CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. 5^, 1 giugno 2026, Sentenza n.17196

EDILIZIA E URBANISTICA – Terreni – Perequazione urbanistica – Diritti edificatori perequati – Aree a verde pubblico – Potenzialità edificatoria – Imposta di registro – Rettifica di valore – Valore venale – Comparazione – Cessione di diritti edificatori – Sanzioni tributarie – Incertezza normativa – Artt. 51, 52 d.P.R. n. 131/1986 – Nozione di urbanistica perequativa – Distribuzione paritetica e proporzionale – Onere di contribuzione ai costi di riqualificazione – Effetto distributivo-perequativo – Nozione di cessione di cubatura – Negozio di cessione di cubatura tra privati – Presupposti – Proprietari di aree contigue con medesima destinazione urbanistica – Atto con effetto traslativo immediato – Imposta proporzionale di registro – PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Violazione di norme tributarie – Responsabilità del contribuente – Rilevanza della condotta – Presunzione del dolo o della colpa (o di un intento fraudolento) – onere della prova contraria – Sanzioni amministrative per violazioni di norme tributarie – Causa di esenzione del contribuente dalla responsabilità – Incertezza normativa oggettiva – Criteri di valutazione del giudice – DIRITTO PROCESSUALE CIVILE – Ricorso per cassazione – Limiti – Correttezza giuridica e coerenza logico-formale delle argomentazioni. (Segnalazione e massima a cura di Alessandro Zuccarello)

CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. 5^, 1 giugno 2026 (ud. 13/05/2026), Sentenza n. 17196

EDILIZIA E URBANISTICA – Terreni – Perequazione urbanistica – Diritti edificatori perequati – Aree a verde pubblico – Potenzialità edificatoria – Imposta di registro – Rettifica di valore – Valore venale – Comparazione – Cessione di diritti edificatori – Sanzioni tributarie – Incertezza normativa – Artt. 51, 52 d.P.R. n. 131/1986.

Nell’imposta di registro, ai fini della rettifica del valore di un terreno ex artt. 51 e 52 d.P.R. n. 131/1986, deve essere considerata la potenzialità edificatoria derivante dall’inserimento dell’area in un comparto assoggettato a perequazione urbanistica, anche quando il fondo sia destinato a verde pubblico o a servizi e non sia direttamente edificabile. I diritti edificatori perequati costituiscono infatti una qualità intrinseca del terreno, attribuita direttamente dallo strumento urbanistico mediante l’indice perequativo, e incidono sul valore venale del bene, poiché l’area può essere ceduta all’amministrazione in cambio di diritti edificatori utilizzabili su altre aree (“aree di atterraggio”). Ne consegue la legittimità della rettifica del valore fondata sia sulla comparazione con terreni analoghi sia su ulteriori elementi valutativi, quali la successiva cessione dei diritti edificatori generati dal medesimo fondo. (Massima a cura di Al. Zu.)

EDILIZIA E URBANISTICA – Nozione di urbanistica perequativa – Distribuzione paritetica e proporzionale – Onere di contribuzione ai costi di riqualificazione – Effetto distributivo-perequativo.

In caso di urbanistica perequativa, si ha distribuzione paritetica e proporzionale – tra tutti i proprietari di un determinato ambito territoriale o lotto – tanto del vantaggio costituito dalla edificabilità, quanto dell’onere di contribuzione ai costi di riqualificazione, urbanizzazione e realizzazione di aree a servizi di pubblica utilità o verde. In questo modo, a tutti i suoli dell’ambito territoriale di intervento viene riconosciuto un valore edificatorio costante, indipendentemente dalla effettiva e specifica collocazione, all’interno di esso, dei fabbricati assentiti; collocazione che, stante appunto l’effetto distributivo-perequativo, risulta in definitiva indifferente per i singoli proprietari, i cui terreni saranno comunque destinatari di una quota uguale di edificabilità. Proprio per tali caratteristiche, l’urbanistica perequativa si produce direttamente e preventivamente dal piano urbanistico e comporta la generalizzata, preordinata e diffusa attribuzione di un indice perequativo con effetto diretto sul terreno interessato in quanto facente parte del comparto di intervento. Su questi presupposti, la tassabilità dei terreni oggetto di perequazione urbanistica ai fini ICI, stante la rilevanza, dal punto di vista tributario, della mera potenzialità edificatoria. Potenzialità che è da ravvisarsi nella attribuzione di un indice perequativo costante di edificabilità ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque nell’area interessata dal piano di intervento.

EDILIZIA E URBANISTICA – Nozione di cessione di cubatura – Negozio di cessione di cubatura tra privati – Presupposti – Proprietari di aree contigue con medesima destinazione urbanistica – Atto con effetto traslativo immediato – Imposta proporzionale di registro.

La cessione di cubatura consiste in un accordo tra proprietari di aree contigue comunque dotate del requisito della reciproca prossimità aventi la medesima destinazione urbanistica, in forza del quale il proprietario di un’area edificabile non sfrutta per se’ la cubatura realizzabile sul proprio terreno, al fine di consentire all’altro di disporre di una volumetria maggiore di quella espressa dal terreno di sua proprieta’. Detto contratto si caratterizza per la cessione, in tutto o in parte, della facoltà inerente al diritto dominicale di costruire nei limiti della cubatura assentita dal piano regolatore che formando un diritto a sè stante, viene trasferito a titolo oneroso al proprietario di altro fondo urbanisticamente omogeneo. L’atto è immediatamente traslativo di un diritto edificatorio di natura non reale a contenuto patrimoniale, non richiedente la forma scritta “ad substantiam” e trascrivibile ex art. 2643, n. 2-bis, c.c., soggetto ad imposta proporzionale di registro, ai sensi dell’art. 9 della Tariffa, parte prima, allegata al d.P.R. n. 131 del 1986.

