo possibile, entro i limiti di sostenibilità fissati in via generale dalla legge” (attraverso la riattivazione degli “ordinari meccanismi procedimentali previsti dal D.Lgs. n. 152 del 2006”, ossia il riesame dell’AIA);
– se esse si mantengano “all’interno della cornice normativa fissata dal complesso delle norme di rango primario in materia di tutela dell’ambiente e della salute”;
– se esse siano precedute “da adeguata attività istruttoria” (ai sensi dell’art. 6 I. 241/1990, con specifico riferimento all’attività di ISPRA, il cui parere è espressamente previsto dall’art. 3 del d.P.C.M. 3 febbraio 2023);
– se il provvedimento sia sorretto “da una congrua motivazione” (ai sensi dell’art. 3 I. 241/1990);
– se il provvedimento consenta di verificarne la effettiva osservanza, con le modalità indicate nello stesso provvedimento governativo, attraverso il “costante monitoraggio” da parte delle autorità competenti ai sensi della legislazione ambientale.

Conclusivamente, si può affermare che, nel caso di specie, ci si trova di fronte ad un provvedimento di natura amministrativa che, nel contenere delle misure di bilanciamento, autorizza (transitoriamente, a seguito della sentenza della Corte costituzionale) tanto la temporanea rimozione del vincolo imposto dall’autorità giudiziaria, quanto il superamento dei parametri previsti dalla legge per le immissioni di sostanze inquinanti nei corpi recettori.

Il Collegio ritiene che, sia pure nel ristretto solco indicato dalla Corte costituzionale, sia consentito al giudice comune di valutare incidentalmente la corrispondenza delle misure di bilanciamento all'”interesse sostanziale tutelato” dalla disciplina legale.

La valutazione della legittimità di una eccezionale torsione del sistema normativo ambientale, caratterizzata dalla possibilità di derogare alle regole ordinarie in virtù del (l’insindacabilmente) necessario bilanciamento tra valori costituzionali, non può quindi che essere limitata alla verifica del fatto che non venga superato, nel rapporto tra i due beni costituzionali coinvolti (l’iniziativa economica privata e l’ambiente), il c.d. “punto morto inferiore” sopra indicato (costituito dal rispetto dei parametri indicati al par. 8), oltrepassato il quale – e verificata la possibilità che l’attività possa essere “produttiva di negative conseguenze per la salute delle persone e l’ambiente” – pur non potendo intervenire sul contenuto del decreto, il giudice dovrebbe azionare il c.d. “freno di emergenza” e negare la prosecuzione dell’attività.

12. La cornice europea.

La soluzione interpretativa sposata dal Collegio si impone anche guardando la sentenza della Corte Costituzionale (per usare le sue parole, par. 5.1.2) “attraverso il prisma degli obblighi europei e internazionali in materia”. Sotto tale profilo, la Corte costituzionale utilizza quel sistema di c.d. “tutela multilivello”, di recente richiamato da questa Corte (Sez. 1, n. 8261 del 27/02/2026), con il relativo corollario della “integrazione delle tutele” (così Corte cost., sent. n. 170 del 2013), in virtù del quale “il confronto e la armonizzazione tra tutela convenzionale e tutela costituzionale dei diritti fondamentali deve essere effettuato mirando alla massima espansione delle garanzie, anche attraverso lo sviluppo delle potenzialità insite nelle norme costituzionali che hanno ad oggetto i medesimi diritti protetti dalla Convenzione, pur nel necessario bilanciamento tra diritti costituzionalmente protetti (Corte cost., sent. n. 317 del 2009)”.

A tal proposito, deve rammentarsi come la giurisprudenza “consolidata” della Corte EDU ravvisa un diritto fondamentale del cittadino a vivere in un ambiente salubre, tramite l’utilizzo degli articoli 2 e 8 della Convenzione. In ordine al primo aspetto, la Corte di Strasburgo ha ritenuto (Grande Camera, sentenza 30.11.2004, Oneryildiz c. Turchia, ric. n. 48939/1999) sussistente un preciso obbligo positivo a carico dello stato di prendere tutte le misure necessarie a evitare rischi per la vita, in quanto l’art. 2 impone allo stato un dovere “primordiale” di dotarsi di un apparato legislativo e amministrativo tale da dissuadere a condotte che mettono in pericolo la vita dell’individuo.

