Anno: 2012 | Autore: CARLO RAPICAVOLI

 

Relazione impietosa della Corte dei Conti sulla soppressione di enti rimasta inattuata


CARLO RAPICAVOLI*

Enti inutili? Enti soppressi? Sì, forse, anzi no.

E’ impietoso l’esame della sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato della Corte dei Conti contenuto nella deliberazione n. 1/2012 depositata l’8 marzo scorso.

La relazione espone gli esiti del controllo eseguito sullo stato di attuazione del processo di soppressione e incorporazione degli enti ed organismi pubblici di cui all’art.7 del decreto legge n. 78 del 31 maggio 2010, per i casi in cui esso ha interessato amministrazioni dello Stato.

Si tratta dei seguenti Enti:
1.    AGES¬- Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, cui subentra il Ministero dell’interno;
2.    ISAE¬ – Istituto di studi ed analisi economica, cui subentrano il Ministero dell’economia e delle finanze e l’ISTAT;
3.    ETI – ¬Ente teatrale italiano, cui subentra il Ministero per i beni e le attività culturali;
4.    EIM¬- Ente italiano montagna, cui subentra la Presidenza del Consiglio dei Ministri ¬dipartimento affari regionali;
5.    IPI – ¬Istituto per la promozione industriale, cui subentra il Ministero dello sviluppo economico;
6.    Comitato nazionale italiano per il collegamento fra il governo italiano e l’ONU per l’alimentazione e l’agricoltura e Centro per la formazione in economia e politica dello sviluppo rurale, cui subentra il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.

Cosa emerge?

In generale:

a)    incompiutezza delle disposizioni che disciplinano il processo e i tempi di relativa attuazione
b)    diffuso ritardo
c)    inefficienze nelle modalità e nei tempi di adeguamento dell’organizzazione subentrante e di trasferimento delle risorse finanziarie, risultati non sufficientemente brevi come invece auspicabile
d)    Criticità nell’utilizzo delle risorse umane sostanziate nell’impiego del personale dell’ente cessato in funzioni non sue proprie e nel ricorso a risorse esterne per l’adempimento dei compiti trasferiti;
e)    Criticità nell’utilizzo degli immobili già in uso agli enti soppressi, destinati a finalità proprie dell’amministrazione subentrante, anche ulteriori rispetto a quelle di nuova acquisizione. Lo stallo nell’uso di immobili di proprietà dell’ente cessato, non fruibili a meno di interventi che si sono arrestati in conseguenza del lungo iter del processo di soppressione e conseguente subentro, risulta ulteriore causa di diseconomie.

Tutto ciò considerato, la Corte richiama l’attenzione sulla irrinunciabilità che le scelte normative sulla soppressione di enti siano supportate da un’attenta opera di valutazione degli effetti sulle realtà interessate  e, comunque, abbiano fondamento in intenti univoci.

Ciò per scongiurare che il perseguimento degli obiettivi di razionalizzazione, miglioramento dell’efficienza organizzativa e riduzione delle spesa cui sono preordinate venga, nella pratica attuazione, sostanzialmente vanificato.

    Per avere un’idea degli esiti dell’indagine della Corte, si può prendere a modello il caso dell’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali anche se analoghe considerazioni e riscontri si ritrovano anche per gli altri Enti presi in esame.


AGENZIA AUTONOMA PER LA GESTIONE DELL’ALBO DEI SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI

L’Agenzia Autonoma per la Gestione dell’Albo dei Segretari Comunali e Provinciali, suddivisa in un organismo principale, con sede a Roma, e in strutture regionali, con sede nei comuni capoluogo di regione, è stata istituita dalla legge 15 maggio 1997, n. 127; le norme istitutive sono state successivamente recepite senza sostanziali variazioni dagli art. 102 e 103 del Testo unico degli enti locali (d.lgs.267/2000).

L’Agenzia ha il compito di gestire i segretari comunali e provinciali e consentire ai Presidenti di provincia e ai Sindaci di selezionare il segretario da nominare nel proprio Ente attraverso la previsione di un numero di segretari superiore a quello delle sedi di segreteria.

