FAUNA E FLORA – Sito con habitat naturali e seminaturali e specie vegetali di interesse europeo – Fauna e flora selvatiche (“UE Direttiva Habitat”) – Natura conformativa dei vincoli ambientali e tutela della proprietà – Inserite nel Libro Rosso delle Piante Italiane – AREE PROTETTE – Tutela dell’ambiente – Interesse generale della comunità e tutela dei diritti fondamentali dell’individuo – Controllo dell’uso della proprietà – C.d. “giusto equilibrio” – Risarcimento – Aree naturali protette – Comitato Tecnico-Scientifico – Mancato profitto e deprezzamento del terreno – Misure di sostegno alla biodiversità o compensazioni eque per le attività economiche – Direttiva 92/43/CEE – Decreto Presidenziale n. 357/1997 Fattispecie: divieto di reimpianto di colture arboree specializzate (pioppi)
Provvedimento: DECISIONE
Sezione: 1^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 9 Aprile 2026
Numero: 47565/22
Data di udienza: 17 Marzo 2026
Presidente: Jelic
Estensore:
Premassima
FAUNA E FLORA – Sito con habitat naturali e seminaturali e specie vegetali di interesse europeo – Fauna e flora selvatiche (“UE Direttiva Habitat”) – Natura conformativa dei vincoli ambientali e tutela della proprietà – Inserite nel Libro Rosso delle Piante Italiane – AREE PROTETTE – Tutela dell’ambiente – Interesse generale della comunità e tutela dei diritti fondamentali dell’individuo – Controllo dell’uso della proprietà – C.d. “giusto equilibrio” – Risarcimento – Aree naturali protette – Comitato Tecnico-Scientifico – Mancato profitto e deprezzamento del terreno – Misure di sostegno alla biodiversità o compensazioni eque per le attività economiche – Direttiva 92/43/CEE – Decreto Presidenziale n. 357/1997 Fattispecie: divieto di reimpianto di colture arboree specializzate (pioppi)
Massima
CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO, Sez. I, 17 marzo 2026, Decisione Ric. n. 47565/22
FAUNA E FLORA – Sito con habitat naturali e seminaturali e specie vegetali di interesse europeo – Fauna e flora selvatiche (“UE Direttiva Habitat”) – Natura conformativa dei vincoli ambientali e tutela della proprietà – Inserite nel Libro Rosso delle Piante Italiane – AREE PROTETTE – Aree naturali protette – Comitato Tecnico-Scientifico – Mancato profitto e deprezzamento del terreno – Misure di sostegno alla biodiversità o compensazioni eque per le attività economiche – Direttiva 92/43/CEE – Decreto Presidenziale n. 357/1997 Fattispecie: divieto di reimpianto di colture arboree specializzate (pioppi).
La creazione di un’area naturale protetta e i vincoli che ne derivano sulle attività agricole – come il divieto di reimpiantare colture arboree specializzate – non costituiscono un’espropriazione della proprietà, ma rappresentano l’esercizio di un potere regolatorio finalizzato alla tutela degli habitat naturali e al recupero di equilibri ecologici compromessi. Queste restrizioni sulle modalità di utilizzo del bene, motivate dal valore ambientale dell’area, delimitano i diritti del proprietario in base alle caratteristiche naturali del bene stesso e non comportano automaticamente il diritto a un indennizzo. Ne consegue che, non si configura una violazione del diritto al rispetto dei beni, ai sensi dell’Art. 1 del Protocollo n. 1, quando lo Stato regola l’uso della proprietà in coerenza con l’interesse generale, soprattutto se il sistema giuridico prevede misure di sostegno alla biodiversità o compensazioni eque per le attività economiche coinvolte, assicurando così un corretto equilibrio tra interessi privati e tutela dell’ambiente.
AREE PROTETTE – Tutela dell’ambiente – Interesse generale della comunità e tutela dei diritti fondamentali dell’individuo – Controllo dell’uso della proprietà – C.d. “giusto equilibrio” – Risarcimento.