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Violazione di norme tributarie – Responsabilità del contribuente – Rilevanza della condotta – Presunzione del dolo o della colpa (o di un intento fraudolento) – onere della prova contraria.

Ai sensi dell’articolo 5 del d.lgs n. 472/1997, l’affermazione della responsabilità del contribuente per la violazione di norme tributarie postula soltanto l’esistenza di una condotta cosciente e volontaria, senza che occorra, da parte dell’amministrazione finanziaria, la concreta dimostrazione del dolo o della colpa (o di un intento fraudolento), o ancora di una volontà di evasione dell’imposta, anche a mero titolo di tentativo: ciò in quanto la norma stabilisce una presunzione di colpa a carico di colui che abbia posto in essere l’atto vietato, gravandolo dell’onere della prova contraria.

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Sanzioni amministrative per violazioni di norme tributarie – Causa di esenzione del contribuente dalla responsabilità – Incertezza normativa oggettiva – Criteri di valutazione del giudice.

In tema di sanzioni amministrative per violazioni di norme tributarie, sussiste incertezza normativa oggettiva, causa di esenzione del contribuente dalla responsabilità amministrativa tributaria ai sensi dell’art. 10 della l. n. 212 del 2000 e dell’art. 8 del d.lgs. n. 546 del 1992, quando è ravvisabile una condizione di inevitabile incertezza su contenuto, oggetto e destinatari della norma tributaria, riferita, non già ad un generico contribuente, né a quei contribuenti che, per loro perizia professionale, siano capaci di interpretazione normativa qualificata e neppure all’Ufficio finanziario, ma al giudice, unico soggetto dell’ordinamento a cui è attribuito il potere dovere di accertare la ragionevolezza di una determinata interpretazione. Il fenomeno dell’incertezza normativa oggettiva può essere desunto dal giudice attraverso la rilevazione di una serie di «fatti indice», quali ad esempio: 1) la difficoltà d’individuazione delle disposizioni normative; 2) la difficoltà di confezione della formula dichiarativa della norma giuridica; 3) la difficoltà di determinazione del significato della formula dichiarativa individuata; 4) la mancanza di informazioni amministrative o la loro contraddittorietà; 5) la mancanza di una prassi amministrativa o l’adozione di prassi amministrative contrastanti; 6) la mancanza di precedenti giurisprudenziali; 7) la formazione di orientamenti giurisprudenziali contrastanti, specie se sia stata sollevata questione di legittimità costituzionale; 8) contrasto tra prassi amministrativa e orientamento giurisprudenziale; 9) il contrasto tra opinioni dottrinali; 10) l’adozione di norme di interpretazione autentica o meramente esplicative di norma implicita preesistente.

DIRITTO PROCESSUALE CIVILE – Ricorso per cassazione – Limiti – Correttezza giuridica e coerenza logico-formale delle argomentazioni.

Il ricorso per cassazione conferisce al giudice di legittimità non il potere di riesaminare il merito dell’intera vicenda processuale, ma solo la facoltà di controllo, sotto il profilo della correttezza giuridica e della coerenza logico-formale, delle argomentazioni svolte dal giudice di merito, al quale spetta, in via esclusiva, il compito di individuare le fonti del proprio convincimento, di controllarne l’attendibilità e la concludenza e di scegliere, tra le complessive risultanze del processo, quelle ritenute maggiormente idonee a dimostrare la veridicità dei fatti ad essi sottesi, dando così liberamente la prevalenza all’uno o all’altro dei mezzi di prova acquisiti, salvo i casi tassativamente previsti dalla legge.

(Rigetta il ricorso avverso sentenza n. 4103/2019 – Commissione Tributaria Regionale della Lombardia)Pres. STALLA, Rel. BALSAMO, Ric. Sirius Holding Srl c.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE QUINTA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

omissis

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 17931/2020 R.G. proposto da:
Sirius Holding Srl, e Immobiliare Borghetto srl, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, Simona Casini, Massimo e Anna Maria Cazzaniga, rappresentati e difesi dall’avvocato Mariano Protto unitamente all’avvocato Marco Sica

-ricorrente-

CONTRO

Agenzia delle Entrate Direzione Provinciale I Di Milano in persona del legale rappresentante pro tempore

-intimata-

avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Lombardia n. 4103/2019 depositata il 21.10.2019.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13/05/2026 dal Consigliere Milena Balsamo.

Udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Rosa Maria Dell’Erba, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso. Udito per delega dei difensori del ricorrente l’Avv. Giovanni Corbyons.

FATTI DI CAUSA

1. La società Immobiliare Borghetto, proprietaria di un terreno sito in Milano in via Rismondo, lo cedeva in data 30 luglio 2015 alla società Milano Costruzioni s.r.l., ora Sirius Holding. L’agenzia delle entrate rettificava il valore della cessione pari ad euro 24.000,00 in euro 54.450,00 ai sensi dell’art. 52 del d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131. La società acquirente impugnava l’avviso di rettifica deducendo che oggetto della compravendita era un terreno inedificabile in quanto destinato a verde urbano di nuova previsione e soggetto a vincoli. In particolare, la contribuente sosteneva che solo in caso di cessione gratuita al Comune, al terreno sarebbe stato attribuito un indice edificatorio virtuale pari a 0,35 mc/mq. e che moltiplicando tale indice per la superficie dell’area si sarebbe ottenuta la cosiddetta superficie lorda di pavimento (spl) sempre virtuale e cioè il quantitativo edificabile astrattamente correlato all’area c.d. di decollo. Per ottenere la superficie lorda di pavimento, all’area di decollo sarebbe stato necessario un ulteriore atto quale appunto la cessione gratuita al Comune di Milano dell’area di decollo.