Assolve tale compito mediante la tenuta dell’albo dei segretari e provvedendo a tutti gli adempimenti necessari a garantirne la regolare gestione.

L’art. 7, commi 31 ter – 31 octies, della Legge 30 luglio 2010 n. 122, che ha convertito in legge, con modificazioni, il Decreto Legge 31 maggio 2010 n. 78 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, ha disposto la soppressione dell’Agenzia e il trasferimento delle relative funzioni e personale al Ministero dell’interno.

Il contributo a carico delle Amministrazioni provinciali e dei Comuni previsto dal comma 5 dell’articolo 102 del decreto legislativo 267 del 2000 è stato soppresso dal 1º gennaio 2011 e dalla medesima data sono corrispondentemente ridotti i contributi ordinari delle Amministrazioni provinciali e dei comuni, per essere destinati alla copertura degli oneri derivanti dall’applicazione dall’esercizio delle funzioni da parte del Ministero.

Il Ministero dell’Interno, con D. M. 31 luglio 2010, ha disposto l’istituzione di un’apposita unità di missione nell’ambito del Gabinetto del Ministro con il compito di provvedere entro il 31 agosto 2010 alla ricognizione della situazione patrimoniale e finanziaria nonché delle complessive risorse di personale dell’Agenzia stessa e delle relative sezioni regionali.

Sul territorio l’unità di missione si raccorda con i Prefetti dei capoluoghi di regione che a livello territoriale succedono, avvalendosi dei relativi uffici e personale, ai soppressi Consigli di amministrazione delle sezioni regionali dell’Agenzia.

L’unità di missione, cui faranno direttamente capo le attività gestionali dei soppressi organi dell’Agenzia è presieduta dal Prefetto dott. Umberto Cimmino ed è composta da cinque Dirigenti dei Ministeri dell’Interno, dell’Economia, e della Pubblica Amministrazione e Innovazione.

Con il decreto “milleproroghe”, convertito in Legge 24 febbraio 2012 n. 14 è stata prorogata di ulteriore 180 giorni dalla sua entrata in vigore la decorrenza della soppressione del  contributo a carico delle amministrazioni provinciali per finanziare il fondo finanziario di mobilità già attribuito alla soppressa Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali.

    Malgrado la soppressione, malgrado siano già trascorsi poco meno di due anni, gli esiti della verifica della Corte dei Conti sono più che eloquenti.

L’AGENZIA “SOPPRESSA” CONTINUA AD ASSUMERE PERSONALE AMMINISTRATIVO

Il personale dell’Agenzia, cui è stato applicato inizialmente il contratto degli Enti pubblici non economici e successivamente quello di Regioni ed enti locali, è impiegato con rapporto a tempo indeterminato e determinato.

La consistenza della pianta organica, fissata inizialmente per legge in 60 unità, è stata più volte modificata dal Consiglio di amministrazione, da ultimo nel 2008, quando è stata ampliata a 154 unità, 4 delle quali con qualifica dirigenziale.

Alla data di soppressione risultano in essere 10 contratti a tempo determinato e 9 di somministrazione .

Con determinazione del Direttore generale del 24 maggio 2010 ¬di poco precedente alla soppressione¬ è stato approvato il bando di concorso per l’assunzione di n. 6 istruttori amministrativi.

La verifica dello stato di attuazione del processo di soppressione alla data del 31 ottobre 2011 evidenzia:

Al momento della soppressione (31 luglio 2010) risultano in servizio presso l’AGES 145 unità (altre 98 presso la SSPAL), delle quali 10 a tempo determinato – di cui una titolare di incarico dirigenziale ex art.19, comma 6 (scadenza 31.12.2012) per la gestione dell’Albo dei segretari¬9 con contratto di somministrazione e 11 segretari comunali utilizzati.