Il secondo comma dell’art 1 del Protocollo n. 1 va letto alla luce del principio enunciato nel primo periodo. Di conseguenza, un’ingerenza deve raggiungere un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e le esigenze della tutela dei diritti fondamentali dell’individuo. La ricerca di questo equilibrio si riflette nella struttura dell’art 1 del Protocollo n. 1 nel suo complesso, e quindi anche nel secondo comma dello stesso: deve sussistere un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito. Nel valutare se tale requisito sia soddisfatto, la Corte riconosce che lo Stato gode di un ampio margine di discrezionalità sia per quanto riguarda la scelta dei mezzi di esecuzione sia per quanto riguarda l’accertamento se le conseguenze dell’esecuzione siano giustificate nell’interesse generale al fine di raggiungere l’oggetto della legge in questione (vedi Chassagnou e altri c. Francia [GC], nn. 25088/94, 28331/95E 28443/95, § 75, CEDU 1999-III). L’equilibrio richiesto non sarà raggiunto se l’interessato ha dovuto sopportare un onere individuale ed eccessivo. Del resto, è stato più volte che le politiche di pianificazione del territorio e di conservazione dell’ambiente, laddove l’interesse generale della collettività è preminente, conferiscono allo Stato un margine di discrezionalità maggiore rispetto a quando sono in gioco esclusivamente diritti civili. Pertanto, con riferimento all’ingerenza nei diritti di proprietà, lo Stato dispone di un ampio margine di discrezionalità su ciò che è “conforme all’interesse generale”, in particolare quando si tratta di questioni legate all’ambiente e al patrimonio culturale (cfr. Matczynski, sopra citato, § 106; E Potomska e Potomski c. Polonia , NO. 33949/05, § 67, 29 marzo 2011). La proprietà, compresa quella privata, ha anche una funzione sociale che, date le circostanze appropriate, deve essere inclusa nell’equazione per determinare se è stato raggiunto un “giusto equilibrio”tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e i diritti fondamentali dell’individuo. In questi casi, si tratta di una misura di controllo dell’uso della proprietà, la mancanza di risarcimento è un elemento da prendere in considerazione per determinare se sia stato raggiunto un giusto equilibrio, ma non è di per sé sufficiente a costituire una violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1
Pres. Jelic, Vendrame e altri c. Italia
Allegato
Titolo Completo
CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO, Sez. I, 9 aprile 2026 Ud. 17/03/2026), Decisione Ric. n. 47565/22SENTENZA
CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO, Sez. I, 9 aprile 2026 (Ud. 17/03/2026), Decisione n. 47565
Traduzione non ufficiale – segue testo originale
Domanda n. 47565/22
Franco VENDRAME e altri
contro l’Italia
La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Prima Sezione), nella seduta del 17 marzo 2026 come Camera composta da:
Ivana Jelic , Presidente ,
Erik Wennerstrom,
Raffaele Sabato,
Frederic Krenc,
Davor Derencinovic,
Arthur Kuchs,
Anna Adamska-Gallant , giudici ,
e Ilse Freiwirth, cancelliere della sezione,
Visto il suddetto ricorso depositato il 29 settembre 2022,
Viste le osservazioni presentate dal Governo convenuto e le osservazioni di replica presentate dai ricorrenti,
Dopo aver deliberato, decide quanto segue:
- Introduzione
1. I ricorrenti sono due cittadini italiani il sig F. Vendrame (“il primo ricorrente”) e il signor P. Vendrame (“il secondo ricorrente”) e una società italiana, la Società Agricola F.lli Vendrame e C. ss (“la società richiedente”). Ulteriori dettagli sono riportati in appendice. Erano rappresentati dal sig A. Spizzo, a lawyer practising in Udine.
2. Il Governo italiano (“il Governo”) era rappresentato dal suo agente, Sig L.D’Ascia, Avvocato dello Stato .
- I FATTI
3. Il primo e il secondo ricorrente sono i soci amministratori della società ricorrente. Essi sono proprietari di appezzamenti di terreno siti nel comune di Codroipo sui quali la società ricorrente esercita attività agricola.
