CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. Unite, 6 ottobre 2026, Sentenza n.26354

RIFIUTI – Contributi ambientali CONAI – Attività di pubblico interesse – Assenza del carattere della “doverosità” – Rapporto di natura privatistica del contributo – Giurisdizione del giudice ordinario civile – PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Qualificazione di un’entrata come di natura tributaria – Caratteristiche della doverosità della prestazione e collegamento alla pubblica spesa – Indipendentemente dal nomen iuris utilizzato – Requisiti – Art. 53 Cost.

CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. Unite, 6 ottobre 2026, (ud. 14/04/2026), Sentenza n. 26354

RIFIUTI – Contributi ambientali CONAI – Attività di pubblico interesse – Assenza del carattere della “doverosità” – Rapporto di natura privatistica del contributo – Giurisdizione del giudice ordinario civile.

Il CONAI è un ente che svolge attività di pubblico interesse, pur non essendo un ente pubblico. L’assenza del carattere della “doverosità” senz’altro esclude la possibilità di qualificare una prestazione come tributaria ma la sua presenza, viceversa, può rilevare soltanto come “indizio” della possibile natura tributaria della prestazione medesima, da sé sola insufficiente a tal fine. A ciò si aggiunge che per tali contributi non è prevista la riscossione a mezzo ruolo – tipica delle entrate tributarie -, la quale avviene invece mediante le ordinarie modalità di recupero del credito previste dal diritto processuale civile per i soggetti privati. Ne è dimostrazione il fatto che, per i crediti nei confronti dei consorziati, il CONAI emette fattura, dando così per scontata la natura civilistica del contributo e applicando, nelle vertenze ad esso relative, categorie spiccatamente privatistiche. Ne consegue che deve essere escluso per il contributo ambientale dovuto al CONAI il privilegio previsto per i “tributi indiretti” dall’art. 2758, primo comma, c.c., non essendovi spazio per un’interpretazione estensiva ovvero analogica della disposizione con riferimento alla disciplina della tariffa integrata ambientale (c.d. “TIA 2”, di cui all’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006), atteso che quest’ultima non è un tributo indiretto, ma una tassa di scopo, cui compete il diverso privilegio di cui all’art. 2752, ultimo comma, cod. civ.. Infine, a far propendere per la natura privatistica del contributo in esame vi è la considerazione che, nel relativo sistema di riscossione, mancano sia un meccanismo di rivalsa del credito nei confronti della controparte contrattuale (analogo a quello previsto per l’IVA e le accise), sia il richiamo a quelle categorie di soggetti (come i sostituti o i responsabili d’imposta) che possano essere coinvolti nell’adempimento di una prestazione fiscale. In sintesi, la giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto il contributo CONAI spetta al giudice ordinario civile.

PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Qualificazione di un’entrata come di natura tributaria – Caratteristiche della doverosità della prestazione e collegamento alla pubblica spesa – Indipendentemente dal nomen iuris utilizzato – Requisiti – Art. 53 Cost.

Al fine di qualificare un’entrata come di natura tributaria, occorre che, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dalla normativa che disciplina tali entrate, siano presenti le caratteristiche della doverosità della prestazione ed il collegamento di questa alla pubblica spesa, con riferimento ad un presupposto economicamente rilevante. In particolare, una prestazione deve ritenersi di natura tributaria (art. 53 Cost.), indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino tre requisiti che debbono indefettibilmente sussistere perché una fattispecie sia qualificata come tale: a) la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo (doverosità della prestazione); b) la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico (mancanza di detto rapporto sinallagmatico); c) le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese (collegamento della prestazione alla pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamente rilevante).

(Rigetta il ricorso avverso Commissione tributaria dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario ) Pres. D’ASCOLA, Est. LUCIOTTI, Ric. IC INTRACOM s.p.a. c. CONSORZIO NAZIONALE IMBALLAGGI – CONAI

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

omissis

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 18120/2017 R.G., proposto da:
IC INTRACOM s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, per procura speciale in atti, dall’Avv. Prof. Gianpiero PORCARO (pec: ===);

– ricorrente –

CONTRO

CONSORZIO NAZIONALE IMBALLAGGI – CONAI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, per procura a margine del controricorso, dall’Avv. Antonio Damiano (pec: ===) e dall’Avv. Prof. Gian Domenico MOSCO (pec: ===);

– controricorrente –

udita la relazione svolta all’udienza del 14 aprile 2026 dal Consigliere relatore dott. Lucio Luciotti;

Udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale, dott. Stanislao DE MATTEIS, che ha chiesto il rigetto del ricorso con enunciazione del principio di diritto di cui alle conclusioni scritte del 14/03/2026.

Udito l’Avv. PORCARO per il ricorrente che ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

Udito l’avv. MOSCO per il controricorrente che ha chiesto rigettarsi il ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. La IC INTRACOM s.p.a., esercente attività di commercio di accessori elettrici ed elettronici che, come tale, aveva aderito al Consorzio Nazionale Imballaggi (CONAI) nella categoria degli utilizzatori di imballaggi, sub-categoria dei commercianti e distributori, impugnò dinanzi al giudice tributario gli atti con cui il Consorzio, all’esito dell’attività ispettiva esperita, le aveva intimato il pagamento dei contributi ambientali CONAI non versati nel periodo compreso negli anni dal 2002 al 2012, nonché l’atto di irrogazione delle correlate sanzioni.

2. La Commissione tributaria provinciale di Roma, riuniti i separati ricorsi, con sentenza n. 22043/48/2015 del 26 ottobre 2015 dichiarò il difetto di giurisdizione ritenendo che la materia fosse attratta a quella ordinaria.

3. La Commissione tributaria regionale del Lazio, adita in grado di appello, con sentenza n. 1292/05/2017 del 15/03/2017 confermò la decisione di primo grado di difetto di giurisdizione del giudice tributario «sia perché il Consorzio ha una connotazione tipicamente privatistica sia perché il servizio non è obbligatorio nella misura in cui una impresa è autonoma nello smaltimento degli imballaggi, per come è previsto dall’art. 221 del decreto legislativo n. 152/2006».