Le procedure concorsuali relative all’assunzione di n. 6 unità di personale con riferimento alla ex Agenzia, bandite poco prima la data di soppressione e temporaneamente sospese nelle more dell’acquisizione del parere di MEF e Dipartimento della Funzione pubblica sul proseguimento, si sono concluse con l’assunzione in servizio nelle date del 28 dicembre 2010 e 31 marzo 2011.

I COSTI PER I SERVIZI ESTERNALIZZATI  SUPERANO I DUE MILIONI DI EURO
Dopo la soppressione restano esternalizzati i servizi appresso enumerati, che possono distinguersi in due categorie, l’una connessa al funzionamento dell’assetto organizzativo degli uffici dell’ex Agenzia (c.d. spese tipiche), l’altra legata all’esercizio delle funzioni istituzionali o inerente il funzionamento generale della sede centrale (c.d. spese strutturali).

Appartengono al primo gruppo i servizi:
•    Elaborazione e stampa stipendi
•    Assistenza al sistema contabilità economico¬ finanziaria
•    Tenuta contabilità economico patrimoniale e analitica
•    Servizio elaborazione, stampa, imbustamento e spedizione documentazione agli EE.LL. per riscossione Fondo di mobilità 2011.
•    Somministrazione di lavoro a tempo determinato
•    Realizzazione grafica, stampa e diffusione della rivista bimestrale AGES NEWS

La spesa totale sostenuta dopo la soppressione per i servizi sopra enumerati ammonta a euro 292.307,90, oltre IVA.

Nel secondo gruppo (spese c.d. strutturali) rientrano i servizi:
•    Informativi
•    Global service sede Agenzia in Roma
•    Prevenzione e protezione AGES
•    Manutenzione impianto fonia e dati
•    Manutenzione impianto elettrico
•    Buoni pasto
•    Fornitura beni di consumo per i servizi igienici della Sede centrale
•    Servizi assicurativi
•    Servizio in outsourcing dei servizi tecnici ed informatici della sede centrale dell’ex Agenzia
•    Servizio di progettazione delle procedure automatiche per l’attuazione del concorso pubblico denominato COA V (procedura concorsuale iniziata successivamente alla data di soppressione). Ammontare della spesa pari a euro 186.165,00 (oltre a IVA)
•    Servizio di progettazione delle procedure automatiche per l’attuazione dei concorsi indetti dall’ex AGES (procedura concorsuale iniziata successivamente alla data di soppressione). Costo sostenuto per il servizio pari a euro 25.985,83

La spesa totale sostenuta dopo la soppressione per i servizi sopra enumerati ammonta a euro 1.758.914,96, oltre IVA.

LE CONSIDERAZIONI DELLA CORTE DEI CONTI
Si deve osservare che, di fatto, si sono prodotte situazioni e circostanze che mostrano gravi criticità per i profili dell’economicità e dell’efficienza.

Il lungo perdurare della gestione transitoria, avviata con apprezzabile tempestività all’indomani dell’emanazione della norma di soppressione ma destinata, per sua stessa natura, a risolversi in tempi brevi ha, infatti, comportato la necessità di gestire l’ordinarietà per oltre dodici mesi in assenza degli strumenti ¬giuridici e finanziari¬ ad essa confacenti, con incertezze nell’individuazione degli istituti applicabili certamente non funzionali ad uno svolgimento efficiente.

Nella pratica si è assistito, al contempo, alla “creazione” di modelli istituzionali inusuali ¬quale il Comitato di sorveglianza chiamato a sopperire, nella transitorietà, alle funzioni svolte dal cessato Collegio dei revisori¬, e alla duplicazione di istituti già in essere presso l’amministrazione incorporante¬ quale l’Organismo indipendente di valutazione¬ in quanto non utilizzabili nei riguardi della gestione transitoria.

Le denunciate incertezze hanno sostanzialmente comportato, oltre alla pratica di percorsi istituzionali quantomeno particolari, l’impossibilità di utilizzo, in mancanza di adeguati documenti previsionali di bilancio, delle risorse finanziarie destinate ad assicurare lo svolgimento dei compiti dell’ente soppresso, rimasti limitati, di fatto, alla gestione del personale, all’adempimento delle obbligazioni già assunte e alle sole operazioni tese ad evitare danni patrimoniali certi e gravi all’amministrazione.

