CONSIGLIO DI STATO, Sez. 7^ – 6 febbraio 2026, n. 991

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 7^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 6 Febbraio 2026
Numero: 991
Data di udienza: 2 Dicembre 2025
Presidente: Franconiero
Estensore: Zeuli

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Premassima

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi edilizi realizzati nel medesimo contesto – Vanno considerati unitariamente – Area d’intervento sottoposta a tutela paesaggistico-ambientale – Interventi preclusi – Fiscalizzazione abusi Potere tecnico-discrezionale della P.A. – Insindacabilità in sede di legittimità – Tettoia in zona di pregio ambientale e/o paesaggistico – Qualificazione – Nuova costruzione
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Mancata comunicazione avvio procedimento amministrativo – Non integra illegittimità – Se il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (Massime a cura del dott. Paolo Cotza)

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Massima

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 7^ – 6 febbraio 2026, n. 991

DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Interventi edilizi realizzati nel medesimo contesto – Vanno considerati unitariamente – Area d’intervento sottoposta a tutela paesaggistico-ambientale – Interventi preclusi – Fiscalizzazione abusi Potere tecnico-discrezionale della P.A. – Insindacabilità in sede di legittimità – Tettoia in zona di pregio ambientale e/o paesaggistico – Qualificazione – Nuova costruzione
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Mancata comunicazione avvio procedimento amministrativo – Non integra illegittimità – Se il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

Gli interventi di edilizia che, per pacifica ammissione della parte, stati realizzati nel medesimo contesto di tempo e di luogo, vanno considerati unitariamente (in senso conforme è la consolidata giurisprudenza amministrativa).
Quando l’area dell’intervento edilizio, di particolare pregio, è sottoposta a tutela paesaggistico-ambientale, sono preclusi interventi che producano incrementi volumetrici, modifiche della sagoma del fabbricato ed aumento degli standard urbanistici.
La cd. fiscalizzazione dell’abuso è una valutazione che compete esclusivamente al potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione che non può essere oggetto di sindacato in sede di legittimità.
La tettoia sebbene di natura pertinenziale, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.6), d.P.R. n. 380 del 2001 va qualificata come ‘nuova costruzione’ e perciò necessita del permesso di costruire se ubicata in una zona di pregio ambientale e/o paesaggistico.
Non può integrarsi la violazione delle prerogative partecipative della parte, alla quale non sia stata data comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della L. n.241 del 1990, ogniqualvolta il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, anche se la parte avesse potuto partecipare attivamente al procedimento sanzionatorio. La quale considerazione, ai sensi dell’art. 21 octies, comma 2, della L. n. 241 del 1990, dequota irrefragabilmente l’obiezione.

(Rigetta il ricorso promosso avverso la sentenza del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE della CAMPANIA, Sez. staccata di Salerno – seconda -, n. 1895/2023) Pres. FRANCONIERO, Rel. ZEULI

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Allegato

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Titolo Completo

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 7^ - 6 febbraio 2026, n. 991