4. Avverso tale statuizione la società propose ricorso alla Sezione Tributaria di questa Corte chiedendo la cassazione della sentenza d’appello per violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 in relazione all’art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c. argomentando sulla natura tributaria del contributo consortile.

4.1. Il CONAI, costituito con controricorso, replicò sostenendo, anche sulla base della natura privatistica dei rapporti intercorrenti tra Consorzio e società consorziata, la tesi della natura di corrispettivo del contributo che le imprese produttrici o utilizzatrici di imballaggi sono tenuti a versare per le attività svolte dai Consorzi di filiera.

4.2. Entrambe le parti depositarono memorie.

5. Assegnato il ricorso a decisione, all’esito dell’udienza pubblica del 16/10/2025 è intervenuta l’ordinanza interlocutoria n. 28288 del 24/10/2025 con la quale la Sezione Tributaria ha rimesso la causa al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione, poi di fatto intervenuta, a queste Sezioni Unite civili in ordine alla questione così individuata (par. 8): «Se la cognizione sulle controversie relative al contributo ambientale CONAI di cui, dapprima, all’art. 41 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (“Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”), e, poi, all’art. 224 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (“Norme in materia ambientale”), in base alla sua natura tributaria o contrattuale, sia devoluta alla giurisdizione del giudice tributario (ex art. 1 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546), o alla giurisdizione del giudice ordinario (ex art. 1 cod. proc. civ.)».

5.1. I giudici remittenti:

– riassunte le opposte argomentazioni delle parti:

– quelle della società ricorrente che, muovendo dal presupposto della natura tributaria della TIA (sulla base di una comparazione con il contributo ambientale CONAI), contestava il richiamo operato dal giudice di appello alla motivazione di Cass. Sez. U n. 3274/2006 che, a seguito della trasformazione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani in tariffa, disposta dall’art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997, aveva ritenuto devolute alla giurisdizione ordinaria le controversie aventi ad oggetto la debenza dei corrispettivi per il detto servizio; richiamando alcune pronunce successive di questa Corte (Cass., n. 238/2009, n. 3756/2012, n. 17994/2014) anche a Sezioni unite (n. 23114/2015 e n. 5078/2016) e la sentenza n. 64/2010 della Corte costituzionale, sosteneva che la natura tributaria della tariffa di igiene ambientale era ormai diritto vivente; che nella tariffa di igiene ambientale, il soggetto creditore è il Comune, scolastico caso di ente pubblico (territoriale); e che «la natura privatistica del soggetto attivo dell’obbligazione», quale è nella specie il CONAI, è del tutto irrilevante ai fini della qualificazione tributaria dell’obbligazione stessa, e infatti si tratta di un elemento che mai questa Corte e la Corte Costituzionale hanno indicato quale fattore costitutivo del tributo, rilevando, a tal fine, solo la funzione pubblica attribuita all’ente, pur privato» (pagina 9 del ricorso);

– quelle della controricorrente CONAI, secondo cui, invece, «il rapporto consortile sussistente tra la IC Intracom s.p.a. e il Conai si realizza esclusivamente su un piano privatistico, nell’ambito di una relazione endo-consortile regolata dalle previsioni prima del decreto Ronchi e successivamente del d. lgs. n. 152/2006, nonché dallo statuto e dal regolamento del Conai» (controricorso, pag. 19); il Conai è un ente di diritto privato di natura imprenditoriale, come del resto espressamente stabilito dalla legge (artt. 223, comma 2, e 224, comma l, del d.lgs. n. 152/2006; art. 40, comma 2, e art. 41, comma 6, del decreto Ronchi), agisce senza fini di lucro sulla base di regole di tipo privatistico, dovendo perseguire anzitutto l’interesse di categoria dei suoi consorziati, un interesse che per scelta del legislatore è stato fatto convergere nel campo dei rifiuti di imballaggio verso l’interesse di rilievo pubblicistico alla corretta gestione di tali rifiuti e alla protezione ambientale, quest’ultimo affidato alla cura delle amministrazioni pubbliche, territoriali locali e statali» (controricorso, pag. 20),

– delineato il quadro normativo di riferimento, sia di fonte unionale (direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio) che nazionale (d.lgs. n. 22 del 1997, di attuazione della predetta direttiva, che il successivo d.lgs. n. 152 del 2006, cd. testo unico ambientale – TUA), nonché lo Statuto del Consorzio, approvato con d.m. 12 aprile 2022, e il Regolamento consortile, approvato con deliberazione dell’assemblea dei consorziati in data 14 luglio 2021); hanno rilevato che, in relazione alla spettanza della giurisdizione sulla cognizione delle relative controversie, la natura (tributaria o civilistica) del contributo ambientale CONAI non è stata specificamente scrutinata sino ad oggi dalla Corte che si era limitata:

– ad affermare, in Cass., sez. 1^, 6 novembre 2013, n. 24970, che andava escluso per il contributo ambientale dovuto al CONAI il privilegio previsto per i “tributi indiretti” dall’art. 2758, primo comma, c.c., non essendovi spazio per un’interpretazione estensiva ovvero analogica della citata disposizione con riferimento alla disciplina della tariffa integrata ambientale (c.d. “TIA 2”, di cui all’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006), atteso che quest’ultima non è un tributo indiretto, ma una tassa di scopo, cui compete il diverso privilegio di cui all’art. 2752, ultimo comma, cod. civ.;

– a decidere, come giudice munito di giurisdizione, controversie sul recupero, anche in sede fallimentare, del contributo ambientale CONAI dai consorzi obbligati (così in Cass., Sez. 1^, 21 ottobre 2020, n. 22959, Cass., Sez. 3^, 9 maggio 2023, n. 12458 e Cass., Sez. 1^, 5 luglio 2023, n. 18965).

6. In vista dell’udienza fissata dinanzi a queste Sezioni unite, il Pubblico ministero ha depositato conclusioni scritte chiedendo rigettarsi il ricorso ed affermarsi il principio di diritto in dette conclusioni enunciato, nel senso di ritenere che il contributo ambientale CONAI non costituisce un tributo ma rientra tra i contributi previsti per i consorzi dall’art. 2614 c.c. con la conseguenza che la cognizione sulle relative controversie spetta alla giurisdizione ordinaria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. La risoluzione della questione posta dall’ordinanza di rimessione, concernente la natura tributaria o privatistica del contributo CONAI, con conseguente diversa ripartizione della cognizione giurisdizionale delle relative controversie, impone la preliminare ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

2. La costituzione del Consorzio nazionale imballaggi, denominato CONAI, è stata prevista dal d.lgs. n. 22 del 1997 emanato per dare “attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”.