1.1 I giudici di prossimità di Milano accoglievano il ricorso della società. 1.2 Sull’appello dell’amministrazione finanziaria, la Commissione tributaria regionale della Lombardia accoglieva l’impugnazione affermando che:
– nel certificato di destinazione urbanistica rilasciato in data 14 luglio 2015 dal Comune di Milano, allegato all’atto di trasferimento, risulta che il terreno compravenduto cade nel piano regolatore generale vigente <in ambito verde urbano di nuova previsione, infrastrutture per la mobilità edilizia residenziale sociale>;
– l’art. 6 delle norme di attuazione prevede per dette aree un indice di utilizzazione territoriale pari a 0,35 mc/mq. di superficie lorda di pavimento cui secondo le stesse norme di attuazione deve farsi riferimento, così addivenendo alla determinazione di una superficie edificatoria di metri quadri 198.

1.3. La Corte regionale aggiungeva che si trattava dunque di area di vocazione edificatoria, in quanto tale risultante dall’inserimento in uno strumento urbanistico sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, essendo irrilevanti le vicende successive incidenti sulla sua edificabilità quali la successiva cessione gratuita al Comune o la mancata approvazione o la modificazione dello strumento urbanistico; negavano, di poi, la rilevanza della perizia di parte che genericamente richiamava, ai fini della quantificazione del valore venale dell’area, le pubblicazioni di operatori professionali; ritenendo, invece, corretta la rettifica operata dall’amministrazione avendo la parte acquirente rivenduto i diritti edificatori afferenti lo stesso terreno cinque mesi dopo l’acquisto per un corrispettivo di 361.350 € , e considerando tre atti di trasferimento aventi ad oggetto terreni limitrofi e risalenti al 2014 ed allo stesso 2015 che confermavano la congruità del valore attribuito all’area alla data del trasferimento; – infine statuiva la correttezza della entità delle sanzioni applicate nel minimo e l’obiettiva chiarezza delle norme applicabili che escludeva la invocata non debenza delle sanzioni.

1.4. Per la cassazione della sentenza d’appello indicata in epigrafe ricorre la società articolando nove motivi, integrati da successive memorie.

1.5. L’amministrazione è rimasta intimata.

1.6 Il Procuratore Generale ha concluso per il rigetto del ricorso.

MOTIVI DI DIRITTO

1. Il primo motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., denuncia la violazione degli artt. 51 e 52 del d.P.R. n. 131 del 26 Aprile 1986; si afferma che dal certificato di destinazione urbanistica rilasciata dall’ente locale risulta che il terreno oggetto della compravendita era classificato in <zona verde urbano rete ecologica di livello comunale – ambiti di interesse ecologico> altresì gravata da specifici vincoli che ne limitano l’utilizzo sia sotto il profilo geologico sia sotto quello idrogeologico. Nonostante la natura dell’area, la Corte d’appello ha ritenuto che il piano generale territoriale attribuisse a detto terreno in via diretta ed immediata un indice di utilizzazione territoriale pari a 0,35 al metro quadro di superficie lorda di pavimento, ritenendola conseguentemente area edificabile.

Si deduce, invece, che, come dispone l’art. 6 delle norme di attuazione del piano generale, l’indice di utilizzazione territoriale non è prevista per le aree destinate a verde urbano ma solo per le aree a pertinenza indiretta che non sono destinate a verde; le aree di pertinenza sono esclusivamente quelle di proprietà privata o di proprietà pubblica oggetto di cessione gratuita al Comune in relazione al trasferimento dei diritti edificatori perequati.

In definitiva, si assume che l’area verde diventa pertinenza indiretta soltanto a seguito della cessione gratuita al Comune di Milano. Si aggiunge che sull’area in questione è vietato edificare e che in ogni caso il piano generale territoriale avrebbe potuto riconoscere natura edificatoria solo dopo la cessione del compendio all’ente locale, in quanto la traslazione di volumetria costituisce una fattispecie a formazione progressiva che prevede una prima fase di decollo che consiste nella possibilità di trasferire i diritti edificatori virtuali, ed una seconda fase cosiddetta di atterraggio che coincide con l’assenso del Comune all’esecuzione di un intervento edilizio mediante sfruttamento dei diritti edificatori virtuali. Nella fattispecie, alla data della compravendita non si era verificata né la prima né la seconda fase della traslazione.

2. Il secondo strumento di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., lamenta la violazione degli artt. 51 e 52 del d.P.R. n. 131 del 1986 , nonché degli artt. 3 e 53 Costituzione, avendo il decidente
travisato la questione sottoposta al suo vaglio, in quanto il caso di specie è diverso da quello in cui lo strumento urbanistico attribuisca direttamente ad un comparto una certa capacità edificatoria che può essere senz’altro realizzata incrementandone dunque fin da subito il valore.

Si ribadisce che il terreno non ha vocazione edificatoria, mentre la cessione dell’area al Comune di Milano è evento incerto, ben potendo il proprietario continuare ad impiegare l’area secondo la sua destinazione a verde, e non essendo prevedibile l’accettazione del Comune di Milano dell’acquisizione dell’area; ragion per cui, in mancanza di detti elementi, anche la superficie lorda di pavimento virtuale dipende solo dalla possibilità di collocarla in una cosiddetta area di atterraggio.

3. Il settimo motivo di ricorso – da esaminarsi preliminarmente rispetto ai successivi mezzi – involgendo questioni connesse con le prime due doglianze – lamenta l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti. In altri termini, la Corte regionale non avrebbe considerato che, nella fattispecie, non vi era stato un trasferimento di diritti reali immobiliari in relazione ai quali è possibile una verifica del valore dichiarato a norma dell’art. 51 citato. Si argomenta che è da escludersi l’applicabilità alla cessione di cubatura dell’aliquota del 9% prevista per il trasferimento di terreni e diritti immobiliari come pretende l’ufficio, perché seppure si possa qualificare la cubatura come bene giuridico in senso tecnico e come tale astrattamente trasferibile, esso non assume mai valenza reale e il contratto che ne preveda il trasferimento avrebbe natura meramente obbligatoria con conseguente applicazione dell’aliquota d’imposta nella misura del 3% in luogo di quella del 9% utilizzata ai fini dell’accertamento impugnato.