La stasi che si è riscontrata nella definizione di rilevanti questioni attinenti alle risorse umane e strumentali dell’ente soppresso quali la ristrutturazione del complesso immobiliare sito in Fara Sabina, indispensabile per assicurarne la fruibilità, rinviata all’approvazione del decreto interministeriale di riorganizzazione, e la seppur temporanea sospensione delle procedure concorsuali per l’assunzione di diverse unità di personale, già avviate dall’ente soppresso, posto che dette unità avrebbero dovuto essere assunte, piuttosto, dal Ministero dell’Interno sono ulteriori, chiari effetti negativi della definizione non tempestiva del processo di trasferimento delle funzioni in capo all’amministrazione dell’interno.

Da ultimo, non può non essere rimarcata la mancata attivazione di rituali forme di controllo sulla gestione della lunga fase di transizione, non ancora superata a oltre quindici mesi dalla entrata in vigore della norma di soppressione.

La scarsa attenzione dedicata al problema dall’amministrazione subentrante pur in presenza di ripetute sollecitazioni da parte dell’Unità di missione incaricata della gestione transitoria, unitamente all’ “irritualità” delle misure poi approntate, peraltro non condivise dalla stessa Unità e ritenute quantomeno “extra ordinem” dalla Sezione autonomie di questa Corte, desta forti perplessità circa la coerenza del disegno istituzionale intrapreso, le cui modalità di svolgimento, anche per i tempi impiegati, inducono a dubitare della stessa determinazione di portare a compimento il processo di soppressione in ottemperanza a quanto statuito dalla normativa di cui al decreto legge 78/2010.

BREVI CONSIDERAZIONI SULLA SOPPRESSIONE DEGLI ENTI

Il primo tentativo di soppressione degli enti risale addirittura alla Legge 4 dicembre 1956 n. 1404 contenente la disciplina generale in materia di “Soppressione e messa in liquidazione di enti di diritto pubblico e di altri enti sotto qualsiasi forma costituiti, soggetti a vigilanza dello Stato e comunque interessanti la finanza statale” che all’art. 1, ancora in vigore, recita: “Gli enti di diritto pubblico e gli altri enti sotto qualsiasi forma costituiti, soggetti a vigilanza dello Stato e interessanti comunque la finanza statale, i cui scopi sono cessati o non più perseguibili, o che si trovano in condizioni economiche di grave dissesto o sono nella impossibilità concreta di attuare i propri fini statutari, devono essere soppressi e posti in liquidazione con le modalità stabilite dalla presente legge ovvero incorporati in enti similari”.

Con Decreto Ministeriale 14 gennaio 1957 è stato quindi  istituito presso la Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato generale di finanza lo speciale Ufficio liquidazioni per dare attuazione alla Legge 1404/1956.

L’Ufficio speciale liquidazioni si trasformò successivamente in Ispettorato generale per la liquidazione degli enti disciolti.

La legge 296 del 27 dicembre 2006 ha  disposto la soppressione dell’Ispettorato e attribuito le “relative competenze ad uno o più Ispettorati Generali del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, da individuare con decreto del ministero della Economia e delle Finanze”.

Con successivo Decreto Ministeriale 30 aprile 2007 le competenze dell’Ispettorato sono state trasferite all’Ispettorato Generale di Finanza (IGF), che ha lavorato d’intesa con la Fintecna Spa (società interamente controllata dal ministero dell’Economia e delle Finanze).

Già la vicenda degli Uffici incaricati di gestire la soppressione, con diversi passaggi di consegne, rende un quadro non proprio incoraggiante della vicenda.

In sostanza gli enti soppressi hanno continuato a sopravvivere per decenni.