Quest’ultima, del 20/12/1994, ha demandato agli Stati membri di introdurre “sistemi” aperti alla partecipazione di tutte le parti interessate «di: a) restituzione e/o raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio generati dal consumatore, da altri utenti finali o dal flusso di rifiuti per smistarli verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate; b) reimpiego o recupero, incluso il riciclaggio degli imballaggi e/o dei rifiuti di imballaggio raccolti, al fine di conformarsi agli obiettivi definiti nella presente direttiva» (art. 7, par. 1, nonché settimo e diciottesimo “considerando”).

Il d.lgs. n. 22 del 1997 (cd. decreto Ronchi), al Titolo II, dedicato alla “Gestione degli imballaggi”, ha previsto la costituzione da parte dei produttori ed utilizzatori di imballaggi, «responsabili della corretta gestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio generati dal consumo dei propri prodotti» (art. 38, comma 1), la costituzione del CONAI (art. 41, comma 1) e l’obbligo di aderirvi (art. 38, comma 2), nonché l’obbligo di costituzione dei consorzi cd. di filiera (art. 40) e di adesione agli stessi, fatta eccezione per i produttori di rifiuti che nel termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto avessero provveduto a «organizzare autonomamente la raccolta, il riutilizzo, il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggio».

Profili di interesse in ordine agli obblighi connaturati alla gestione dei rifiuti di imballaggi si rinvengono nell’art. 39 del decreto in esame, con cui il Legislatore, con riferimento all’ultimo anello della catena dei rifiuti di imballaggi primari, ovvero quelli smaltiti dai consumatori, ha posto a carico della P.A. l’obbligo di «organizzare sistemi adeguati di raccolta differenziata in modo da permettere al consumatore di conferire al servizio pubblico rifiuti di imballaggio selezionati dai rifiuti domestici e da altri tipi di rifiuti di imballaggi», prevedendo espressamente che alle attività di raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio sulle superfici pubbliche, anche eventualmente integrando quella organizzata dall’amministrazione pubblica, se insufficiente, potessero provvedere direttamente i produttori e gli utilizzatori di imballaggi, tramite il CONAI, nell’ipotesi in cui la P.A. non avesse attivato la raccolta differenziata di tali rifiuti entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, o vi avesse provveduto in maniera inadeguata.

Trattasi di disposizione da cui si può inferire che, a differenza di quanto invece previsto per la gestione dei rifiuti in genere, nelle disposizioni di cui al Titolo I del medesimo decreto, nella “gestione degli imballaggi” di cui al Titolo II, la forma di interazione tra le parti – la P.A. da un lato, e il Consorzio e i suoi aderenti, dall’altro – è limitata ad un mero quanto necessario «raccordo con l’attività di raccolta differenziata effettuata dalle Pubbliche Amministrazioni» (art. 41, comma 1); attività che la disposizione in esame pone espressamente a carico della P.A.

E proprio con riferimento ai rifiuti di imballaggi, primari o non, conferiti al servizio di raccolta differenziata effettuata dalla P.A., la lettera h) del citato art. 41, comma 2, prevede che il costo sopportato dal Consorzio vada ripartito tra i produttori e gli utilizzatori «in proporzione alla quantità totale, al peso ed alla tipologia del materiale di imballaggio immessi sul mercato nazionale, al netto delle quantità di imballaggi usati riutilizzati nell’anno precedente per ciascuna tipologia di materiale».

A tal fine, il comma 3, prevede la possibilità di accordi di programma tra il CONAI e l’ANCI proprio per stabilire «l’entità dei costi della raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio da versare ai comuni, determinati sulla base della tariffa secondo criteri di efficienza, di efficacia ed economicità di gestione del servizio medesimo, nonché sulla base della tariffa di cui all’articolo 49, dalla data di entrata in vigore della stessa».

Al riguardo si rende necessario precisare che tale tariffa – di cui, fino all’abrogazione del d.lgs. n. 22 del 1997, ad opera del d.lgs. 156 del 2006, di cui si dirà a breve, era indiscussa la natura tributaria (da ultimo, Cass. Sez. U n. 20260/2025) – è presa solo a parametro di riferimento per la quantificazione dei costi da rimborsare ai Comuni, che, pertanto, tali devono essere considerati.

3. Quanto alla natura soggettiva, l’art. 40 del decreto Ronchi prevedeva, al comma 2, che «I Consorzi di cui al comma 1 hanno personalità giuridica di diritto privato e sono retti da uno statuto approvato con decreto del Ministro dell’ambiente e del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato» e, al comma 3, che «I mezzi finanziari per il funzionamento dei predetti Consorzi sono costituiti dai proventi delle attività e dai contributi dei soggetti partecipanti».

All’evidente scopo di assimilare la natura giuridica dei Consorzi, non solo, quindi, quelli di filiera (di cui al comma 1 del d.lgs. n. 22 del 1997) ma anche quello nazionale, ovvero il CONAI, con la legge n. 93 del 2001, art. 10, venne espressamente aggiunto all’originario comma 6 dell’art. 41 del d.lgs. n. 22 del 1997, che si limitava a prevedere che «Il CONAI è retto da uno statuto approvato con decreto del Ministro dell’ambiente e dal Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato, non ha fini di lucro e provvede ai mezzi finanziari necessari per la sua attività con i proventi delle attività e con i contributi dei consorziati», la specificazione che lo stesso «ha personalità giuridica di diritto privato».

4. Il decreto Ronchi è stato abrogato e sostituito dal codice dell’ambiente di cui al d.lgs. n. 152 del 2006 (t.u. ambiente – TUA) che agli articoli da 217 a 226, ha sostanzialmente mantenuto, seppur con diverse integrazioni indispensabili per dare attuazione alla direttiva 2004/12/CE, di modifica di quella del 1994 che aveva ispirato il decreto Ronchi, l’impianto normativo di quest’ultimo.