4. Dal 1994 in poi i ricorrenti utilizzarono il terreno per la raccolta del legname – segnatamente pioppi. Ogni impianto e reimpianto di pioppeti necessitava della preventiva autorizzazione delle autorità locali competenti, affinché la compatibilità di tale attività con il contesto urbano ‑ potrebbero essere valutate le norme di pianificazione.
5. Nel marzo 2006 il comune di Codroipo si è sottoposto al Friuli ‑ Regione Venezia Giulia (di seguito “la Regione”) una proposta per l’istituzione di un’area naturale protetta ( biotopo ) sul suo territorio, alla sez 4 della Legge Regionale n. 42 del 1996.
6. Il 23 novembre 2006 su richiesta della Regione e ai sensi dell’art 8 della Legge Regionale n. 42 del 1996, il Tecnico ‑ Il Comitato Scientifico per le Aree Protette ha espresso parere favorevole alla creazione dell’area protetta, con alcune modifiche.
7. L’area protetta Risorgive di Codroipo è stata istituita con Decreto n. 156/2007 del Presidente della Regione, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 25 di 20 giugno 2007 (vedi paragrafo 29 infra).
8. Decreto n. 156/2007 del Presidente della Regione ha precisato che il sito comprende habitat naturali e seminaturali e specie vegetali di interesse europeo, ai sensi della Direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992 sulla conservazione degli habitat naturali, della fauna e della flora selvatiche (“UE Direttiva Habitat”), nonché delle specie botaniche a rischio di estinzione presenti sul territorio nazionale inserite nel Libro Rosso delle Piante Italiane. L’istituzione dell’area protetta ha quindi perseguito l’obiettivo di garantire la conservazione del suddetto sito, in conformità alla Direttiva Habitat dell’Unione Europea.
9. Decreto n. 156/2007 del Presidente della Regione ha recato specifiche disposizioni per la conservazione dell’area protetta in questione, fissando norme e limiti alle attività umane all’interno del sito. In particolare, la sezione 4, rubricato “Attività agricole”, così recitato:
“Nelle aree destinate a colture agricole al momento dell’istituzione dell’area protetta è autorizzata la continuazione delle attività agricole esistenti.
In nessun caso è consentito l’impianto di nuove colture arboree specializzate, quali pioppi, alberi da frutto o viti.
Per quanto riguarda i pioppeti esistenti, il loro utilizzo è consentito in qualsiasi momento, ma è vietato il reimpianto”.
10. Il 24 Nell’ottobre 2011 la società ricorrente chiedeva al comune di Codroipo l’autorizzazione a ripiantare un pioppeto sui terreni della prima e della seconda ricorrente.
11. L’11 Nel novembre 2011 il Comune di Codroipo ha notificato alla società ricorrente un avviso di rigetto ( preavviso di diniego ), in cui si precisava che i terreni interessati dalla richiesta rientravano nell’area protetta Risorgive di Codroipo e che la nuova classificazione dei terreni era stata recepita nel piano regolatore generale comunale ( piano regolatore generale ) con deliberazione del Consiglio Comunale di Codroipo n. 8 di 4 Febbraio 2011.
12. Il 28 Nel novembre 2011 i ricorrenti hanno presentato osservazioni in merito all’avviso di rigetto, sostenendo di aver avuto conoscenza dell’esistenza dell’area naturale protetta e delle conseguenti restrizioni sulla loro proprietà solo tramite tale avviso.
13. Con una lettera del 9 Nel gennaio 2012 il Comune di Codroipo ha chiesto parere alla Regione sulle osservazioni dei ricorrenti sull’avviso di rigetto. Nella risposta del 13 Febbraio 2012, la Regione ha precisato che il Decreto n. 156/2007 del Presidente della Regione – che aveva istituito l’area protetta – era stata pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 25 di 20 Giugno 2007.
