CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. 1^, 17 Settembre 2026, Ordinanza n. 25488

APPALTI – Appalto pubblico – Contestazioni tra Amministrazione pubblica e appaltatore – Obbligo di quest’ultimo di conformarsi agli ordini di servizio – Diritto di promuovere la risoluzione in via amministrativa della controversia – Resta fatto salvo – Totale inerzia dell’Amministrazione – Diritto dell’appaltatore esercitabile solo dal momento di cessazione di efficacia del contratto – Esclusione.

CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. 1^, 17 Settembre 2026 (ud. 10/09/2026), Ordinanza n. 25488

APPALTI – Appalto pubblico – Contestazioni tra Amministrazione pubblica e appaltatore – Obbligo di quest’ultimo di conformarsi agli ordini di servizio – Diritto di promuovere la risoluzione in via amministrativa della controversia – Resta fatto salvo – Totale inerzia dell’Amministrazione – Diritto dell’appaltatore esercitabile solo dal momento di cessazione di efficacia del contratto – Esclusione.

In tema di appalto pubblico, disciplinato dalla legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. F, dal D.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063 e dal r.d. 25 maggio 1895 n. 350 (art. 23), in caso di contestazioni tra l’Amministrazione pubblica e l’appaltatore, quest’ultimo ha l’obbligo di conformarsi agli ordini di servizio impartiti dalla Stazione appaltante, salvo il diritto di promuovere la risoluzione in via amministrativa della controversia e salva sempre (dopo la decisione del reclamo amministrativo) la facoltà dell’appaltatore “di far valere le sue riserve nel registro di contabilità”. Non merita, dunque, adesione la tesi secondo la quale, a fronte della totale inerzia dell’amministrazione, il suo diritto può essere fatto valere (ai sensi dell’art. 2935 cod. civ.) solo dal momento di cessazione di efficacia del contratto, da individuare nella domanda di risoluzione. (Segn. e mass. Pa.Co.)

(Respinge il ricorso avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di ROMA n. 1531 del 26/02/2021) Pres. MERCOLINO, Rel. VAROTTI

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

omissis

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22569 del ruolo generale dell’anno 2021,

proposto da

Marchi nato a Roma il ../../…., residente in R. omissis, nella qualità di avente causa dal Fallimento della Elettrotecnica Marchi Srl, rappresentato e di-feso, dagli Avv.ti Massimo Scardigli omissis e Tommaso Marvasi omissis ed elett.te dom.to presso lo studio del secondo, in R, omissis, con facoltà di inviare le notificazioni e le comunicazioni con-sentite dalle legge con tali mezzi ai sopra indicati indirizzi PEC dei due co-difensori ed al numero di telefax omissis.

-Ricorrente-

CONTRO

Università degli Studi di Roma La Sapienza omissis, in persona della legale rappresentante Rettrice pro tempore, Prof.ssa B.B., nata a R il omissis, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente tra loro, dagli avv.ti Alfredo Fava omissis, Luigi Milanese omissis ed Emanuela Palagi omissis – previa disposizione del Direttore Generale in atti e giusta procura in calce al controricorso, tutti dell’Area Legale, con sede in R, omissis – Rettorato, presso cui elegge domicilio.

-Controricorrente-

nonché contro

Azienda Ospedaliero Universitaria Policlinico Umberto I di Roma, omissis, con sede in R, omissis, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa nel presente procedimento dall’Avv. Patrizia Bececco, giusta deliberazione della D.G., in base a delega in atti del pct, con domicilio eletto all’indirizzo di Posta Elettronica Certificata omissis; Avv. Patrizia Bececco: omissis P.E.C. omissis. – omissis.

-Controricorrente e Ricorrente incidentale-

avverso la sentenza della Corte d’Appello di Roma n. 1531 depositata il 26 febbraio 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10 settembre 2026 dal consigliere Luciano Varotti.

FATTI DI CAUSA

1.- Con contratto d’appalto del 1986 l’Università La Sapienza di Roma affidava alla Elettrotecnica Marchi Srl lavori in appalto distinti in due lot-ti: il primo relativo ad impianti tecnici della clinica urologica e il secondo relativo agli impianti tecnici dell’aula magna di urologia, parte didattica.