Quanto al secondo profilo, con la sentenza “Cordella contro Italia” del 24 gennaio 2019 (Ricorsi nn. 54414/13 e 54264/15), relativa ancora al caso Uva, la Corte di Strasburgo ha condannato l’Italia per violazione dell’art. 8 Cedu, avendo essa omesso l’adozione di misure idonee a proteggere l’ambiente dalle emissioni inquinanti, identificando in questo caso la vita privata come “benessere” (bien-étre) dei cittadini residenti nelle zone adiacenti lo stabilimento.

Secondo la Corte, “una doglianza difendibile dal punto di vista dell’articolo 8 può sorgere se un rischio ecologico raggiunge un livello di gravità che riduce notevolmente la capacità del ricorrente di godere del proprio domicilio o della propria vita privata o famigliare. La valutazione di tale livello minimo in questo tipo di cause è relativa e dipende da tutti gli elementi della causa, in particolare dall’intensità e dalla durata delle nocività e dalle conseguenze fisiche o psicologiche di queste ultime sulla salute o sulla qualità di vita dell’interessato”.

Ancor più di recente, la Grande Camera della Corte EDU, nella causa Verein Klimaseniorinnen Schwiez e altri c. Svizzera del 9 aprile 2024 (Application n. 53600/20), citata anche dalla Corte costituzionale, ha ampliato l’ambito di applicazione dell’art. 8 della Convenzione, includendo nel diritto al rispetto della vita privata e familiare, anche il diritto alla protezione del clima e alla lotta contro il cambiamento climatico, riconoscendo la sussistenza di un vero e proprio diritto ad una protezione effettiva ad opera delle autorità statali contro i gravi effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla vita e sulla salute e affermando il dovere di uno Stato contraente, nell’ambito del margine di discrezionalità a ciascuno Stato riservato dalla disciplina convenzionale, di adottare e applicare regolamenti e misure volte a garantire la mitigazione degli effetti, esistenti e potenzialmente irreversibili, del riscaldamento globale.

A sua volta, la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), Grande Sezione, 25 giugno 2024, Causa C-626/22, con pronuncia resa pochi giorni dopo il deposito della sentenza n. 105 del 2024 della Corte costituzionale, a proposito del caso Ilva ha affermato (parr. 126-27, il corsivo è del Collegio) che “in caso di violazione delle condizioni di autorizzazione all’esercizio di un’installazione, gli Stati membri devono adottare le misure necessarie per garantire immediatamente il rispetto dì tali condizioni… laddove la violazione di tali condizioni presenti un pericolo immediato per la salute umana o minacci di provocare ripercussioni serie ed immediate sull’ambiente, l’articolo 8, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2010/75 esige che l’esercizio di tale installazione sia sospeso”, per concludere (par. 132) che “la direttiva 2010/75 deve essere interpretata nel senso che essa osta a una normativa nazionale ai sensi della quale il termine concesso al gestore di un’istallazione per conformarsi alle misure di protezione dell’ambiente e della salute umana previste dall’autorizzazione all’esercizio di tale istallazione è stato oggetto di ripetute proroghe, sebbene siano stati individuati pericoli gravi e rilevanti per l’integrità dell’ambiente e della salute umana”.

Non vi è dubbio, quindi, che la soluzione imposta dalla Corte costituzionale, così come interpretata da questo Collegio, trovi riscontro anche nella giurisprudenza europea e convenzionale.

12. I residui motivi di ricorso.

Chiarito nei termini che precedono il perimetro di scrutinio, il Collegio, per ragioni di coerenza sistematica, ritiene di dover trattare prima il quarto motivo di ricorso rispetto al terzo.

13. Il quarto motivo di ricorso: la violazione o erronea applicazione dell’art. 104-6/s. commi 1-bis.l e l-bis.2 disp. att. cod. proc. pen. con riferimento alla nota 2 alla tab. 5 dell’allegato 5 alla parte III del d.las. 152/2006.

Il ricorrente censura in particolare che il Tribunale non ha ravvisato contrarietà a legge in riferimento all’art. 2 del D.M. “bilanciamento”, nella parte in cui stabilisce che la conformità dei VLE (valori limite di emissione) sia verificata come media “mensile” dei valori ottenuti da ciascun campione composito giornaliero, e ciò con riferimento a tutti gli inquinanti indicati nelle tab. 3 e 5 citate, e dunque sia ai c.d. “derogabili”, che ai c.d. “inderogabili”.

Tale possibilità costituirebbe, secondo il ricorrente, una palese deroga alla disciplina legislativa stabilita per i c.d. inquinanti “inderogabili”, per i quali – in ragione della loro pericolosità estrema per l’ambiente e per la salute – il D.Lgs. 152/2006 non consente mai di superare, neppure per esigenze temporanee, le soglie fissate dal Legislatore.