14. I ricorrenti impugnavano dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia i provvedimenti istitutivi dell’area naturale protetta Risorgive di Codroipo.
15. Si sono lamentati tra le altre cose , sulla mancanza di pagamenti per le restrizioni imposte sul terreno, che, a loro avviso, ammontavano a a Infatti espropriazione.
16. Con sentenza n. 306 del 19 Nel giugno 2014 il Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia ha respinto la domanda dei ricorrenti. La parte rilevante della sentenza recita quanto segue:
“L’istituzione dell’area protetta Risorgive di Codroipo ha interessato, infatti, una serie di beni (e un’indistinta pluralità di soggetti), in base al valore naturalistico dell’intera area in cui erano ubicati. Le relative norme di tutela sono finalizzate, infatti, a preservare gli habitat naturali e, ove necessario, a ripristinare condizioni ecologiche compatibili con il mantenimento degli elementi naturali minacciati.
Le conseguenti restrizioni alla proprietà privata sono quindi espressioni del potere regolamentare ( potere conformativo ) ai sensi dell’art 42, par 2, Cost. e circoscrivere i diritti dei proprietari nel rispetto delle caratteristiche naturali dell’immobile. Non comportano quindi la corresponsione di indennizzi, poiché costituiscono limitazioni alle modalità di godimento e utilizzo del bene, ma non comportano la privazione/espropriazione definitiva del bene…
I proprietari di terreni ricadenti nell’area naturale protetta possono beneficiare sia di «incentivi volti a promuovere e mantenere la biodiversità» sia di «compensazione, su base equa, per le restrizioni imposte su determinate attività di rilevanza economica, necessarie per garantire che tali attività non siano in conflitto con le esigenze di protezione delle aree protette». Non c’è quindi motivo di dubitare che tali misure possano salvaguardare adeguatamente le esigenze dei proprietari”.
17. I ricorrenti hanno presentato ricorso al Consiglio di Stato contro la sentenza.
18. Con sentenza n. 4311 di 30 Maggio 2022, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Il giudice nazionale ha ritenuto il ricorso irricevibile e, in ogni caso, infondato.
19. Preliminarmente, il Consiglio di Stato trovato tra le altre cose che il motivo di ricorso con cui i ricorrenti lamentavano una violazione del diritto internazionale, compresi i principi stabiliti dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, era irricevibile in quanto sollevato per la prima volta nel ricorso dei ricorrenti in violazione dell’articolo 104 § 1 del codice di procedura amministrativa.
20. IL Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto che il ricorso fosse comunque infondato. In particolare, per quanto riguarda la materia risarcitoria, l’art Consiglio di Stato ha dichiarato che l’imposizione di restrizioni sui diritti di proprietà dei ricorrenti a seguito della nuova classificazione dei loro terreni nel piano regolatore comunale generale non era ammontata ad un Infatti espropriazione. Le restrizioni non li avevano privati dei loro diritti di proprietà a un punto tale da avere un carattere sostanzialmente espropriativo; piuttosto, si erano limitati a richiedere che l’immobile fosse utilizzato in conformità alle sue caratteristiche e al contesto specifico della sua ubicazione. IL Consiglio di Stato ha poi ribadito i principi enunciati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 276/2000 – vale a dire, tale indennizzo non era dovuto in caso di limitazione del diritto di proprietà ai fini della tutela del paesaggio e dell’ambiente, poiché tali restrizioni non avevano carattere espropriativo. Ha inoltre evidenziato che la Corte europea dei diritti dell’uomo, nella sua giurisprudenza, aveva sottolineato il margine di discrezionalità concesso alle autorità nazionali nella valutazione dell’interesse generale, con specifico riferimento alle questioni ambientali, e che la netta distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli normativi rappresentava una consolidata giurisprudenza dei tribunali amministrativi nazionali.