Il primo lotto venne completato, ma il secondo, a seguito del crollo dell’edificio adibito ad aula magna, venne sospeso e ripreso più volte, ma mai portato a compimento.

2.- Tanto premesso la Elettrotecnica Marchi Srl, cui in primo grado era subentrato l’ingegner C.C. a seguito del fallimento della società attrice, conveniva davanti al Tribunale di Roma l’Università La Sapienza, e – premesso che i danni subiti sino al 15 febbraio 1993 erano stati oggetto di un giudizio arbitrale – ne chiedeva la condanna al risarci-mento di quelli patiti successivamente, fatti pari ad Euro 693.924,13 (con-sistenti in maggiori spese generali, mancato utile, maggiori oneri per il mantenimento delle polizze fideiussorie, pagamento di ritenute a garan-zia), oltre agli ulteriori danni per Euro 200 mila ed alla rivalutazione.

3.- A seguito dell’eccezione di carenza di legittimazione passiva, solle-vata dalla convenuta, l’attore chiamava in causa l’Azienda Policlinico Umberto I.
Quindi, il Tribunale – nel contraddittorio delle predette parti – decideva la causa dichiarando l’Università carente di legittimazione passiva e riget-tando per intervenuta prescrizione la domanda dell’appaltatore nei con-fronti del Policlinico.

4.- Del medesimo segno era la sentenza della Corte d’Appello di Roma indicata in epigrafe.

Per quello che qui ancora interessa, osservava la Corte – in ordine al primo motivo di appello – che la legittimazione passiva spettava all’Azienda Policlinico Umberto I, poiché l’opera complessiva, benché articolata in due lotti (il primo, per Lire 914.664.647, riguardava l’edificio delle cliniche di degenza e le camere operatorie, mentre il secondo, per Lire 99.399.835, riguardava l’edificio destinato ad aula magna, biblioteca ed uffici), era og-getto di un unico contratto, non risolto entro il termine di diciotto mesi previsto dalla legge 3 dicembre 1999 n. 453, con la conseguenza che la successione disciplinata da tale legge riguardava l’intero accordo.
Quanto al secondo, al terzo ed al quarto motivo, la Corte osservava che il regime prescrizionale della domanda risarcitoria era diverso da quel-lo della domanda risolutoria.
Pertanto, dato che i danni reclamati dall’appaltatore risalivano al 1993 e che essi potevano essere fatti valere sin dalla loro manifestazione (ossia, al più tardi, dall’iscrizione delle riserve avvenuta il 19 settembre 1992), l’impresa avrebbe dovuto interrompere la prescrizione entro il decennio da tale data.
Sotto altro profilo, la Corte evidenziava che i danni erano riconducibili ad una sospensione ritenuta illegittima e che era stato redatto un verbale di ultimazione parziale dei lavori il 22 aprile 1993, sicché, decorso il termi-ne previsto dall’art. 5 della legge n. 741/1981, l’appaltatore avrebbe po-tuto far valere i suoi diritti.

5.- Ricorre per cassazione l’ing. Marchi, nella qualità indicata in intestazione, affidando il gravame a due motivi illustrati da memoria.

Resistono l’Università di Roma La Sapienza ed il Policlinico Umberto I con due distinti controricorsi, di cui solo il secondo illustrato da memoria.

Il Policlinico ha, inoltre, proposto ricorso incidentale adesivo condizio-nato formulando un motivo.

La causa è stata, quindi, assegnata per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi dell’art. 380-bis cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

6.- Col primo motivo di ricorso principale – rubricato “Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della L. 10 dicembre 1981, n. 741 – Violazio-ne e falsa applicazione delle norme in tema di prescrizione (artt. 2934, 2935, 2946, 2947 c.c.) e di risoluzione del contratto d’appalto pubblico (art. 345 della Legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F, e art. 108 D.Lgs. 50/2016.) – Art. 360, n. 3, c.p.c.” – il ricorrente deduce che la Corte d’ap-pello avrebbe erroneamente fatto decorrere la prescrizione dal verbale di ultimazione parziale dei lavori del 22 aprile 1993, senza considerare che il contratto era ancora in corso, seppure in regime di sospensione, per la parte di cantiere crollato, e senza considerare che l’art. 5 della legge n. 741/1981 conferiva all’appaltatore una mera facoltà e non un dovere di iniziare il giudizio prima della risoluzione dell’appalto.