La doglianza è parzialmente fondata.

13.1. Per quanto specificamente concerne l’oggetto della presente censura, il Collegio evidenzia che quella “cornice normativa fissata dal complesso delle norme di rango primario in materia di tutela dell’ambiente e della salute”, indicata dal Giudice delle leggi quale argine invalicabile al potere governativo di balancing, non può che essere costituita dall’art. 107, comma 1, D.Lgs. 152/2006, il quale ritiene che debba sempre restare ferma, nel caso di scarichi in pubblica fognatura (dando per non contestato in punto di fatto che quello di ISAB, così come quelli dei “grandi utenti”, sia uno scarico in p.f., ché altrimenti quello finale di IAS sarebbe uno scarico in corpo idrico superficiale, cui troverebbe applicazione la nota 1, e non la nota 2, della tabella 5 in parola), “l’inderogabilità dei valori-limite di emissione di cui alla tabella 3/A dell’Allegato 5 alla parte terza del presente decreto e, limitatamente ai parametri di cui alla nota 2 della Tabella 5 del medesimo Allegato 5, Tabella 3”.

Per i c.d. inquinanti “inderogabili”, pertanto, il TUA non consente mai di superare, neppure per esigenze temporanee, le soglie fissate dal legislatore.

Sul punto, l’ordinanza impugnata (pag. 33) evidenzia come “è la lettura in combinato disposto della tabella 3 dell’allegato 5 parte III, nella colonna “scarico in rete fognaria”, e della tabella 5 del medesimo allegato, in uno alle note integrative alle stesse, a consentire la derogabilità dei VLE previsti dal TU Ambiente con riferimento alle sostanze oggetto di modifica da parte dell’autorità amministrativa nel D.M. 12.9.2023, ovvero fenoli, idrocarburi, solventi organici aromatizzati. La nota alla tabella 3, che individua, con riferimento alle sostanze indicate, per lo scarico in rete fognarie i seguenti VLE, 1 per i fenoli, 10 per gli idrocarburi e 0,4 per i solventi organici aromatizzati, nel prevedere l’obbligatorietà dei limiti per lo scarico in rete fognaria, stabilisce che limiti diversi devono essere resi conformi a quanto indicato alla nota 2 della tabella 5 relativa a sostanze pericolose. Richiamando la nota 2 alla tabella 5, è previsto che “per quanto riguarda gli scarichi in fognatura, purché sia garantito che lo scarico finale dello fognatura rispetti i limiti della tabella 3, o quelli stabiliti dalle Regioni, l’ente gestore può stabilire per i parametri della tabella 5, ad eccezione di quelli indicati sotto i numeri 2, 4, 5, 7, 14, 15, 16 e 17, limiti di accettabilità i cui valori di concentrazione superano quelli indicato in tabella 3″. In proposito si rileva come le sostanze oggetto di deroga ai VLE previsti nella tabella allegata al TU Ambiente, da parte del D.M. 12 settembre 2023 non rientrano tra quelli per le quali la nota n. 2 alla tabella 5 individua come inderogabili”.

Tale lettura è, in linea generale, corretta, in quanto sarebbe illogico ritenere inderogabili, da parte del “decreto bilanciamento”, VLE di cui è consentita la deroga da parte dell’ente gestore.

13.2. Tuttavia, quanto ai parametri “assolutamente inderogabili” (ossia quelli indicati sotto i numeri 2, 4, 5, 7, 14, 15, 16 e 17 della tabella 5 dell’Allegato 5 alla Parte Terza del decreto), il Collegio ritiene che il motivo di ricorso sia fondato nella parte in cui ritiene che il “decreto bilanciamento” abbia superato il c.d. “punto morto inferiore”, nella parte in cui stabilisce che la conformità dei VLE possa essere verificata sulla “media mensile dei valori ottenuti da ciascun campione composito giornaliero” e sui “valori limite massicci annuali”, così consentendone il superamento “giornaliero”, in tal modo aggirando il limite invalicabile imposto dall’art. 107, comma 1, D.Lgs. 152/2006 e travalicando i limiti indicati – in via interpretativa – dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 105 del 2024.