3.1 I primi due motivi di ricorso sono evidentemente connessi; il che ne suggerisce la disamina contestuale.

3.2 Le censure sono prive di pregio.

3.3 La ragione del contendere, tra le parti, rinviene, come anticipato, dall’avere il decidente considerato il terreno trasferito suscettibile di vocazione edificatoria, in contrasto con quanto risultante dal certificato urbanistico che definirebbe un’area <destinata a verde urbano, rete ecologica di livello comunale-ambiti di interesse ecologico, classe di fattibilità F3>, peraltro sottoposta a vincoli idrogeologi (di cui non vi è cenno nella sentenza impugnata).

3.4 La Corte regionale evidenzia, invece, che, ai sensi dell’art. 6 delle norme di attuazione del piano regolatore, che disciplina le aree comprese negli ambiti del tessuto urbano consolidato e le aree di pertinenza indiretta indicate nella Tav, il terreno in oggetto è classificato nel PGT in aree < a pertinenza indiretta destinate a servizi pubblici di interesse pubblico e generale per le quali è previsto un indice di utilizzazione territoriale pari allo 0,35 al mq di superficie lorda di pavimento>.

3.5 Pur principiando dal medesimo presupposto, vale a dire l’inclusione dell’area in oggetto nelle aree a pertinenza indiretta destinate a servizi pubblici, la società ne fa discendere effetti diversi da quelli considerati dal giudice d’appello, alla luce del PRG che considererebbe area a pertinenza indiretta non tutte le aree destinate a verde pubblico, ma solo le aree di proprietà privata o pubblica oggetto di cessione gratuita al Comune in relazione al trasferimento di diritti edificatori perequati. Al contrario, la Corte – pur qualificando l’area a pertinenza indiretta destinata a servizi pubblici – ne avrebbe riconosciuto una vocazione edificatoria, sia pur limitata, in base alla superficie lorda di pavimento riconosciuta dal PRG, senza considerare che le predette aree sono solo quelle oggetto di cessione gratuita al Comune con conseguente generazione di diritti edificatori.

3.6 A tal proposito, questa Corte ha affermato, sia pure in tema di ICI-IMU, che, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 11 quaterdecies, comma 16, del d.l. n. 203 del 2005, conv. con modif. dalla legge n. 248 del 2005, e dell’art. 36, comma 2, del d.l. n. 223 del 2006, conv. con modif. dalla legge n. 248 del 2006, che hanno fornito l’interpretazione autentica dell’art. 2, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 504 del 1992, l’edificabilità di un’area, ai fini dell’applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, dev’essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione dello stesso da parte della Regione e dall’adozione di strumenti urbanistici attuativi. Si ritiene, infatti, che l’inizio del procedimento di trasformazione urbanistica sia sufficiente a far lievitare il valore venale dell’immobile, le cui eventuali oscillazioni, in dipendenza dell’andamento del mercato, dello stato di attuazione delle procedure incidenti sullo ius aedificandi o di modifiche del piano regolatore che si traducano in una diversa classificazione del suolo, possono giustificare soltanto una variazione del prelievo nel periodo d’imposta, conformemente alla natura periodica del tributo in questione, senza che ciò comporti il diritto al rimborso per gli anni pregressi, a meno che il Comune non ritenga di riconoscerlo, ai sensi dell’art. 59, comma 1, lettera f), del d.lgs. n. 446 del 1997. Nella determinazione della base imponibile, è tuttavia necessario tener conto della maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie, nonché della possibile incidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso in Comune commercio (Cass., Sez. 5, n. 6702 del 10/03/2020; Sez. un., n. 25506 del 2006).

3.7 Nella specie, il giudice d’appello ha confermato la legittimità dell’avviso di rettifica delle aree della società sul rilievo dell’inserimento nel PRG nelle zone a verde urbano-infrastrutture per la mobilità edilizia residenziale sociale per le quali è previsto un indice di utilizzazione edificatoria pari allo 0,35 mq di superficie lorda di pavimento.

3.8 Le Sezioni Unite di questa Corte, nella sentenza n. 23902 del 29/10/2020, hanno chiarito che il diritto edificatorio di origine perequativa viene riconosciuto al proprietario del fondo come una qualità intrinseca del suolo (che partecipa fin dall’inizio di un indice di edificabilità suo proprio, così come prestabilito e ‘spalmato’ all’interno di un determinato ambito territoriale di trasformazione).

Nel caso dell’urbanistica perequativa, si ha distribuzione paritetica e proporzionale – tra tutti i proprietari di un determinato ambito territoriale o lotto – tanto del vantaggio costituito dalla edificabilità, quanto dell’onere di contribuzione ai costi di riqualificazione, urbanizzazione e realizzazione di aree a servizi di pubblica utilità o verde. In questo modo, a tutti i suoli dell’ambito territoriale di intervento viene riconosciuto un valore edificatorio costante, indipendentemente dalla effettiva e specifica collocazione, all’interno di esso, dei fabbricati assentiti; collocazione che, stante appunto l’effetto distributivo-perequativo, risulta in definitiva indifferente per i singoli proprietari, i cui terreni saranno comunque destinatari di una quota uguale di edificabilità. Proprio per tali caratteristiche, le Sezioni Unite hanno affermato che l’urbanistica perequativa si produce direttamente e preventivamente dal piano urbanistico e comporta la generalizzata, preordinata e diffusa attribuzione di un indice perequativo con effetto diretto sul terreno interessato in quanto facente parte del comparto di intervento. È su questi presupposti, che la giurisprudenza di legittimità ha affermato la tassabilità dei terreni oggetto di perequazione urbanistica ai fini ICI, stante la rilevanza, dal punto di vista tributario, della mera potenzialità edificatoria. Potenzialità che è da ravvisarsi nella attribuzione di un indice perequativo costante di edificabilità ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque nell’area interessata dal piano di intervento (Sez. un. cit.; n. 27575 del 2018; 15693 del 2017. Adde Sez. 6-5 n. 15312 del 2021; Cass. n. 26895/2021; Cass. 17/01/2023 n. 1214).

