IL FULL COST RECOVERY TRA EQUILIBRIO SISTEMICO E ALLOCAZIONE DEL RISCHIO.

Full cost recovery between overall financial balance and risk allocation. Case note on Cons. St., Ad. plen., 7 November 2025, no. 16

 

______________ AMBIENTEDIRITTO ______________
– Anno XXVI – Fascicolo n. 2/2026 –

 

 

IL FULL COST RECOVERY TRA EQUILIBRIO SISTEMICO E ALLOCAZIONE DEL RISCHIO.

Nota a Cons. St., ad. plen., 7 novembre 2025, n. 16

Full cost recovery between overall financial balance and risk allocation. Case note on Cons. St., Ad. plen., 7 November 2025, no. 16

 

ANTONIO GRECO

 

Abstract [ITA] La sentenza n. 16 del 2025 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – pronunciandosi sulla riconoscibilità tariffaria degli oneri finanziari derivanti dal differimento biennale dei conguagli nel servizio idrico integrato – ridefinisce il principio di full cost recovery in chiave sistemica, sostituendo alla corrispondenza analitica tra costi sostenuti e ricavi tariffari il parametro dell’equilibrio economico-finanziario complessivo della gestione. Il contributo analizza questa operazione ermeneutica, individuandone le prospettabili aporie motivazionali: il difetto di differenziazione tra conguagli generati da variabili gestionali efficientabili e conguagli determinati da fattori genuinamente esogeni; la qualificazione del rischio da regulatory lag come rischio operativo concessorio, laddove si tratta invece di un rischio istituzionale generato dalla stessa architettura regolatoria; l’inconferenza dell’argomento fondato sull’art. 1282 c.c., che confonde la disciplina degli interessi su obbligazioni liquide con la diversa questione della riconoscibilità tariffaria del costo del capitale circolante; l’ambiguità dei principi di diritto enunciati, che aprono spazi di eccezione senza definirne i presupposti. Alla lettura della Plenaria pare possa contrapporsi che il parametro corretto per ridefinire il full cost recovery non è né la corrispondenza analitica né l’equilibrio sistemico, ma la natura del rischio che genera il costo, con la conseguente elaborazione di una concezione differenziata del principio: i costi derivanti da rischi gestionali efficientabili possono essere esclusi dalla copertura tariffaria in nome della logica incentivante; quelli derivanti da rischi istituzionali devono invece essere riconosciuti. Il contributo colloca la sentenza in una prospettiva sistematica più ampia, correlandola con la successiva ordinanza della Sezione Seconda n. 10151 del 22 dicembre 2025, che in materia contigua – la legittimità eurounitaria del meccanismo di compensazione sui ricavi da energia rinnovabile – dispone il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia (negato dall’Adunanza Plenaria nel nome dell’ acte clair), segnalando come il “banco di prova europeo” dei principi elaborati dal supremo consesso amministrativo in chiave interna resti ancora aperto.

Abstract [ENG] In judgment no. 16 of 2025, the Adunanza Plenaria of the Council of State addressed whether financial charges arising from the biennial deferral of reconciliation adjustments in the integrated water service must be recognised in the regulated tariff. The court answered in the negative, redefining the principle of full cost recovery in systemic terms: rather than requiring an analytical correspondence between costs incurred and tariff revenues, the principle is held to demand no more than the overall economic and financial equilibrium of the service operation. This article subjects that reasoning to critical scrutiny. Several flaws are identified. First, the court applies a uniform solution to structurally different situations, failing to distinguish between adjustments driven by operationally controllable variables and those caused by genuinely exogenous factors. Second, it misclassifies regulatory lag risk as ordinary operational concession risk, when the risk in question is institutional in nature, being generated by the regulatory architecture itself rather than by any conduct of the operator. Third, it invokes Article 1282 of the Civil Code in a context where that provision is inapposite: the rules governing interest on liquidated obligations are simply not responsive to the question of whether working capital costs are tariff-recoverable. Fourth, the legal principles enunciated by the court are ambiguous: they acknowledge exceptions without defining the conditions under which those exceptions operate, thereby displacing rather than resolving the underlying dispute. The article proposes an alternative framework. The correct criterion for redefining full cost recovery is the nature of the risk generating the cost. Costs attributable to risks that operators can address through efficient managerial choices may legitimately be excluded from tariff coverage under an incentive-based regulatory logic. Costs arising from institutional risks – those generated by the regulatory structure itself – must be recognised. This yields a differentiated conception of full cost recovery, one that the Adunanza Plenaria itself implicitly acknowledged but failed to carry through to its logical conclusions. The article concludes by situating the judgment within a broader systemic context. Read alongside the subsequent order of the Second Section of the Council of State no. 10151 of 22 December 2025 – which, in a closely related matter concerning the EU-law compatibility of a revenue-cap mechanism for renewable energy producers, made a preliminary reference to the Court of Justice that the Adunanza Plenaria had declined to make on acte clair grounds – the judgment reveals a deeper tension: the domestic principles it elaborates have yet to face their European test.

Parole chiave: Full cost recovery, Regolazione tariffaria, Allocazione del rischio, Servizio idrico integrato, Autorità indipendenti.

Keywords: Full cost recovery, Tariff regulation, Risk allocation, Integrated water service, Independent regulatory authorities.

 

Sommario: 1. Premessa: la posta in gioco teorica di una decisione apparentemente tecnica. – 2. Il contesto: meccanismo tariffario, contrasto giurisprudenziale e fondamento normativo del principio. – 3. La ridefinizione del principio di recupero integrale dei costi: coerenza del paradigma e prospettabili aporie della motivazione. – 4. Il rischio da regulatory lag, la contraddizione interna e la qualificazione del rischio concessorio. – 5. Il sindacato giurisdizionale, la CTU come specchio delle tensioni, il rinvio pregiudiziale e la discrasia con l’ordinanza n. 10151/2025. – 6. I principi di diritto enunciati: analisi della portata nomofilattica. – 7. La dimensione sistemica: neutralità finanziaria, sostenibilità degli investimenti, eterointegrazione, poteri impliciti e affidamento.

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