Va infatti evidenziato come, normalmente (come emerge anche dalla relazione tecnica ISPRA – allegata al ricorso e da esso testualmente citata a pag. 17 – in cui l’ente di controllo evidenzia che “la verifica di conformità come media mensile dei valori ottenuti da ciascun campione composito giornaliero implicherebbe la presenza degli enti di controllo – ISPRA e ARPA – per almeno tre ore nell’arco di ogni singola giornata al fine di convalidare la misura effettuata. Si ritiene che tale ultima modalità sia operativamente inapplicabile”), il campionamento degli scarichi dei depuratori industriali si effettua con il metodo del “campione medio ponderato”, effettuato mediante il prelevamento di singoli campioni istantanei di opportuno volume in un arco temporale di 3 ore o di 24 ore (così, sia l’Allegato 5 alla Parte Terza del D.Lgs. n. 152/2006, in riferimento al controllo di conformità degli scarichi di acque reflue industriali, che il par. 3 delle linee guida del S.N.P.A. n. 49/2023, per l’applicazione dei livelli di emissione associati alle migliori tecniche disponibili), salvi i casi di campionamento “istantaneo”, previsto in casi particolare ed eccezionali (a titolo meramente esemplificativo, parametri particolari come i c.d. “volatili”, ovvero scarichi accidentali e/o occasionali e/o discontinui).

È quindi evidente che i parametri “inderogabili”, affinché tali siano effettivamente, vadano misurati entro tale escursione temporale.

L’ordinanza impugnata, pertanto, va annullata con rinvio per nuovo giudizio sul punto.

14. Il terzo motivo di ricorso: violazione o erronea applicazione dell’art. 104-bis, comma 1-bis. 1 r e l-bis.2r disp. att. c.p.p. con riferimento all’art. 74 comma 1. lett. oo). D.Lgs.152/2006.

Il terzo motivo è parzialmente fondato.

Il ricorrente sostiene che l’ordinanza impugnata, nel valutare la legittimità del decreto bilanciamento, nella parte in cui fissa dei Valori Limite di Emissione (VLE) in deroga alle previsioni delle tabelle 3 e 5 dell’allegato 5 alla parte terza del D.Lgs. 152/2006, abbia erroneamente interpretato la portata del combinato disposto dell’art. 74, comma 1, lett. oo), D.Lgs. 152/2006 e delle tabelle 3 e 5 dell’Allegato 5 alla Parte Terza del D.Lgs. 152/2006 (comprensiva di note integrative), ritenendo che la prima disposizione avesse valenza meramente programmatica e non precettiva.

Sul punto, il Collegio evidenzia come la nota 2 alla Tabella 5 dell’Ali. 5 alla Parte Terza del D.Lgs. 152/2006, come visto, stabilisce che “per quanto riguarda gli scarichi in fognatura, purché sia garantito che lo scarico finale della fognatura rispetti i limiti di tabella 3, o quelli stabiliti dalle regioni, l’ente gestore può stabilire per i parametri della tabella 5, ad eccezione di quelli indicati sotto i numeri 2, 4, 5, 7, 14, 15, 16 e 17, limiti di accettabilità i cui valori di concentrazione superano quello indicato in tabella 3”.

L’articolo 74, lettera oo), D.Lgs. 152/2006, stabilisce che (il corsivo è del Collegio) per “valore limite di emissione” si intende il “limite di accettabilità di una sostanza inquinante con tenuta in uno scarico, misurata in concentrazione, oppure in massa per unità di prodotto o di materia prima lavorata, o in massa per unità di tempo; i valori limite di emissione possono essere fissati anche per determinati gruppi, famiglie o categorie di sostanze. I valori limite di emissione delle sostanze si applicano di norma nel punto di fuoriuscita delle emissioni dall’impianto, senza tener conto dell’eventuale diluizione; l’effetto di una stazione di depurazione di acque reflue può essere preso in considerazione nella determinazione dei valori limite di emissione dell’impianto, a condizione di garantire un livello equivalente di protezione dell’ambiente nel suo insieme e di non portare carichi inquinanti maggiori nell’ambiente”.

Il ricorrente censura l’affermazione del Riesame nella parte in cui stabilisce (pag. 33) che “le sostanze oggetto di deroga ai VLE previsti nella tabella allegata al TU Ambiente, da parte del D.M. 12 settembre 2023, non rientrano fra quelle per le quali la nota 2 alla tabella 5 individua come inderogabili (sic)”.