21. Nel frattempo, nel 2013, la parte dell’area protetta in cui si trovava il terreno dei ricorrenti era stata inclusa anche nella Zona Speciale di Conservazione (ZSC) Risorgive dello Stella ai sensi della Direttiva Habitat dell’UE e della Legge Regionale del Friuli-Venezia Giulia n. 7 di 21 luglio 2008 (cfr. paragrafi 30-35 di seguito).
- QUADRO GIURIDICO PERTINENTE
- Diritto comunitario pertinente
Direttiva 92/43/CEE del Consiglio
22. La Direttiva 92/43/CEE del Consiglio sulla conservazione degli habitat naturali e della fauna e flora selvatiche (“la Direttiva Habitat dell’UE”) è stata adottata nel 1992.
23. La Direttiva Habitat dell’UE comprende misure per la rigorosa protezione di specie selezionate e richiede la designazione di siti protetti per gli habitat e le specie selezionati elencati nei suoi allegati. Questi siti formano la rete Natura 2000.
24. Articolo 6 della Direttiva UE Habitat prevede:
“1. Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le necessarie misure di conservazione che comportano, se necessario, piani di gestione adeguati appositamente concepiti per i siti o integrati in altri piani di sviluppo, e misure legislative, amministrative o contrattuali adeguate che corrispondono ai requisiti ecologici dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presente sui siti.
2. Gli Stati membri adottano le misure appropriate per evitare, nelle zone speciali di conservazione, il deterioramento degli habitat naturali e degli habitat delle specie nonché la perturbazione delle specie per le quali le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe essere significativa rispetto agli obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso o necessario alla gestione del sito ma che possa avere un’incidenza significativa su di esso, singolarmente o in combinazione con altri piani o progetti, è soggetto a un’adeguata valutazione delle sue implicazioni per il sito alla luce degli obiettivi di conservazione del sito. Alla luce delle conclusioni della valutazione delle implicazioni per il sito e fatte salve le disposizioni del paragrafo 4, le autorità nazionali competenti approvano il piano o progetto solo dopo aver accertato che esso non pregiudicherà l’integrità del sito interessato e, se del caso, dopo aver ottenuto il parere del pubblico.
4. Se, nonostante una valutazione negativa delle implicazioni per il sito e in assenza di soluzioni alternative, un piano o progetto deve comunque essere attuato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, compresi quelli di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta tutte le misure compensative necessarie per garantire che sia tutelata la coerenza globale di Natura 2000. Esso informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito interessato ospiti un tipo di habitat naturale prioritario e/o una specie prioritaria, le uniche considerazioni che possono essere sollevate sono quelle relative alla salute umana o alla sicurezza pubblica, a conseguenze benefiche di primaria importanza per l’ambiente o, previo parere della Commissione, ad altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico.”
- Diritto interno pertinente
- Decreto Presidenziale n. 357/1997
25. La Direttiva UE Habitat è stata recepita nell’ordinamento italiano con il Decreto n. 357 del Presidente della Repubblica dell’8 settembre 1997, intitolato “Regolamento di attuazione della Direttiva 92/43/CEE sulla conservazione degli habitat naturali e della fauna e della flora selvatiche”. Sezioni 4 e 7 impongono alle regioni di adottare adeguate misure di conservazione e, ove necessario, adeguati piani di gestione per tutelare gli habitat naturali e gli habitat delle specie presenti nelle aree protette.
26. Nelle sezioni pertinenti del decreto si legge quanto segue:
Sezione 4 – Misure di conservazione
“1. Le regioni… provvedono affinché siano adottate misure adeguate per evitare il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie, nonché qualsiasi perturbazione delle specie per le quali le aree sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione possa avere conseguenze significative rispetto agli obiettivi del presente regolamento.
2. Le regioni…, sulla base delle linee guida per la gestione dei siti della rete “Natura 2000”, da adottarsi con decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, … adottano, entro sei mesi dalla loro designazione, le necessarie misure di conservazione delle aree speciali di conservazione, comprendenti, se del caso, piani di gestione specifici o integrati o altri piani di sviluppo e adeguate misure regolamentari, amministrative o contrattuali coerenti con le esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato A e delle specie di cui all’allegato B presenti sul territorio. siti.