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SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1294 del 2024, proposto da Sandro Carro, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Di Lieto, Josè Maria Lembo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Positano, non costituito in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 1895/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il Cons. Sergio Zeuli e uditi per le parti l’avvocato Andrea Di Lieto.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha parzialmente rigettato il ricorso proposto dal dante causa della parte appellante per l’annullamento del provvedimento prot. n. 12359 del 19 ottobre 2016, ord. n. 39, del Comune di Positano, col quale è stata ordinata la demolizione di opere edili, realizzate senza titolo alla via Pasitea, n. 13 di Positano, nonché la rimessione in pristino dello stato dei luoghi e di tutti agli atti da esso presupposti, e/o ad esso connessi e consequenziali.
A supporto del gravame la parte appellante espone che il di lei padre, quale originario proprietario dell’abitazione sita in detta via, consistente in un fabbricato al primo piano sotto-strada di tre livelli, l’aveva divisa in due unità indipendenti. Il genitore aveva altresì eseguito sul terrazzino di pertinenza un piccolo aumento volumetrico onde adibirlo a cucina di uno dei due appartamenti, oltre a realizzare altri modesti interventi, e cioè una piccola tettoia e tre tende parasole sui balconi posti ad est.
Col provvedimento impugnato è stata imposta la demolizione degli interventi, con ripristino dello stato dei luoghi.
Il suo dante causa ha proposto ricorso dinanzi al TAR Campania, ma, essendo deceduto, nel giudizio sono subentrati i suoi eredi.
La sentenza gravata, come detto, ha in parte accolto il ricorso con riferimento alle tende parasole sui balconi, respingendolo nel resto.
Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:
I. ERROR IN IUDICANDO. MOTIVAZIONE INSUFFICIENTE ED ERRONEA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 6, 10, 22, 31, 36 E 37 DEL D.P.R. 380/01, COME MOD. ED INT. DA ULTIMO DALL’ART. 17 DEL D.L. 12.9.2014, N. 133, CONV. IN L. 11.11.2014, N. 164, E DAL D.LGS. 222/2016 E DELL’ART. 149 DEL D.LGS. 42/2004. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ DEI PRESUPPOSTI E DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO DEI FATTI E CARENZA ISTRUTTORIA.
II. ERROR IN IUDICANDO. MOTIVAZIONE INSUFFICIENTE ED ERRONEA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 7 DELLA L. 241/90. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE.
2. Benché sia stato ritualmente citato, il Comune di Positano non si è costituito in giudizio.