La prescrizione non poteva, dunque, essere predicata in base all’art. 5 citato e nemmeno poteva farsi decorrere il termine prescrizionale dal ver-bale di parziale ultimazione dei lavori del 22 aprile 1993 relativo alla parte non crollata, in quanto il contratto per la parte di cantiere caduta in rovina era sospeso e tale sospensione era durata fino alla cessazione di esso.

Peraltro, ove la PA avesse voluto risolvere unilateralmente il contratto, avrebbe dovuto farlo in base all’art. 345 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, allegato F, pagando i lavori eseguiti e il valore dei materiali utili esi-stenti in cantiere, oltre al decimo delle opere non eseguite.

Invece, l’amministrazione era rimasta inerte, dimostrando di voler con-tinuare il rapporto, come pure si desumeva dalla stipula dell’atto aggiunti-vo n. 2 del 27 luglio 1992 e dell’atto aggiuntivo n. 3 del 28 luglio 1992.

Aveva dunque errato la Corte ad ancorare il dies a quo della prescri-zione a verbali amministrativi che riguardavano la parte non crollata delle opere.

7.- Il motivo – che non è inammissibile, come invece pretendono le re-sistenti – è, comunque, infondato.

L’appalto è stato concluso il 20 settembre 1986: ne deriva che esso era disciplinato dalla legge 20 marzo 1865 n. 2248, allegato F, dal D.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063 e dal r.d. 25 maggio 1895 n. 350 (espressamente richiamato dall’art. 26 del D.P.R. n. 1063/1962).
Ora, in base all’art. 23 del r.d. n. 350/1895, in caso di contestazioni tra l’Amministrazione pubblica e l’appaltatore, quest’ultimo aveva l’obbligo di conformarsi agli ordini di servizio impartiti dalla Stazione appaltante, salvo il diritto di promuovere la risoluzione in via amministrativa della con-troversia e salva sempre (dopo la decisione del reclamo amministrativo) la facoltà dell’appaltatore “di far valere le sue riserve nel registro di contabili-tà”.
Non merita, dunque, adesione la tesi del ricorrente, secondo la quale, a fronte della totale inerzia dell’amministrazione, il suo diritto poteva es-sere fatto valere (ai sensi dell’art. 2935 cod. civ.) solo dal momento di cessazione di efficacia del contratto, da individuare nella domanda di riso-luzione formulata dalla Elettrotecnica
Marchi Srl con la citazione del 15 gennaio 2013.
Infatti, come si è sopra visto, l’appaltatore poteva agire in sede ammi-nistrativa e successivamente in sede giurisdizionale, dolendosi della man-cata ripresa dei lavori del secondo lotto e dei danni derivati dalla protra-zione della sospensione.

La mancata emanazione della decisione amministrativa sulla controver-sia, ex art. 23 del r.d. n. 350 del 1895, non impediva in alcun modo all’impresa di far valere le proprie pretese nelle opportune sedi, non po-tendo subire l’esercizio dei diritti dell’appaltatore in sede giurisdizionale o arbitrale alcun limite, anche in mancanza di assegnazione giudiziale di un termine all’amministrazione (sul che Cass., sez. I, 8 luglio 1995 n. 7550).

Tanto premesso, se il termine prescrizionale decorre dal momento in cui tale diritto può essere fatto valere (art. 2935 cod. civ.), è evidente che i diritti dell’appaltatore potevano essere azionati anche prima del termine indicato dal ricorrente (proposizione della domanda di risoluzione dell’appalto).

Né a diversa conclusione può giungersi in base all’art. 5 della legge 10 dicembre 1981 n. 741, il cui richiamo (nella sentenza gravata e nel ricorso) appare del tutto inconferente, sol che si consideri che – oltre a costi-tuire conferma della possibilità, per l’appaltatore, di agire in sede arbitrale o ordinaria e, dunque, della possibilità di far valere i propri diritti (art. 2935 cod. civ.) – tale norma tende a sanzionare l’inerzia della PA nelle operazioni di collaudo, dopo che l’appaltatore ha terminato i lavori e dopo che il Direttore dei lavori ha redatto il conto finale: ipotesi che qui assolu-tamente non ricorrono.