3.9 Nel caso in esame, l’art. 6 delle norme di attuazione, richiamato dalla medesima società, prevede < Alle aree comprese negli ambiti del Tessuto Urbano Consolidato (TUC) disciplinate dal presente Piano e alle aree a pertinenza indiretta individuate nella Tav. S.02 del Piano dei Servizi è attribuito un Indice di edificabilità Territoriale unico pari a 0,35 mq/mq, verificato il lotto funzionale di appartenenza.

Detto indice genera diritti edificatori perequati ai sensi dell’art. 7>. La norma fa riferimento alle aree comprese negli ambiti del tessuto urbano consolidato e alle aree a pertinenza indiretta indicate nella tavola S.02: il terreno in oggetto è classificato nel PGT in aree a pertinenza indiretta destinate a servizi pubblici di interesse pubblico e generale che prevede un indice di utilizzazione territoriale pari a 0,35 mc/mq di superficie lorda di pavimento, cui, secondo le stesse norme di attuazione deve farsi riferimento, così addivenendo alla determinazione di una superficie edificatoria di mq 198.

3.10 Per aree analoghe, questa Corte, con la pronuncia n. 35884/2023, richiamata dalla Procura Generale, ha chiarito che <il terreno in questione, non edificabile in senso tecnico e cioè non suscettibile di essere sfruttato economicamente con l’esercizio di attività edificatoria in situ, era dotato, secondo la disciplina urbanistica ed edilizia regionale vigente, dell’attitudine a generare diritti edificatori. L’area in questione, cioè, pur assoggettata a un vincolo di destinazione pubblica, in vista di una futura realizzazione di aree verdi pubbliche di mitigazione e di aree destinate alla mobilità, poteva essere legalmente oggetto di cessione all’amministrazione comunale in cambio di diritti edificatori utilizzabili su altre aree (le cosiddette aree di atterraggio), la qual cosa ovviamente influiva sul suo valore di scambio sul mercato>.

3.11 Nello stesso senso, Cass. n. 29424 del 24/10/2023 ha, al riguardo, ribadito che ai fini della liquidazione dell’indennità di espropriazione secondo il principio del valore venale pieno, occorre valorizzare, a prescindere dalla natura formalmente edificatoria o meno del terreno, anche i diritti edificatori perequativi, i quali rappresentano un rimedio alla sperequazione derivante dall’applicazione di standard edilizi, che hanno natura reale e diretta inerenza al terreno, di cui assumono una qualità intrinseca e sono soggetti ad IMU.

3.12 L’area in questione, cioè, pur assoggettata a un vincolo di destinazione pubblica, in vista di una futura realizzazione di aree verdi pubbliche e di aree destinate alla mobilità, poteva essere legalmente oggetto di cessione all’amministrazione comunale in cambio di diritti edificatori utilizzabili su altre aree (le cosiddette aree di atterraggio), la qual cosa ovviamente influiva sul suo valore di scambio sul mercato.

4. La settima censura- che pone questioni correlate a quella posta con i primi due mezzi – non può avere seguito.

4.1 Detto motivo evoca una fattispecie diversa da quella in esame, suggerendo che, nella specie, si sia concluso un negozio di cessione di cubatura tra privati. La cessione di cubatura consiste in un accordo tra proprietari di aree contigue comunque dotate del requisito della reciproca prossimita’ (Cons.Stato n. 139/1994, Cons.Stato, 26/1993, Cass.SSUU infra citate) aventi la medesima destinazione urbanistica, in forza del quale il proprietario di un’area edificabile non sfrutta per se’ la cubatura realizzabile sul proprio terreno, al fine di consentire all’altro di disporre di una volumetria maggiore di quella espressa dal terreno di sua proprieta’. Detto contratto si caratterizza per la cessione, in tutto o in parte, della facoltà inerente al diritto dominicale di costruire nei limiti della cubatura assentita dal piano regolatore che formando un diritto a sè stante, viene trasferito a titolo oneroso al proprietario di altro fondo urbanisticamente omogeneo: detto atto è stato considerato dalle S.U. di questa Corte immediatamente traslativo di un diritto edificatorio di natura non reale a contenuto patrimoniale, non richiedente la forma scritta “ad substantiam” e trascrivibile ex art. 2643, n. 2-bis, c.c., soggetto ad imposta proporzionale di registro, ai sensi dell’art. 9 della Tariffa, parte prima, allegata al d.P.R. n. 131 del 1986 (S.U. 16080/2021; S.U. n. 23902/2020; Cass. n. 26263/2025).

4.2 Diversa, come già anticipato, è l’ipotesi del terreno inserito nell’ambito della perequazione urbanistica, atteso che, per effetto di essa, viene direttamente attribuito ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque, nell’area interessata dal piano di intervento, un indice perequativo costante di edificabilità, che diviene una qualità intrinseca del terreno, e la presenza di tale indice di edificabilità comporta l’assoggettamento di tale terreno ad imposizione (nello stesso senso Cass. n. 27575 del 2018, posizione ripresa da Sez. U, n. 23902/2020, cit.; Cass. 21111/2025).

5.La terza censura, introdotta ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., deduce la violazione degli artt. 51 e 52 del d.P.R. n. 131 del 1986, nonché dell’art. 36, comma 2 nn. 2 e 4, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, avendo la sentenza impugnata ritenuto irrilevante la perizia di parte perché richiamava genericamente pubblicazioni di operatori professionali.

Si deduce che la Corte ha effettuato un mero <copia e incolla dell’avviso di accertamento>, il che impone la cassazione della sentenza mancando l’esposizione delle ragioni giuridiche addotte dal giudice nel decidere la questione.