Il caso più celebre è quello della La- ti, Linee Aeree Transcontinentali Italiane, fondata l’11 settembre 1939 per avere un collegamento postale veloce con l’America meridionale, soppressa nel 1956, ma rimasta in liquidazione per cinquant’anni a causa della definizione del contenzioso tra l’Italia e Brasile sulla proprietà di alcuni terreni della società.

Vi è un caso addirittura più eclatante: L’Unione edilizia nazionale soppresso con regio decreto legge 24 settembre 1928 n. 2022 che ha continuato ad operare, seppur in liquidazione, per 70 anni e chiuso definitivamente solo nel 1998.

In una delle tante relazioni ministeriali sull’argomento, risalente ad agosto 2011, risultano ancora operanti 65 enti soppressi e in liquidazione da decenni; alcuni esempi: l’Associazione Nazionale Controllo Combustione (soppressa nel 1979); la Cassa Conguaglio Zucchero – Gestione nazionale e Gestione stralcio per i rapporti comunitari pregressi (2000); la Cassa Mutua Provinciale per gli esercenti attività commerciali della provincia di Cagliari e Oristano (1978); l’Ente Nazionale per l’addestramento dei lavoratori del commercio (1978) e l’Orfanotrofio Marina Militare di Napoli (1974).

Altro esempio: l’Ente nazionale per la cellulosa e la carta che, nato nel 1935, doveva promuovere lo sviluppo della fabbricazione della cellulosa agevolando l’uso di materie prime nazionali, disciplinarne la vendita e provvedere alla conoscenza e all’informazione sull’andamento del settore; soppresso nel 1994, nonostante siano trascorsi 17 anni, è ancora in liquidazione

Le motivazioni sono le più varie: gli aspetti previdenziali e contributivi dell’ex personale, il contenzioso legale, le posizioni creditorie e debitorie nei confronti di terzi in genere, la dismissione del patrimonio immobiliare.

Gli esempi potrebbero continuare a lungo.

CONSIDERAZIONI FINALI

    L’argomento merita ulteriore approfondimento e torneremo ad occuparcene.

    Nessuno probabilmente riesce a fornire dati certi.

    Il Ministro Calderoli aveva parlato di 34 mila enti da tagliare.

    Vari tentativi sono stati effettuati da ultimo in questa legislatura, con elenchi nominativi, con criteri generali basati sulle unità di personale, prima 70 dipendenti poi 50 (come se l’utilità di un Ente si può misurare dal numero di dipendenti!), ecc.

    Per poi, alla fine, in concreto, non tagliare nulla come documentato dalla Corte dei Conti.

    Pochi mesi fa l’Unione delle Province d’Italia ha presentato uno studio approfondito sui costi sostenuti per il funzionamento di Aziende, Società, Enti strumentali di Regioni ed Enti Locali.

Oggi esistono oltre 7000 enti strumentali (Consorzi, Aziende, Società) che occupano circa 24 mila persone nei Consigli di Amministrazione.

Il costo dei compensi, le spese di rappresentanza, il funzionamento dei consigli di amministrazione, organi collegiali, delle Società pubbliche o partecipate  nel 2010 è pari a 2,5 miliardi.

    Il totale delle spese per il funzionamento delle società, Aziende, consorzi, ed enti regionali, provinciali e comunali è pari a 7.026.105.352 euro.

    Allora forse si potrebbe proprio partire da questi dati.

    Ci sono le condizioni perché si possa giungere ad una riforma organica che punti alla semplificazione reale e alla modernizzazione del nostro sistema attraverso una coerente individuazione delle funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e delle Regioni  e un profondo ripensamento dell’adeguatezza dimensionale di ogni livello di governo affinché le istituzioni territoriali possano esercitare effettivamente le loro funzioni in autonomia e responsabilità ed eliminando davvero strutture, organismi ed enti non rappresentativi che appesantiscono il sistema, determinano i veri costi occulti della politica e allontanano i cittadini dalle Istituzioni.

    Cosa aspettiamo?

* Direttore Generale e Coordinatore dell’Area Gestione del Territorio della Provincia di Treviso

Pubblicato su AmbienteDiritto.it il 3 aprile 2012

 


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