DIRITTO

3. Il gravame – con i tre sub-motivi in cui si articola il primo motivo d’appello – contesta la sentenza impugnata deducendo che gli interventi contestati rientravano in realtà fra quelli di manutenzione straordinaria contemplati dall’art. 3, comma 1, lett. b), del D.P.R. n. 380 del 2001.
Secondo la parte appellante dunque, per la loro realizzazione era sufficiente la segnalazione certificata di inizio attività, la cui mancanza, al più, avrebbe potuto essere successivamente sanata, con l’irrogazione della sola sanzione pecuniaria, in luogo di quella ripristinatoria inflitta ai sensi dell’art. 37 del Testo Unico dell’Edilizia.
3.1. Il motivo è complessivamente infondato in tutte le sue tre articolazioni.
Prima di tutto la doglianza si fonda su di un’impropria atomizzazione dei singoli interventi che invece essendo, per pacifica ammissione della parte, stati realizzati nel medesimo contesto di tempo e di luogo, vanno considerati unitariamente (in senso conforme è la consolidata giurisprudenza amministrativa, da ultimo ribadita da Cons. Stato, II, 14 luglio 2025, n. 6151; III, 22 settembre 2025, n. 7451; VII, 6 ottobre 2025, n. 7785; 11 agosto 2025, n. 7010).
In secondo luogo, la doglianza omette di considerare che l’area dell’intervento, di particolare pregio, è sottoposta a tutela paesaggistico-ambientale, e dunque preclude interventi che, come quello in esame, producano incrementi volumetrici, modifiche della sagoma del fabbricato ed aumento degli standard urbanistici.
3.1.1. Le considerazioni che precedono valgono innanzitutto per l’intervento che ha prodotto il frazionamento dell’immobile in due unità abitative.
Questa divisione, diversamente da quanto preteso dalla parte, non può rientrare tra gli interventi di manutenzione straordinaria sia perché ha aumentato gli standard urbanistici in area protetta, e sia perché è stata resa possibile da un aumento volumetrico, che si è ottenuto attraverso la realizzazione, sul terrazzino, di un vano cucina chiuso.
Effetto quest’ultimo che, di per sé, preclude che l’intervento possa rientrare tra quelli indicati nella sopra citata lett. b) dell’art. 3 del D.P.R. n.380 del 2001, e a maggior ragione diviene incompatibile con detta classificazione, laddove si consideri che, nel caso di specie, detto incremento è stato funzionale alla creazione di due unità abitative. Anche a prescindere dai vincoli insistenti sull’area ricorrono pertanto due condizioni che smentiscono la prospettazione di parte appellante.
3.1.2. Tanto meno può ritenersi – come dedotto dal terzo sub-motivo al primo motivo d’appello – che, essendo modesto, detto incremento volumetrico avrebbe dovuto essere assentito in sanatoria, e comunque al più non sanzionato con la demolizione, ma con l’applicazione di una pena pecuniaria, stante la sua pochezza in termini di volumi aggiunti.
L’obiezione, infatti, omette di rilevare che: a) l’incremento volumetrico – che peraltro non è quantitativamente insignificante, corrispondendo a poco meno di otto metri quadri – è stato realizzato in zona vincolata, di alto valore paesaggistico, ed ha modificato la sagoma del fabbricato, b) che, anche grazie ad esso, è stato possibile creare, in modo abusivo, due unità abitative in luogo dell’unica originariamente esistente.
3.1.3. In definitiva quell’intervento non era autorizzabile tramite segnalazione certificata di inizio attività, ma occorreva il permesso di costruire, peraltro preceduto dal parere della autorità preposta alla tutela del vincolo. In conseguenza non avrebbe potuto trovare applicazione l’art. 37 del Testo Unico edilizia relativo alle opere realizzate senza la presentazione della SCIA.
3.1.4. In disparte la considerazione che la cd. fiscalizzazione dell’abuso è una valutazione che compete esclusivamente al potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione che non può essere oggetto di sindacato in sede di legittimità e dunque giammai avrebbe potuto essere censurata in questa sede.
3.2. Il secondo sub-motivo al primo motivo d’appello rappresenta che anche la sostituzione del pergolato con una tettoia, pure sanzionata con la misura ripristinatoria reale, poteva rientrare tra gli interventi di manutenzione straordinaria, essendosi limitato l’intervento a sostituire con una copertura di tegole l’originaria struttura. E come tale, che esso era assentibile ex post.
3.2.1. Il motivo è infondato. Infatti, a parte che anche quest’intervento, calato (e dunque considerato) nel più ampio progetto realizzato dalla parte, richiedeva il permesso di costruire in uno al coinvolgimento, nel procedimento, dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, si osserva che l’unanime giurisprudenza di questo consesso – dalla quale non v’è motivo di discostarsi ed alla quale si rinvia ex art. 74 del c.p.a. – ritiene che, la “tettoia sebbene di natura pertinenziale, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.6), d.P.R. n. 380 del 2001 va qualificata come ‘nuova costruzione’ e perciò necessita del permesso di costruire se ubicata in una zona di pregio ambientale e/o paesaggistico.” (ex multis Consiglio di Stato sez. III, 27/10/2025, n. 8308).
4. Il secondo motivo d’appello contesta la violazione delle prerogative partecipative della parte, alla quale non è stata data comunicazione dell’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della L. n.241 del 1990.
4.1. Il motivo è irrilevante, prima che infondato, perché – alla luce delle circostanze di fatto e di diritto appena passate in rassegna – è evidente che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, anche se la parte avesse potuto partecipare attivamente al procedimento sanzionatorio. La quale considerazione, ai sensi dell’art. 21 octies, comma 2, della L. n. 241 del 1990, dequota irrefragabilmente l’obiezione in esame.
5. Il ricorso va conclusivamente rigettato. Non vi è pronuncia sulle spese, non essendosi il Comune appellato costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Nulla spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Franconiero, Presidente FF
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore
Pietro De Berardinis, Consigliere
Rosaria Maria Castorina, Consigliere
 

L’ESTENSORE

Sergio Zeuli

IL PRESIDENTE

Fabio Franconiero