5.1 Detto motivo che deduce la violazione di legge, in particolare delle norme del TUIR, in realtà denuncia la carenza motivazionale della sentenza in merito alla valorizzazione della perizia di parte.

5.2. Sotto tale profilo è indiscutibile la non sovrapponibilità logico-giuridica del vizio di violazione di legge con quello di una carente motivazione della sentenza o di un omesso esame di un fatto sostanziale e l’operazione di risistemazione e di riorganizzazione dei motivi da parte del giudice di legittimità si rivela non solo compito improprio, ma anche incidente sulla dialettica processuale, intervenendo in essa come forma di soccorso difensivo, compiendo scelte concernenti (anche) il rapporto (di alternatività o di subordinazione tra i vari motivi), che indubbiamente competono alla parte.

5.3. In tale prospettiva, la critica secondo cui la Corte distrettuale non avrebbe motivato in merito alla irrilevanza della perizia di parte si rivela infondata perché, in tema di motivazione, se la sentenza, per quanto sintetica, consente in modo del tutto evidente il controllo sulla ratio decidendi della medesima, essa risponde al parametro del c.d. minimo costituzionale, esulandosi nella fattispecie da quell’anomalia motivazionale
particolarmente grave (motivazione apparente o obiettivamente incomprensibile) tale da convertirsi in vizio di violazione di legge costituzionalmente rilevante ( Cass. n. 35354 del 18 dicembre 2023; Cass. n 19863 del 18 luglio 2024).

5.4 Nella fattispecie, i giudici regionali hanno ritenuto che le risultanze della perizia stragiudiziale non fossero affatto dimostrative del valore dichiarato in sede di trasferimento immobiliare, in quanto il perito incaricato della stima si è limitato a richiamare genericamente le pubblicazioni di operatori professionali e bollettini specializzati non specificamente individuati né allegati all’elaborato senza rappresentare il percorso logico-matematico seguito per addivenire al valore determinato in via meramente forfettaria.

5.5 Le superiori affermazioni della CTR rendono conto di un concreto apparato giustificativo fondato su dati di fatto di per sé neppure contestati.

5.6 Ora, come è noto, il ricorso per cassazione conferisce al giudice di legittimità non il potere di riesaminare il merito dell’intera vicenda processuale, ma solo la facoltà di controllo, sotto il profilo della correttezza giuridica e della coerenza logico-formale, delle argomentazioni svolte dal giudice di merito, al quale spetta, in via esclusiva, il compito di individuare le fonti del proprio convincimento, di controllarne l’attendibilità e la concludenza e di scegliere, tra le complessive risultanze del processo, quelle ritenute maggiormente idonee a dimostrare la veridicità dei fatti ad essi sottesi, dando così liberamente la prevalenza all’uno o all’altro dei mezzi di prova acquisiti, salvo i casi tassativamente previsti dalla legge (cfr., a mero titolo d’esempio, Cass. nn. 24679 del 2013; 27197 de 2011; 7921 del 2011; 20455 del 2006; 7846 del 2006 18134 del 2004; 2357 del
2004).

5.7 Né il giudice del merito, che attinga il proprio convincimento dalle prove ritenute più attendibili, è tenuto ad un’esplicita confutazione degli altri elementi probatori non accolti, anche se allegati dalle parti (cfr., tra le
innumerevoli, Cass. nn. 42 del 2009; 9662 del 2001).

5.8 Nel caso sub iudice, tra l’altro, la perizia stragiudiziale non ha valore di prova nemmeno rispetto ai fatti che il consulente asserisce di aver accertato, ma solo di indizio, al pari di ogni documento proveniente da un terzo, con la conseguenza che la valutazione della stessa è rimessa all’apprezzamento discrezionale del giudice di merito che, peraltro, non è obbligato in nessun caso a tenerne conto (Cass. n. 5667/2025; Cass. n. 5362/2025; Cass. n. 34450/2022).

6. Il quarto motivo di ricorso, proposto anch’esso ai sensi dell’art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, c.p.c. denuncia la violazione delle norme rubricate nella seconda censura. Si afferma che la compravendita ha avuto oggetto un terreno non edificabile mentre i contratti assunti quale parametro di confronto dall’agenzia e valutati dal giudice d’appello avevano ad oggetto diritti edificatori e dunque si trattava di compravendite relative a compendi aventi natura diversa da quella oggetto di rettifica.

Si assume che la Corte abbia valutato un atto, quale la cessione dell’area medesima da parte della ricorrente, posto in essere in epoca successiva all’acquisto rettificato, il tutto in contrasto con le disposizioni del Tuir.

Si soggiunge che tra la cessione onerosa tra privati del terreno a verde inedificabile e la cessione a terzi della superficie lorda di pavimento virtuale sono intervenute vicende che hanno determinato un incremento di valore che non poteva essere considerato al momento dell’atto di compravendita rettificato, quale la cessione gratuita dell’area al Comune di Milano.

Si insiste, infine, nell’affermare che la generazione dei diritti edificatori è stata onerosa perché tutti i costi relativi al procedimento sono stati sostenuti direttamente dall’acquirente dell’area e dunque non sono stati considerati nella determinazione del valore del contratto di acquisto del terreno trasferito. Inoltre, non si è considerato che la vendita di detta superficie è stata disposta nei confronti di soggetti che avevano già ottenuto il consenso del Comune ad utilizzare la suscettività edificatoria virtuale sulle aree di atterraggio loro proprietà.

7. Con la quinta censura si ripropongono, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., le critiche formulate con il precedente mezzo di ricorso.

Si lamenta, in particolare, la violazione dell’art. 51 secondo cui per la verifica del valore occorre far riferimento unicamente ai trasferimenti a qualsiasi titolo e alle divisioni e perizie giudiziarie anteriori di non oltre tre anni alla data dell’atto ovvero a quella in cui se ne produce l’effetto traslativo o costitutivo, mentre il decidente ha considerato l’atto di trasferimento avvenuto tra la ricorrente ed il successivo acquirente concluso cinque mesi dopo la compravendita oggetto dell’avviso opposto.