Anche il t.u. ambiente ha subito svariate modifiche, in maniera più incisiva ad opera del d.lgs. n. 116 del 2020, che ha recepito le direttive europee sull’economia circolare (Direttiva 2018/851/UE) e che ha introdotto nuove regole su classificazione dei rifiuti, responsabilità dei produttori e tracciabilità.

In questa transizione normativa assume particolare rilevanza la novità rinvenibile nell’art. 221 che, nell’affermare espressamente che «Ai produttori e agli utilizzatori è attribuita la responsabilità finanziaria o quella finanziaria e organizzativa della gestione della fase del ciclo di vita in cui il prodotto diventa un rifiuto», ha previsto per i soli produttori che non intendono aderire ad uno dei consorzi di filiera previsti dall’art. 223 – ferma però restando l’obbligatorietà della partecipazione al Consorzio nazionale almeno fino all’introduzione dell’art. 221-bis di cui si dirà a breve – la possibilità non solo di organizzare autonomamente, anche in forma collettiva, la gestione dei propri rifiuti di imballaggio sull’intero territorio nazionale, ma anche di attestare sotto la propria responsabilità di aver messo in atto un sistema di restituzione dei propri imballaggi, mediante idonea documentazione che dimostri l’autosufficienza del sistema (art. 221, comma 3).

Come sopra anticipato, è stato successivamente introdotto l’art. 221-bis che ha previsto (al comma 1) la possibilità per i produttori di non aderire né ad uno dei consorzi di filiera previsti dall’art. 223, né al CONAI, e addirittura di recedervi, con obbligo, però, di presentare «al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare un’istanza di riconoscimento per la costituzione di un sistema autonomo in forma individuale ovvero collettiva, avente personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro, retto da uno statuto, conforme ai principi del presente decreto, nonché allo “statuto tipo” di cui all’articolo 223, comma 2».

Ulteriore rilievo assume in questa sede la disposizione di cui all’art. 219 che, nel dettare i principi generali in materia di attività di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, ha previsto al comma 2 la necessaria cooperazione tra operatori economici di imballaggi, prescrivendo che, «Al fine di favorire la transizione verso un’economia circolare conformemente al principio “chi inquina paga”, gli operatori economici cooperano secondo il principio di responsabilità condivisa, promuovendo misure atte a garantire la prevenzione, il riutilizzo, il riciclaggio e il recupero dei rifiuti di imballaggio».

È rimasta invece invariata la personalità giuridica del CONAI, che l’art. 224 TUA ribadisce essere di diritto privato senza fine di lucro. Nel codice dell’ambiente per la prima volta il Legislatore definisce il contributo dovuto dai consorziati come “contributo ambientale CONAI” disciplinandone in modo dettagliato le modalità di quantificazione e di utilizzo.

L’art. 224, comma 3, lett. h), prevede infatti che il CONAI «ripartisce tra i produttori e gli utilizzatori il corrispettivo per i maggiori oneri della raccolta differenziata di cui all’articolo 221, comma 10, lettera c), nonché gli oneri per il riciclaggio e per il recupero dei rifiuti di imballaggio conferiti al servizio di raccolta differenziata, in proporzione alla quantità totale, al peso ed alla tipologia del materiale di imballaggio immessi sul mercato nazionale, al netto delle quantità di imballaggi usati riutilizzati nell’anno precedente per ciascuna tipologia di materiale. A tal fine determina e pone a carico dei consorziati, con le modalità individuate dallo statuto, anche in base alle utilizzazioni e ai criteri di cui al comma 8, il contributo denominato contributo ambientale CONAI”.

Tale ultimo comma stabilisce che “Il contributo ambientale del Conai, determinato ai sensi dell’articolo 237, comma 4, è utilizzato in via prioritaria per il ritiro degli imballaggi primari o comunque conferiti al servizio pubblico e, in via accessoria, per l’organizzazione dei sistemi di raccolta, recupero e riciclaggio dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari. A tali fini, tale contributo è attribuito dal Conai, sulla base di apposite convenzioni, ai soggetti di cui all’articolo 223, in proporzione alla quantità totale, al peso ed alla tipologia del materiale di imballaggio immessi sul mercato nazionale, al netto delle quantità di imballaggi usati riutilizzati nell’anno precedente e degli introiti derivanti dalla vendita dei rifiuti provenienti dai propri prodotti, nonché da quelli derivanti da eventuali cauzioni di deposito non reclamate, per ciascuna tipologia di materiale. Il CONAI provvede ai mezzi finanziari necessari per lo svolgimento delle proprie funzioni con i proventi dell’attività, con i contributi dei consorziati, con altri contributi e proventi di consorziati e di terzi, compresi quelli dei soggetti di cui all’articolo 221, comma 3, lettere a) e c), per le attività svolte in loro favore in adempimento alle prescrizioni di legge e con una quota del contributo ambientale».

L’art. 237 (che detta i “Criteri direttivi dei sistemi di gestione”) al comma 4 (come modificato dall’art. 7, comma 3, lettera b) del d.lgs. n. 213 del 2022), stabilisce che «Il contributo ambientale, determinato per tipologia, per unità o per peso del prodotto immesso sul mercato nazionale, assicura la copertura dei costi di gestione del rifiuto da esso generato in conformità ai principi di cui all’articolo 178, al netto degli introiti ricavati dal riutilizzo dalla vendita dei rifiuti derivanti dai propri prodotti, dalla vendita delle materie prime secondarie ottenute dai prodotti, nonché da eventuali cauzioni di deposito non reclamate. Esso è modulato, ove possibile, per singoli prodotti o gruppi di prodotti simili, tenuto conto della loro durevolezza, riparabilità, riutilizzabilità e riciclabilità, nonché della presenza di sostanze pericolose, garantendo un approccio basato sul ciclo di vita del prodotto e il buon funzionamento del mercato interno».

Al comma 7 prevede che «Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ove non ritenga congruo il contributo determinato, provvede a nuova determinazione. I sistemi collettivi si conformano alle indicazioni del Ministero ed applicano il contributo come determinato nell’esercizio finanziario successivo».