Alla luce delle considerazioni svolte ai paragrafi che precedono, non sembra revocabile in dubbio che, alla luce dell’attuale sistema ordinamentale (e in particolare dell’articolo 41, comma secondo, della costituzione vigente), debba attribuirsi valenza precettiva, e quindi vincolante anche per la massima autorità amministrativa, alla disposizione la quale prevede che, nella determinazione dei valori limite di emissione dell’impianto, possa tenersi conto (sia pure non obbligatoriamente) dell’effetto di una stazione di depurazione di acque reflue, a condizione (questa obbligatoria) di garantire un livello equivalente di protezione dell’ambiente nel suo insieme e di non portare carichi inquinanti maggiori nell’ambiente. In altre parole, la discrezionalità non è attribuita al fine di garantire un “livello equivalente di protezione dell’ambiente nel suo complesso” (che è condicio sine qua non dell’intervento), ma esclusivamente al fine di valutare, in tale cornice, l’effetto della stazione di depurazione: il regolatore può non tenere conto dell’effetto del depuratore (e in questo caso trovano applicazione le considerazioni superiormente svolte in riferimento ai parametri c.d. “inderogabili”), ma, se di esso tiene conto, va rispettato l’obbligo di garantire il “livello equivalente” di protezione dell’ambiente. Ciò posto in linea di principio, in concreto, il concetto di “livello equivalente”, proprio in quanto evoca un concetto “relazionale”, non può essere inteso in senso assoluto, ma va riferito al tipo di scarico, che, nel caso di specie, è costituito dal “recapito finale” dello scarico in “pubblica fognatura”.
Pertanto, ove l’impianto che effettua uno scarico in p.f. sia munito di una stazione di depurazione, il “livello equivalente di protezione dell’ambiente” di cui all’articolo 74 lettera oo) TUA, non può che essere rappresentato dai limiti di accettabilità indicati nella Tabella 5 dell’Allegato 5, comprensivi delle deroghe indicate in nota 2, che – come visto al paragrafo che precede – nel caso in esame debbono essere ritenute consentite quanto ai VLE “non assolutamente inderogabili” e non consentite in relazione alla media mensile e annuale dei parametri “assolutamente inderogabili”, le quali, come visto, superano, verso il basso, il “punto morto inferiore” come superiormente descritto. Quanto poi allo “scarico finale della fognatura”, è necessario che esso rispetti i limiti di tabella 3 o quelli stabiliti dalle regioni.

In ordine a tutti questi aspetti l’ordinanza impugnata omette ogni motivazione e deve pertanto essere annullata con rinvio per nuovo giudizio.

15. Il quinto motivo di ricorso: violazione o erronea applicazione dell’art. 104-bis, comma 1-bis.1, e l-bis.2, disp. att. c.p.p. in riferimento all’articolo 3 I. 241/1990.

La quinta doglianza è fondata con riferimento all’obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo imposto dall’articolo 3 della legge sul procedimento amministrativo.

Nel caso di specie, il ricorrente evidenzia (pag. 17) come l’ente di controllo (ISPRA) avesse rappresentato l’esistenza di importanti criticità non solo in relazione alla omessa previsione dei VLE riferiti a taluni parametri (quali COD, solfuri, solfati, BTEX e SST), ma anche alla dedotta impossibilità pratica di procedere ai necessari controlli in assenza di modifiche impiantistiche significative.

L’ordinanza del 31 luglio 2024, con cui il GIP non aveva autorizzato la prosecuzione dell’attività, aveva valorizzato in senso negativo entrambi i profili, i quali vanno analizzati partitamente.

15.1. Quanto al secondo aspetto, di più immediato rilievo, la più volte citata sentenza n. 105 del 2024 della Corte costituzionale, nel ritenere assolutamente necessario il “costante monitoraggio” delle emissioni (per scongiurare il rischio di superamento del c.d. “punto morto inferiore”), approfondisce e ribadisce il principio, già affermato in passato (v. sentenza n. 254 del 2009), secondo cui “la stessa attività di monitoraggio costituisce in sé e per sé una misura di tutela dell’ambiente”. La necessità dì un “costante monitoraggio” da parte delle autorità preposte al controllo ambientale era del resto stata già affermata nella sentenza – precedente alla modifica costituzionale – n. 145 del 2013, sia pure ad altri fini.

Può quindi concludersi nel senso che la necessità di un “costante monitoraggio” delle misure di tutela ambientale costituisce un principio affermato nella giurisprudenza costituzionale consolidata, in quanto ancorato alla necessità di garantire “effettività” al reale bilanciamento tra i beni costituzionali coinvolti, in attuazione del principio di proporzionalità.