8. La sesta ragione di contestazione replica la rubrica del quinto mezzo, reiterando le difese già svolte in relazione alla natura dell’area oggetto del trasferimento immobiliare.

9. Le superiori censure, la cui intima connessione suggerisce una disamina Comune, sono prive di pregio.

9.1. Va premesso che l’art. 51, comma 3, del d.P.R. n. 131 del 1986, impone all’amministrazione, a pena di inutilizzabilità degli elementi comparativi, di fondare la rideterminazione del valore del compendio oggetto del contratto <avendo riguardo ai trasferimenti a qualsiasi titolo e alle divisioni e perizie giudiziarie, anteriori di non oltre tre anni alla data dell’atto…che abbiano avuto per oggetto gli stessi immobili o altri di analoghe caratteristiche e condizioni, ovvero al reddito netto di cui gli immobili sono suscettibili, capitalizzato ai tasso mediamente applicato alla stessa data…, nonché ad ogni altro elemento di valutazione, anche sulla base di indicazioni eventualmente fornite dai comuni>.

9.2 Questa Corte ha affermato che i predetti criteri di valutazione sono assolutamente pariordinati, nulla autorizzando a ritenere il terzo criterio residuale e subordinato alla oggettiva impossibilità di ricorrere ai parametri oggettivi di cui ai precedenti criteri. Ne consegue che un valido elemento di valutazione può anche essere rappresentato da un unico immobile avente caratteristiche similari oggetto di una compravendita stipulata in un momento di poco successivo alla compravendita oggetto di rettifica. Senza tralasciare che le presunzioni non devono essere necessariamente plurime, ben potendosi il convincimento del giudice fondare anche su un elemento unico, preciso e grave (in termini: Cass., Sez. 5^, 2 dicembre 2021, n. 37851; Cass., Sez. 5^, 17 gennaio 2018, n. 963; Cass., Sez. 5^, 18 settembre 2019, nn. 23215, 23217 e 23223; Cass., Sez. 5^, 2 marzo 2020, n. 5643; Cass., Sez. 5^, 24 giugno 2021, n. 18103; Cass., Sez. 5^, 27 luglio 2021, n. 21491; Cass., Sez. 5^, 5 novembre 2021, n. 32034; Cass., Sez. 5^, 17 novembre 2021, n. 34931; Cass. n. 10021/2022). Inoltre, in riferimento al criterio comparativo, questa Corte ha, in particolare, rilevato che la circostanza secondo cui deve aversi riguardo ai trasferimenti a qualsiasi titolo ed alle divisioni e perizie giudiziarie, anteriori di non oltre tre anni, non implica l’immodificabilità del valore risultante da detti atti, ma si limita ad indicare un parametro certo di confronto, in base al quale l’amministrazione finanziaria deve determinare il valore del bene in Comune commercio (tra le tante: Cass., Sez. 5″, 23 febbraio 2011, n. 4363; Cass., Sez. 5″, 15 maggio 2015, n. 9956; Cass., Sez. 5^, 6 agosto 2019, n. 20936; Cass., Sez. 5^, 30 novembre 2020, nn. 27338 e 27339, Cass., Sez. 5^, 24 giugno 2021, n. 18103; Cass., Sez. 5^, 27 luglio 2021, n. 21491; Cass., Sez. 5^, 5 novembre 2021., n. 32034; Cass., Sez. 5^, 17 novembre 2021, n. 34951).

9.3 Là dove, per la rettifica d’ufficio ex art. 51, comma 3, del d.P.R. 26 aprile 1986 n. 131, non è necessaria l’indicazione di plurimi atti di comparazione, ma è sufficiente il riferimento anche ad un unico atto conforme ai parametri richiesti (per il tempo e per l’oggetto), giacché la formulazione letterale del testo normativo (con la declinazione al plurale di varie tipologie: «trasferimenti a qualsiasi titolo»; «divisioni e perizie giudiziarie») è giustificata dalla sola esigenza di fornire – a garanzia del contribuente rispetto alla potestà impositiva dell’amministrazione finanziaria – una sommaria catalogazione degli atti idonei ad un raffronto estimativo per il controllo della congruità dei valori relativi a beni immobili o a diritti reali immobiliari. Inoltre, la norma fa riferimento, oltre ai valori risultanti dai trasferimenti a qualsiasi titolo e alle divisioni e perizie giudiziarie anteriori di non oltre tre anni, al reddito netto di cui gli immobili sono suscettibili e «ad ogni altro elemento di valutazione, anche sulla base di indicazioni eventualmente fornite dai comuni».

9.4 Nella presente fattispecie, la Corte distrettuale ha confermato il valore accertato evincibile da due atti di trasferimento immobiliare aventi ad oggetto terreni limitrofi a quello de quo, stipulati negli anni 2014 e 2015 nonché dalla vendita concernente proprio i diritti edificatori afferenti il terreno alienato dalla ricorrente, intervenuta nel medesimo anno (2015), fondando, dunque, la determinazione del valore venale in comune commercio dell’immobile compravenduto sulla base di una ponderata combinazione della stima comparativa con i valori degli immobili similari (per zona ed ubicazione) alienati nel triennio antecedente e con il corrispettivo della vendita del medesimo terreno conclusa nel semestre successivo, utilizzando, dunque, <gli altri elementi di valutazioni> di cui al cit. art. 51.

10.L’ottavo mezzo di ricorso reca la denuncia di violazione degli artt. 3 e 53 Cost., nonché degli artt. 51,52, 40 del d.P.R. n. 131/1986 e degli artt. 7 e 17 del d.lgs. n. 472 del 1997, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.; per avere la Corte distrettuale ritenuto la legittimità delle sanzioni irrogate ancorché l’agenzia le avesse applicate senza alcuna motivazione. In particolare, la Corte avrebbe dovuto considerare che, ai sensi dell’art. 7 del decreto legislativo rubricato, la sanzione va determinata con riguardo alla gravità della violazione desunta anche dalla condotta dell’agente.