5. A tali criteri si ispira lo Statuto del Consorzio nazionale (approvato con d.p.c.m. del 31 marzo 1999 e poi modificato con d.m. 12 aprile 2022) nel determinarne l’entità del contributo (art. 14, comma 1, lett. b)), imponendo altresì alle imprese consorziate il versamento di una quota di iscrizione quantificata in base al fatturato (art. 3, comma 2, lett. h) e art. 7, comma 1).

Lo Statuto stabilisce, inoltre, all’art. 14, comma 1, lett. c), che il contributo ambientale CONAI, unitamente alla tipologia del materiale di imballaggio oggetto della cessione, venga indicato nella fattura relativa alla cd. “prima cessione” effettuata nel territorio nazionale e che lo stesso sia corrisposto dal cessionario.

6. A tal riguardo, il regolamento consortile all’art. 4, comma 4, precisa che: “Per tutte le tipologie di materiale si considera prima cessione la cessione nel territorio nazionale: dell’imballaggio finito effettuata dall’ultimo produttore al primo utilizzatore; del materiale di imballaggio effettuata da un produttore di materia prima o di semilavorati a un autoproduttore che gli risulti o si dichiari tale”. Si ha, quindi, “prima cessione” quando l’imballaggio finito passa dall’ultimo produttore al primo utilizzatore oppure quando il materiale di imballaggio passa da un produttore/importatore di materia prima o di semilavorato ad un autoproduttore. Nel ciclo di vita di ogni imballaggio esiste, quindi, una sola “prima cessione”, la quale non coincide necessariamente con la prima cessione in senso cronologico, bensì con quella che determina l’effettivo ingresso al consumo dell’imballaggio. Ciò posto, assume la veste di primo utilizzatore il soggetto destinatario della prima cessione/vendita dell’imballaggio.

Tutte le eventuali successive cessioni dell’imballaggio fra operatori commerciali sono esenti dal contributo. In occasione di tali cessioni, e con esclusione di quelle ai consumatori finali, nelle fatture il cedente/utilizzatore indica, con riferimento al prelievo effettuato in occasione della prima cessione, l’ammontare del contributo applicato, tramite la dicitura “contributo ambientale CONAI assolto”. In nessun caso sono ammesse in fattura diciture diverse da quest’ultima.

Il regolamento detta, altresì, la disciplina (artt. 4 e 6) relativa alle modalità di determinazione del contributo ambientale CONAI (stabilita unilateralmente, anno per anno, dal C.d.A.) a carico dei consorziati e della quota di contributo spettante al Consorzio, nonché alla tipizzazione delle violazioni degli obblighi consortili e delle sanzioni irrogabili per ogni violazione (art. 14) e alle modalità di applicazione delle sanzioni a consorziati inadempienti (art. 15).

7. Mette conto riferire, per completezza, che sulla materia in esame è recentemente intervenuto il regolamento (UE) 2025/40 del 19 dicembre 2024 sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, in vigore dall’11 febbraio 2025 e applicabile dal 12 agosto 2026, che sostituisce la direttiva 94/62/CE, con cui l’Unione europea ha introdotto una nuova serie di obblighi che coprono l’intero ciclo di vita dei materiali in questione, dalla progettazione alla gestione dei rifiuti, confermando la responsabilità estesa del produttore (art. 45 e segg.) e facendo salvo il sistema già in vigore negli Stati membri.

A tal riguardo, sul presupposto della cd. responsabilità estesa del produttore (ERP) disciplinata all’art. 45 del predetto Regolamento, il successivo art. 46, comma 1, stabilisce che «I produttori possono incaricare un’organizzazione per l’adempimento della responsabilità del produttore autorizzata a norma dell’articolo 47 di adempiere in loro nome e per loro conto gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa del produttore. Gli Stati membri possono adottare misure che rendono obbligatorio incaricare un’organizzazione per l’adempimento della responsabilità del produttore di adempiere agli obblighi derivanti dalla responsabilità estesa del produttore».

8. Sintetizzando, le disposizioni normative richiamate prevedono, quindi:

a) un obbligo, di fonte unionale, per gli Stati membri di introdurre “sistemi” aperti alla partecipazione delle parti interessate in materia di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggi; e ciò sulla base del principio “chi inquina paga” e prevedendo la cd. responsabilità estesa del produttore che è il principio per cui il produttore di un determinato bene deve occuparsi anche del fine vita di tale prodotto, accollandosi la relativa spesa e internalizzandola nel costo finale di cessione;

b) l’istituzione di consorzi di filiera e di un consorzio nazionale (CONAI) con personalità giuridica di diritto privato senza fine di lucro, retto da uno statuto adeguato oltre ai principi contenuti nel decreto, tra cui quello del “chi inquina paga”, anche a quelli di trasparenza, efficacia, efficienza ed economicità, nonché di libera concorrenza nelle attività di settore;

c) le funzioni demandate al Consorzio, in particolare di gestione della responsabilità estesa dei produttori di imballaggi e di supporto alla raccolta differenziata, anche mediante coordinamento dei consorzi di filiera;

d) la non obbligatorietà della partecipazione dei produttori all’uno o all’altro dei predetti consorzi (inizialmente obbligatoria per la adesione a quello nazionale) e la facoltà di recedervi, ma previa costituzione di un “sistema” autonomo, individuale o anche collettivo, avente anch’esso personalità giuridica di diritto privato senza scopo di lucro, retto da uno statuto, conforme ai principi del TUA, nonché allo schema tipo di statuto predisposto con decreto ministeriale;

e) l’obbligo per i produttori facenti parte del Consorzio di versare a questo il cd. contributo ambientale che, per previsioni anche statutarie: – è determinato per tipologia, per unità o per peso del prodotto immesso sul mercato nazionale unilateralmente, anno per anno, dal C.d.A. del CONAI, ed eventualmente rideterminato dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, se non ritenuto congruo; – può essere dal C.d.A. determinato, in presenza “di particolari esigenze”, in misura forfettaria, differenziato (per una o più tipologie di imballaggio), ridotto o addirittura escluso, dettando specifiche modalità relative alla sua applicazione, liquidazione, dichiarazione, versamento;

f) le modalità di utilizzo del contributo che è attribuito, sulla base di apposite convenzioni, ai consorzi di filiera (di cui all’art. 223) in determinate proporzioni:
– in via prioritaria, per il ritiro degli imballaggi primari (ovvero quelli smaltiti dai consumatori) o comunque conferiti al servizio pubblico; – in via accessoria, per l’organizzazione dei sistemi di raccolta, recupero e riciclaggio dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari riservando una quota del predetto contributo ambientale per provvedere ai mezzi finanziari necessari per lo svolgimento delle proprie funzioni.

g) l’indicazione del contributo ambientale CONAI e della tipologia del materiale di imballaggio oggetto della cessione nella fattura relativa alla cd. “prima cessione” effettuata nel territorio nazionale.