“Effettività” che non può essere garantita da un mero richiamo procedurale, ma richiede un intenso sforzo motivazionale da parte del provvedimento amministrativo. Del resto, anche la citata sentenza della Corte EDU Klimaseniorinnen (par.552) afferma a chiare note la necessità che le “misure di adattamento” predisposte dall’amministrazione pubblica al fine di “garantire protezione efficace dei diritti degli individui da gravi effetti negativi sulla loro vita, salute, benessere e qualità della vita”, debbano essere non solo “predisposte”, ma anche “efficacemente applicate” sulla base delle “migliori evidenze disponibili”.

Va quindi censurata l’affermazione, contenuta nell’ordinanza impugnata, secondo cui i rilievi formulati da ISPRA (evidentemente già a conoscenza del Tribunale del riesame, ancorché contenuti nella memoria del pubblico ministero dichiarata inammissibile) potessero considerarsi superati dal mero bilanciamento operato dai Ministeri competenti in forza del citato articolo 6 del D.L. n. 2 del 2023. Trattasi, infatti, di motivazione apparente in quanto confonde il “metodo” (il “bilanciamento”, ossia il procedimento) con il “merito” (le concrete criticità sollevate da ISPRA con la relazione tecnica in atti, che non trovano puntuale risposta del decreto interministeriale).

15.2. Il Collegio rammenta che la Corte costituzionale ha, per un verso, sottolineato la necessità che il decreto sia analizzato anche come inserito nella “cornice europea”, e, per altro verso, ha richiamato, quale sorta di tertium comparationis, la procedura di AIA.

In proposito, la sentenza della Corte di giustizia UE, resa nella Causa C-626/22 (relativa all’ILVA di Taranto), ha affermato che (corsivo del Collegio) “ai fini del rilascio o del riesame di un’autorizzazione all’esercizio di un’installazione ai sensi di tale direttiva, l’autorità competente deve considerare, oltre alle sostanze inquinanti prevedibili tenuto conto della natura e della tipologia dell’attività industriale di cui trattasi, tutte quelle oggetto di emissioni scientificamente note come nocive che possono essere emesse dall’installazione interessata, comprese quelle generate da tale attività che non siano state valutate nel procedimento di autorizzazione iniziale di tale installazione”.

Per restare al caso in esame, costituiva oggetto della nota critica di ISPRA l’omessa previsione di VLE riferiti a sostanze gravemente inquinanti come COD, solfuri, solfati, BTEX e SST, che avrebbero dovuto, in ossequio alla giurisprudenza della Corte di giustizia UE, costituire oggetto di specifica previsione mediante determinazione dei relativi VLE. Non può, anche in questo caso, ritenersi sufficiente il mero richiamo alla procedura di concerto o alla normativa che prevede il bilanciamento, in quanto non consentono di garantire “effettività” al bilanciamento concreto tra i beni costituzionali coinvolti, in ottemperanza al dictum della Corte costituzionale.

La motivazione del provvedimento impugnato è dunque “mancante”, quanto ai parametri COD, solfuri, solfati, BTEX e SST, e “apparente”, quanto agli interventi necessari per poter operare il costante monitoraggio.

15.3. Sul tema evidenzia ancora il Collegio, non in quanto oggetto di specifica censura, ma solo in quanto espressione del medesimo vizio metodologico e argomentativo, che, a fronte della circostanza, stigmatizzata nel provvedimento del GIP, che nella procedura in esame fosse stata omessa la “valutazione del danno sanitario” o “VDS” (la sussistenza del quale danno sfugge, ovviamente, alla sfera di valutazione del giudice ordinario), prescritta dall’art. 1 -bis, comma 1, D.L. 207/2012, richiamato dal decreto interministeriale del 12/09/2023 nonché dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 03/02/2023, quale condizione necessaria per lo stesso riconoscimento dell’interesse pubblico nazionale dello stabilimento ISAB, il Tribunale dei riesame ha ritenuto di poter superare, ancora una volta, lo scrutinio relativo a tale vulnus mediante il mero (e insufficiente) richiamo procedurale al coinvolgimento, tra i Ministeri coinvolti nell’elaborazione delle misure di bilanciamento, del Ministero della Salute (“sentito” il quale è stato emanato il decreto).

16. L’ordinanza impugnata va pertanto annullata, con rinvio per nuovo giudizio sui punti sopra indicati, al Tribunale del riesame di Siracusa, che si atterrà ai principi di diritto affermati in narrativa.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata e rinvia per nuovo giudizio al Tribunale di Siracusa competente ai sensi dell’articolo 324, comma 5, cod. proc. pen.

Così deciso in Roma l’8 aprile 2026.