2 Fino a . Le misure di cui al comma 1 resta in vigore nelle zone speciali di conservazione fino all’adozione delle misure previste dal comma 2 sono adottati.”
Sezione 7 – Linee guida per il monitoraggio, la protezione e la gestione degli habitat e delle specie
“1. Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, con proprio decreto, … definisce le linee guida per il monitoraggio e la raccolta delle specie faunistiche e floristiche tutelate dal presente regolamento e per le relative deroghe.
2. Le regioni…, sulla base degli indirizzi di cui al comma precedente, disciplinano l’adozione di misure idonee ad assicurare la conservazione e il monitoraggio dello stato di conservazione delle specie e degli habitat di interesse comunitario, con particolare attenzione alle specie e agli habitat prioritari, dandone comunicazione ai ministeri di cui al comma 1.”
- Friuli-Venezia Giulia Regional Law no. 42 di 30 settembre 1996, dal titolo “Norme in materia di parchi regionali e riserve naturali”
27. Tale normativa disciplina le procedure per l’istituzione dei parchi regionali, delle riserve naturali, delle aree di rilevante interesse ambientale e delle aree naturali protette.
28. Le sezioni pertinenti recitano come segue:
Sezione 2 – Definizioni
“1. Ai fini della presente legge si intendono per:
…
d) area naturale protetta ( biotopo ): un’area di limitata estensione territoriale sulla quale sono imposti vincoli di tutela al fine di evitare alterazioni dirette o indirette dei suoi elementi costitutivi, in quanto caratterizzata da elementi naturali di grande interesse che rischiano di distruzione e scomparsa.
Sezione 4 – Aree naturali protette
“1. Le aree naturali protette sono istituite, nelle aree esterne ai parchi, alle riserve e ai siti della rete Natura 2000, con decreto del presidente della regione, previo parere vincolante del comitato tecnico-scientifico di cui all’articolo 8 e sentito il comune interessato, con parere da emettere entro 60 giorni dalla richiesta, previa approvazione del Consiglio regionale.
2. Il decreto di cui al comma 1 delimita il perimetro dell’area protetta, approva le norme per la sua tutela e individua le modalità di gestione della stessa, che può essere effettuata mediante convenzione tra l’amministrazione regionale e il comune interessato o, in caso di recesso del comune, tra l’amministrazione regionale e le istituzioni scientifiche o le associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi dell’art. 13 della Legge n. 349 di 8 Luglio 1986 (Istituzione del Ministero dell’Ambiente e norme sul danno ambientale).
3. Richiesta di istituzione di un’area naturale protetta, di cui al comma 1, possono essere effettuate dai Comuni e dalle associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi dell’art 13 della Legge n. 349/1986.
4. Ai fini della conservazione, del miglioramento e del mantenimento della biodiversità nell’ambito delle aree naturali protette regionali, gli interventi di ripristino ambientale attuati dall’amministrazione regionale sono considerati di interesse pubblico e i relativi lavori sono considerati urgenti e improrogabili.
Sezione 8 – Comitato Tecnico-Scientifico per le Aree Protette
“1. Con decreto del Presidente della Regione è istituito il Comitato tecnico-scientifico per le aree protette… Il Comitato svolge funzioni di organo consultivo scientifico dell’amministrazione regionale ed esprime pareri vincolanti, secondo le seguenti disposizioni, sulle seguenti materie:…
c) l’istituzione di aree naturali protette…”
- Decreto n. 156 di 28 May 2007 of the President of Friuli-Venezia Giulia
29. Con tale decreto è stata istituita l’area protetta Risorgive di Codroipo nel comune di Codroipo, con lo scopo di garantire la conservazione del sito naturale. Le disposizioni rilevanti sono riepilogate al par 9 sopra.
30. Questa legge stabilisce la normativa regionale che disciplina la Natura Rete 2000 in conformità alla Direttiva Habitat dell’Unione Europea.