10.1. Questo Collegio intende dare seguito a Cass. n. 21546/2024 secondo cui, ai sensi dell’articolo 5 del d.lgs n. 472/1997, l’affermazione della responsabilità del contribuente per la violazione di norme tributarie postula soltanto l’esistenza di una condotta cosciente e volontaria, senza che occorra, da parte dell’amministrazione finanziaria, la concreta dimostrazione del dolo o della colpa (o di un intento fraudolento), o ancora di una volontà di evasione dell’imposta, anche a mero titolo di tentativo: ciò in quanto la norma stabilisce una presunzione di colpa a carico di colui che abbia posto in essere l’atto vietato, gravandolo dell’onere della prova contraria (cfr. in tal senso, Cass. n. 9942/2022; Cass. n. 16463/2020, Cass. n. 2139/2020; Cass. n. 25057/2019; Cass. n. 22329/2018; Cass. n. 13068/2011). Del resto, alla luce dell’orientamento della giurisprudenza di legittimità, spetta all’Ufficio provare, anche mediante presunzioni semplici, i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria vantata, mentre grava sull’opponente – che voglia andare esente da responsabilità – dimostrare di aver agito in assenza di colpevolezza (Cass., Sez. un., 30 settembre 2009, n. 20930, resa con riguardo in generale alle sanzioni amministrative; Cass. 3 giugno 2015, n. 11433 e Cass. 17 marzo 2017, n. 6930). È espressione di queste regole l’art. 5 del d.lgs. n. 472 del 1997, ai sensi del quale nelle violazioni punite con sanzioni amministrative ciascuno risponde della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa.

11. L’ultimo mezzo di ricorso denuncia la violazione degli artt. 3 e 53 Cost., nonché degli art. 51,52 e 40 d.P.R. n. 131 del 1986 e dell’art. 6 d.lgs. n. 472 del 1997, in quanto la Corte avrebbe errato a ritenere l’insussistenza dell’incertezza normativa invocata dalla contribuente ai fini della inapplicabilità delle sanzioni.

11.1. Parimenti privo di pregio è l’ultimo mezzo di ricorso che evoca l’incertezza normativa dei precetti rubricati, richiamando non meglio specificati precedenti di legittimità, studi notarili, consolidata giurisprudenza di merito che avrebbe annullato avvisi analoghi, anch’essa non esplicitamente individuata, nonché l’affermazione del giudice d’appello che, nel compensare le spese di lite, ha motivato con riferimento alla particolarità e complessità delle questioni.

11.2 Peraltro, pur richiamando in rubrica norme costituzionali che si assumono violate dal giudice d’appello, nella illustrazione del motivo la ricorrente non spende alcuna argomentazione volta a motivare il contrasto tra le norme rubricate e i principi costituzionali meramente enunciati.

11.3 Nel caso in esame, le sanzioni amministrative sono state applicate in seguito alla rettifica del valore dichiarato nell’atto di trasferimento immobiliare, rispetto alla quale alcuna rilevanza assume la predicata incertezza in merito alla portata applicativa degli artt. 51 e 52 summenzionati.

11.4 Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «in tema di sanzioni amministrative per violazioni di norme tributarie, sussiste incertezza normativa oggettiva, causa di esenzione del contribuente dalla responsabilità amministrativa tributaria ai sensi dell’art. 10 della l. n. 212 del 2000 e dell’art. 8 del d.lgs. n. 546 del 1992, quando è ravvisabile una condizione di inevitabile incertezza su contenuto, oggetto e destinatari della norma tributaria, riferita, non già ad un generico contribuente, né a quei contribuenti che, per loro perizia professionale, siano capaci di interpretazione normativa qualificata e neppure all’Ufficio finanziario, ma al giudice, unico soggetto dell’ordinamento a cui è attribuito il potere dovere di accertare la ragionevolezza di una determinata interpretazione» (cfr. Cass. n. 3108 del 01/02/2019; Cass. n. 23845 del 23/11/2016).

11.5 Il fenomeno dell’incertezza normativa oggettiva può essere desunto dal giudice attraverso la rilevazione di una serie di «fatti indice», quali ad esempio: 1) la difficoltà d’individuazione delle disposizioni normative; 2) la difficolta di confezione della formula dichiarativa della norma giuridica; 3) la difficolta di determinazione del significato della formula dichiarativa individuata; 4) la mancanza di informazioni amministrative o la loro contraddittorietà; 5) la mancanza di una prassi amministrativa o l’adozione di prassi amministrative contrastanti; 6) la mancanza di precedenti giurisprudenziali; 7) la formazione di orientamenti giurisprudenziali contrastanti, specie se sia stata sollevata questione di legittimità costituzionale; 8) contrasto tra prassi amministrativa e orientamento giurisprudenziale; 9) il contrasto tra opinioni dottrinali; 10) l’adozione di norme di interpretazione autentica o meramente esplicative di norma implicita preesistente (così Cass. n. 15452 del 13/06/2018; Cass. 17 maggio 2017 n. 12301; si veda anche Cass. n. 10313 del 12/04/2019; Cass. n. 14890/2024).

12. Nella specie, non si rinviene la suddetta incertezza, risultando chiara la portata delle norme oggetto di applicazione alla presente fattispecie, cosicché, come correttamente affermato dalla Commissione tributaria regionale, non sussisteva alcuna obiettiva condizione di incertezza tenuto conto anche della data di entrata in vigore della applicata normativa (1986).

13. Per quanto fin qui osservato il ricorso va integralmente rigettato.

13.1 Nulla va disposto in ordine alle spese del giudizio di cassazione in favore dell’intimato poiché il medesimo non ha svolto attività difensiva.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, in data 13 maggio 2026.