9. Così riassunte le principali e in questa sede rilevanti previsioni normative in materia di contributo ambientale, nella risoluzione della questione posta dall’ordinanza di rinvio non possono omettersi considerazioni sulla natura giuridica del CONAI (ma è lo stesso per i consorzi di filiera) rilevando che, per espressa previsione di legge, il CONAI ha personalità di diritto privato senza fine di lucro, svolge attività di pubblico interesse ma non un servizio pubblico in senso stretto e non è sottoposto a controllo contabile.

Orbene, occupandosi di analogo Consorzio (POLIECO), in sede di regolamento di giurisdizione in controversia avente ad oggetto la domanda di accertamento negativo dell’obbligo di partecipare al Consorzio e degli obblighi conseguenti (quale, appunto, quello di pagare il contributo consortile), queste Sezioni Unite (cfr. Cass. Sez. U n. 3275/2006 e n. 3276/2006) hanno affermato, seppur con riferimento al decreto Ronchi (d.lgs. n. 22 del 1997), ma, per quanto detto sopra, estensibile alla disciplina successiva, rimasta pressoché immutata nell’impianto generale, che l’obbligo di adesione al Consorzio delle imprese appartenenti alle categorie previste dalla legge e di adempiere alle obbligazioni che ne derivano, quali il conferimento dei rifiuti e il pagamento dei contributi, deriva direttamente dalla norma di legge, la quale contiene una precisa definizione dei relativi presupposti, senza attribuire alla pubblica amministrazione alcun potere discrezionale circa la scelta dei soggetti obbligati, sicché la controversia, non avendo ad oggetto direttamente il sindacato sulla legittimità di un provvedimento amministrativo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (o di quello tributario, se si tratta di prestazioni di natura tributaria) e non del giudice amministrativo.

Si legge a pag. 23 delle citate sentenze nomofilattiche che «pur essendo l’istituzione del contributo e la sua quantificazione rimesse ad un atto discrezionale dell’amministrazione, la controversia circa l’obbligo del pagamento del contributo non può considerarsi relativa a provvedimento […]».

In senso analogo si è espresso il Consiglio di Stato (Sez. VI, sentenza 24/09/2015, n. 4475) che ha affermato, questa volta con riferimento alle disposizioni del codice dell’ambiente, che:
– i consorzi svolgono un’attività di pubblico interesse, funzionale alla protezione dell’ambiente e della salute umana, e non già un servizio pubblico in senso stretto;
– l’espressa qualificazione dei consorzi di cui all’art. 223 d.lgs. n. 152 del 2006 come soggetti muniti di personalità giuridica di diritto privato, nonché la coesistenza, nello stesso settore, di operatori privati gestori di sistemi autonomi, con conseguente apertura a un sistema tendenzialmente concorrenziale […] implicano, per un verso, l’inapplicabilità diretta dei principi in tema di consorzi obbligatori e, per altro verso, l’assoggettamento dei consorzi in esame alla disciplina privatistica propria dei consorzi volontari, improntata ai principi di autonomia statutaria (a sua volta esplicazione del principio di autonomia contrattuale ex art. 1322 c.c.), organizzativa e gestionale.

Non diversa è l’opinione di autorevole dottrina, secondo cui i consorzi per il riciclaggio hanno natura privata, potendo essere assimilati a quegli organismi che sono deputati, per legge, a perseguire interessi collettivi e generali per fini squisitamente pubblici, ma che, tuttavia, sono dotati di una struttura giuridica di tipo codicistico, nel caso di specie individuata dagli art. 2602 ss. c.c.

Si è precisato, al riguardo, che i consorzi sono soggetti privati che adempiono ad un proprio specifico onere (l’EPR appunto – Extended Producer Responsibility – art. 178-bis TUA sulla “Responsabilità estesa del produttore”) con ciò svolgendo, peraltro al pari di qualsiasi altra impresa della filiera dei rifiuti, come ad es. i riciclatori, una “attività di pubblico interesse” (come espressamente prevede l’art. 177, comma 2, TUA, secondo cui “la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse”, funzionale alla protezione dell’ambiente e della salute umana) e non già un servizio pubblico in senso stretto.

L’assenza di qualsiasi forma di controllo contabile da parte dello Stato, secondo il sopra indicato orientamento dottrinale, comprova ulteriormente la natura essenzialmente privatistica della struttura consortile.

10. Non resta, a questo punto, che risolvere la questione posta dall’ordinanza di rimessione, ovvero se la natura giuridica del contributo ambientale CONAI sia civilistica oppure tributaria.