8.- Col secondo motivo di ricorso principale, veicolato sempre tramite l’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., si duole della violazione e della falsa applicazione dell’art. 2 del D.L. 1 ottobre 1999 n. 341.

La Corte d’Appello aveva ritenuto che l’Azienda Policlinico Umberto I fosse subentrata nell’intero contratto, benché questo fosse articolato in due lotti, di cui il primo avente ad oggetto beni destinati all’assistenza sa-nitaria (e, dunque, transitato alla nuova Azienda Ospedaliera Umberto I) e il secondo avente ad oggetto beni relativi all’Aula Magna, alla biblioteca ed agli uffici destinati alla didattica (dunque rimasto in capo all’Università).

Il subentro parziale nel contratto della neoistituita Azienda Policlinico era possibile, secondo le citate norme, per la sola parte relativa all’attività sanitaria, mentre era esclusa quella concernente la didattica.

Ne deriverebbe la legittimazione passiva dell’Università La Sapienza di Roma relativamente al secondo lotto dell’appalto.

9.- Il motivo è inammissibile.

La Corte territoriale ha ritenuto la legittimazione passiva della neoisti-tuita Azienda Policlinico Umberto I sul rilievo che le opere da eseguire fos-sero oggetto di un unico contratto, benché articolato in due lotti, con la conseguenza che il rapporto negoziale sarebbe transitato in capo alla nuo-va Azienda Policlinico.
Parte ricorrente impugna tale snodo logico con inammissibili rilievi di merito, che, comunque, non avrebbero carattere dirimente.
Il Marchi, infatti, deduce una inedita scindibilità del contratto in due di-stinti negozi, corrispondenti ai lotti, con permanenza di quello concernente l’aula magna in capo all’Università (ricorso pagina 14), sul rilievo che quest’ultima avrebbe considerato tale aula “come di sua proprietà” (ricorso pagina 16).
Anche a tacere del fatto che le allegazioni implicano, come detto, ac-certamenti di fatto, rimessi al giudice del merito, il ricorrente avrebbe dovuto criticare tale passaggio motivazionale della sentenza gravata invocando la violazione delle regole ermeneutiche previste dagli artt. 1362 e seguenti del cod. civ. ed accompagnando la censura con la trascrizione del contratto stesso (o, almeno, con la trascrizione delle clausole essenziali ai fini del decidere), come prevede l’art. 366 n. 6 cod. proc. civ.
Le carenze or ora evidenziate rendono, dunque, il motivo inammissibile.

10.- Con un unico motivo di ricorso incidentale, condizionato all’accoglimento del primo motivo di ricorso principale, formulato in base all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., l’Azienda Policlinico Umberto I si duole della violazione e della falsa applicazione dell’art. 2 del D.L. n. 341/1999, contestando l’erronea dichiarazione della sussistenza di legittimazione passiva in capo all’Azienda medesima.

11.- Il rigetto del primo motivo di ricorso principale produce l’assorbimento del ricorso incidentale.

12.- Alla soccombenza del ricorrente segue la sua condanna alla rifusione delle spese in favore delle resistenti, per la cui liquidazione – fatta in base al D.M. n. 55 del 2014 ed al valore della lite (euro 693 mila), nonché tenendo presente che l’Università non ha depositato la memoria illustrativa – si rimanda al dispositivo che segue.

Va, inoltre, dato atto della sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1-quater, del decreto del Presidente della Repubblica 30 mag-gio 2002 n. 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico del ri-corrente, ove dovuto.

P.Q.M.

la Corte respinge i due motivi di ricorso principale e dichiara assorbito l’unico motivo di ricorso incidentale condizionato formulato dall’Azienda Policlinico Umberto I.

Condanna il ricorrente a rifondere alle resistenti le spese della presente lite, che liquida in Euro 10.000,00 per compensi ed Euro 200,00 per esborsi in favore del Azienda O.U. Policlinico Umberto I di Roma ed in Euro 9.000,00 per compensi ed Euro 200,00 per esborsi in favore Università degli Studi di Roma La Sapienza, oltre al rimborso forfettario delle spese in ragione del 15%, oltre al cp ed all’iva, se dovuti.

Dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1-quater, del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002 n. 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico del ricorrente, ove dovuto.

Così deciso in Roma il 10 settembre 2026, nell’adunanza camerale della prima sezione.