L’individuazione di tale natura assume particolare rilevanza in considerazione degli effetti sulla giurisdizione, essendo evidente che «la giurisdizione del giudice tributario, in base all’art. 102, comma 2, Cost., deve ritenersi imprescindibilmente collegata alla natura tributaria del rapporto, con la conseguenza che l’attribuzione alla stessa di controversie non aventi natura tributaria – sia che derivi direttamente da un’espressa disposizione legislativa ovvero, indirettamente, dall’erronea qualificazione di «tributaria» data dal legislatore (o dall’interprete) ad una particolare materia – comporta la violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali (tra le altre, Corte Cost. sentenza n. 64/2008)» (Cass. Sez U n. 35282/2023). E allora non può che muoversi dalle coordinate ermeneutiche individuate dalla giurisprudenza costituzionale (tra le tante: Corte cost. 16 luglio 2009, n. 238; Corte Cost. 11 ottobre 2012, n. 223; Corte Cost. 12 dicembre 2013, n. 304; Corte Cost. 17 dicembre 2013, n. 310; Corte Cost. 4 giugno 2014, n. 154; Corte Cost. 30 aprile 2015, n. 70; Corte Cost. 23 giugno 2015, n. 178; Corte Cost. 6 maggio 2016, n. 96; Corte Cost., 10 novembre 2017, n. 236; Corte Cost. 26 aprile 2018, n. 89; Corte Cost., 21 dicembre 2019, n. 240; Corte Cost. 4 dicembre 2020, n. 263; Corte Cost. 28 gennaio 2022, n. 27; Corte Cost. 26 maggio 2022, n. 128; Corte Cost. 9 maggio 2024, n. 80; Corte Cost. 24 luglio 2025, n. 124) secondo cui, al fine di qualificare un’entrata come di natura tributaria, occorre che, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dalla normativa che disciplina tali entrate, siano presenti le caratteristiche della doverosità della prestazione ed il collegamento di questa alla pubblica spesa, con riferimento ad un presupposto economicamente rilevante. Più precisamente, si è detto che una prestazione deve ritenersi di natura tributaria (art. 53 Cost.), indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino tre requisiti che debbono indefettibilmente sussistere perché una fattispecie sia qualificata come tale:
a) la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo (doverosità della prestazione);
b) la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico (mancanza di detto rapporto sinallagmatico);
c) le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese (collegamento della prestazione alla pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamente rilevante).

11. Una prima considerazione da fare è di carattere generale e attiene alla tendenza del Legislatore a ricondurre le prestazioni patrimoniali in materia di rifiuti nell’ambito di quelle civili.

Ne è espressione la vicenda della tariffa igiene ambientale, cd. TIA, che da tariffa/tributo è stato successivamente trasformato (art. 238 TUA) in tariffa/corrispettivo per il servizio di raccolta, recupero e smaltimento dei rifiuti solidi urbani (cfr. Cass. Sez. U n. 17113/2017, Cass, Sez. U n. 19896/2019, ma anche Cass. Sez. U n. 8631/2020, n. 11290/2021 e n. 20260/2025). Al riguardo, Cass. Sez. U n. 3274/2006 (sempre in materia di TIA) ha affermato che, «A seguito della trasformazione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani in tariffa, disposta dall’art. 49 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, le controversie aventi ad oggetto la debenza del corrispettivo dovuto per il predetto servizio in base alla tariffa esulano sia dalla giurisdizione delle commissioni tributarie, essendo venuta meno la natura tributaria della prestazione (almeno quando, come nella fattispecie, la tariffa sia stata approvata), sia dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, prevista dall’art. 33, lettera e), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come modificato dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, nel testo risultante dalla dichiarazione d’incostituzionalità pronunciata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 204 del 2004, e sono quindi devolute alla giurisdizione del giudice ordinario. La controversia, infatti, pur avendo ad oggetto una prestazione che si ricollega all’espletamento di un pubblico servizio, non afferisce ad un rapporto di concessione né implica un sindacato sulla legittimità di un provvedimento amministrativo, in quanto l’obbligo di pagamento sorge da presupposti interamente preregolati dalla legge, senza che siano riservati alla P.A. spazi di discrezionalità circa la concreta individuazione dei soggetti obbligati, i presupposti oggettivi o il “quantum” del corrispettivo dovuto».

12. Sempre in termini generali, va considerato che:
– l’istituzione del CONAI si inserisce nell’ambito di quei “sistemi” che le direttive unionali hanno imposto di adottare agli Stati membri sulla base del principio “chi inquina paga” e della cd. responsabilità estesa del produttore;
– quest’ultima si traduce nell’obbligo imposto al produttore e agli utilizzatori di imballaggi di occuparsi del fine vita di tale prodotto, accollandosi i relativi costi e internalizzandola nel costo finale di cessione; un obbligo a cui produttori possono e gli utilizzatori devono adempiere aderendo al CONAI che si assume questa responsabilità finanziaria imponendo ai consorziati il contributo ambientale; e ciò perché «Ai produttori e agli utilizzatori è attribuita la responsabilità finanziaria o quella finanziaria e organizzativa della gestione della fase del ciclo di vita in cui il prodotto diventa un rifiuto» (art. 221 TUA);
– la c.d. EPR, Extended producer responsibility, è una strategia per sommare al prezzo di mercato di quel prodotto tutti i costi ambientali stimati associati a un prodotto durante l’intero ciclo di vita, quindi anche nella fase di smaltimento del relativo «rifiuto» (così in Cass. n. 31537/2024);
– il contributo ambientale viene determinato per tipologia, per unità o per peso del prodotto immesso sul mercato nazionale e deve assicurare la copertura dei costi di gestione del rifiuto da esso generato in conformità ai principi di cui all’articolo 178 (tra cui, quello “chi inquina paga”);
– i produttori che non aderiscono al CONAI devono comunque determinare il contributo ambientale (secondo le medesime modalità previste per il CONAI dall’art. 237 TUA) per le medesime finalità, in particolare per la copertura dei costi di gestione del rifiuto da imballaggio;
– in tutto questo, all’amministrazione pubblica spetta soltanto l’organizzazione della raccolta differenziata, da effettuarsi da parte dei Comuni o degli Enti di governo d’ambito territoriale ottimale, ove costituiti, ed i costi sono oggetto di rimborso da parte del Consorzio.

In definitiva, la gestione degli imballaggi è demandata tutta all’iniziativa e all’attività privata, dei produttori e degli utilizzatori di imballaggi, coordinata dal CONAI, che è ente privato a cui i produttori possono anche non aderire (a determinate condizioni), residuando l’obbligatorietà solo in capo agli utilizzatori (v., su tale ultimo profilo, Cass. n. 31537/2024 secondo cui la fase di smaltimento degli imballaggi deve gravare interamente in capo ai produttori o utilizzatori, ma non è più affidata in via tendenzialmente esclusiva alla gestione del CONAI posto che le recenti modificazioni ad opera del d.lgs n. 116/2020 – frutto del recepimento delle Direttive (UE) 851 e 852 del 2018, volte ad accrescere il grado di efficacia, concorrenza e trasparenza nel settore della gestione dei rifiuti – ha aperto sempre più all’intervento di sistemi autonomi di gestione rispetto ai Consorzi nazionali, che i produttori possono istituire per essere esonerati dalla partecipazione e dalla contribuzione ambientale in favore dei Consorzi nazionali previsti dai suddetti titoli II e III del TUA, previo riconoscimento del «sistema autonomo» da parte del Ministero dell’Ambiente.

13. Riprendendo, quindi, le fila del discorso sui criteri delineanti dalla Corte costituzionale al fine di qualificare un’entrata come di natura tributaria, e muovendo dal primo, la prestazione a favore del CONAI in questione è sicuramente doverosa ed è una prestazione nascente ex lege essendo imposta dal TUA, mentre è rimessa al Consorzio soltanto la sua determinazione.

Ma come questa Corte ha osservato (Sez. U n. 35282/2023), l’assenza del carattere della “doverosità” senz’altro esclude la possibilità di qualificare una prestazione come tributaria ma la sua presenza, viceversa, può rilevare soltanto come “indizio” della possibile natura tributaria della prestazione medesima, da sé sola insufficiente a tal fine. A ciò deve aggiungersi che per tali contributi non è prevista la riscossione a mezzo ruolo, tipica della riscossione delle entrate tributarie, che avviene invece attraverso le tipiche modalità processualcivilistiche di recupero del credito da parte di soggetti privati. Ne è una dimostrazione la circostanza che per tali crediti nei confronti dei consorziati il CONAI emette fattura e che questa Corte, seppur non abbia mai scrutinato la questione oggetto di rimessione a queste Sezioni unite, hanno sempre dato per scontata la natura civilistica del contributo ed hanno ritenuto applicabile, nelle vertenze in cui veniva in rilievo detto contributo, categorie spiccatamente privatistiche.

Si tratta delle decisioni richiamate nell’ordinanza di rimessione, ovvero:
– Cass., sez. 1^, 6 novembre 2013, n. 24970, che ha escluso per il contributo ambientale dovuto al CONAI il privilegio previsto per i “tributi indiretti” dall’art. 2758, primo comma, c.c., non essendovi spazio per un’interpretazione estensiva ovvero analogica della citata disposizione con riferimento alla disciplina della tariffa integrata ambientale (c.d. “TIA 2”, di cui all’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006), atteso che quest’ultima non è un tributo indiretto, ma una tassa di scopo, cui compete il diverso privilegio di cui all’art. 2752, ultimo comma, cod. civ.;
– Cass., Sez. 1^, 21 ottobre 2020, n. 22959, Cass., Sez. 3^, 9 maggio 2023, n. 12458 e Cass., Sez. 1^, 5 luglio 2023, n. 18965, nonché Cass. Sez. 1^, n. 2145/2024, che hanno deciso, come giudice munito di giurisdizione, controversie sul recupero, anche in sede fallimentare, del contributo ambientale CONAI dai consorzi obbligati.

Inoltre, a far propendere per la natura privatistica del contributo in esame è la considerazione che nel sistema di riscossione del contributo ambientale manca un meccanismo di rivalsa del credito nei confronti della controparte contrattuale analogo a quello che avviene nel caso dell’IVA e delle accise e manca pure il richiamo a quelle categorie di soggetti (sostituti, responsabili d’imposta) che possano, in qualche modo, essere coinvolti nell’adempimento di una prestazione fiscale (Cass. n. 35282/2023 in materia di oneri generali di sistema).

14. Venendo al requisito della sinallagmaticità, non se ne può escludere la sussistenza in ragione dell’interdipendenza genetica e funzionale tra la prestazione di gestione dei rifiuti generato dai produttori/utilizzatori, effettuata dal Consorzio, e quella di versamento del contributo, da parte dei consorziati, per la copertura di quei costi.

Invero, i contributi in esame remunerano direttamente la controprestazione gravante sul CONAI e sui consorzi di filiera, e ciò fa emergere il carattere intrinsecamente sinallagmatico della prestazione, che porta, quindi, ad escludere il carattere tributario della prestazione.

15. Venendo all’ultimo dei criteri indicati dalla Corte costituzionale, quello teleologico del “collegamento” della “prestazione alla spesa pubblica in relazione a un presupposto economicamente rilevante”, proprio per le finalità insite nella disciplina unionale, prima, e nazionale, poi, di ERP, ovvero di responsabilità estesa del produttore e dell’utilizzatore di imballaggi, che si traduce nell’obbligo imposto a costoro di occuparsi del fine vita dell’imballaggio, accollandosi i relativi costi, esclude il collegamento con una spesa che pubblica non è, sicuramente sotto il profilo soggettivo, non essendo il CONAI un ente pubblico ma un ente che svolge attività di pubblico interesse (come si è detto sopra esaminando la relativa questione).

Deve, inoltre, escludersi ogni assimilazione con i contributi consortili di bonifica perché questi sono dovuti per i benefici che i proprietari dei fondi ricompresi nel perimetro consortile ricevono dall’esecuzione di opere pubbliche sui propri fondi. A tal riguardo queste Sezioni unite (n. 31760/2019 che richiama Cass. Sez. U n. 20681/2018) hanno affermato che, mentre le controversie su questi appartengo alla giurisdizione tributaria, invece quelle relative ai contributi dovuti dai soggetti che non rientrano in quell’ambito territoriale ma che utilizzano i canali consortili come canali di scolo dei propri scarichi, sono devoluti alla giurisdizione ordinaria «stante la prevalenza della loro natura negoziale resa palese dalla previsione di una necessaria determinazione convenzionale di modalità ed entità del corrispettivo per l’utilizzo dei canali».

E allora, l’analogia con il contributo ambientale sembra evidente.

16. In estrema sintesi, sulla scorta di tutte le considerazioni svolte queste Sezioni unite ritengono che la giurisdizione delle controversie aventi ad oggetto il contributo CONAI spetta al giudice civile.

Pertanto, il motivo di ricorso proposto dalla IC Intracom s.p.a., di violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 in relazione all’art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c., va rigettato e le spese processuali, stante la novità della questione affrontata (Cass. Sez. U n. 2572/2012), vanno compensate tra le parti.

P.Q.M.

rigetta il ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario.

Compensa le spese processuali.