31. Sezione 6 prevede che le regioni siano responsabili della gestione dei siti Natura 2000 e ribadisce che la rete Natura 2000 è composta da (a) Siti di Importanza Comunitaria (SIC); (b) Zone Speciali di Conservazione (ZSC); e c) zone di protezione speciale (ZPS).
32. Sezione 7 stabilisce la procedura per l’istituzione, l’aggiornamento e la modifica dei siti della rete Natura 2000.
33. Sezione 9 stabilisce misure generali di conservazione dei SIC, individuando le principali attività, interventi e opere vietate in quanto potenzialmente tali da compromettere la conservazione degli habitat naturali e degli habitat delle specie e di disturbare le specie per le quali le aree sono state designate ai sensi della Direttiva Habitat dell’UE.
34. Sezione 10 stabilisce che spetta agli enti regionali definire e adottare specifiche misure di conservazione e piani di gestione dei siti protetti.
“[Nei] territori dei siti della Rete Natura 2000 ubicati all’interno di parchi e riserve, si applicano le misure di protezione attuate nei confronti di tali aree, purché idonee ad assicurare la tutela degli habitat e delle specie per i quali il sito o l’area è stato istituito…”
- RIMOSTRANZA
36. I ricorrenti lamentano le restrizioni che limitano l’uso dei loro terreni, imposte a causa della creazione dell’area protetta, e la mancanza di pagamenti per tali restrizioni. Sostenevano di aver dovuto sopportare un onere eccessivo, in violazione dell’art 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione, che così recita:
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato dei suoi beni se non nell’interesse pubblico e alle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non pregiudicano tuttavia in alcun modo il diritto di uno Stato di applicare le leggi che ritiene necessarie per controllare l’uso dei beni in conformità con l’interesse generale o per garantire il pagamento di tasse o altri contributi o sanzioni.
- LA LEGGE
- Le argomentazioni delle parti
- Il governo
- Le argomentazioni delle parti
37. Il Governo ritiene che il ricorso debba essere dichiarato irricevibile per mancato esaurimento delle vie di ricorso interne, per i seguenti motivi.
38. In primo luogo, i ricorrenti avevano lamentato per la prima volta la violazione dei principi stabiliti dalla Corte nel loro ricorso al Tribunale. Consiglio di Stato , che aveva dichiarato tale motivo di ricorso è per tale motivo irricevibile. Ai sensi dell’art 104 § 1 del codice del procedimento amministrativo, nel giudizio di appello non potevano essere proposte nuove domande che non fossero state sollevate in primo grado al Tribunale amministrativo regionale.
39. In secondo luogo, i ricorrenti non si sarebbero avvalsi delle agevolazioni previste dal diritto interno per partecipare al procedimento di modifica del piano regolatore generale – vale a dire non avrebbero presentato alcuna osservazione nel corso di tale procedimento.
40. In terzo luogo, ai ricorrenti era stata data la possibilità di richiedere una qualche forma di risarcimento ai sensi del diritto interno, ed essi avevano ottenuto con successo determinate somme. Tuttavia, non avevano contestato il loro diritto o l’adeguatezza di tali pagamenti dinanzi ai tribunali nazionali.
41. Per quanto riguarda il merito del ricorso, il Governo sostiene che le restrizioni imposte ai diritti di proprietà dei ricorrenti dovevano essere considerate come misure di controllo dell’uso della proprietà ai sensi del secondo comma dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione. In particolare, sottolinearono che le restrizioni non avevano riguardato la totalità della proprietà dei ricorrenti, e che alcune attività erano ancora state consentite sul terreno.
42. Il Governo sostiene che, anche se la creazione dell’area protetta avesse interferito con i diritti di proprietà dei ricorrenti, l’ingerenza aveva perseguito lo scopo di garantire la preservazione e la conservazione dell’ambiente.
43. L’ingerenza sarebbe stata inoltre proporzionata allo scopo perseguito, dato in particolare che i ricorrenti avevano diritto e beneficiato di diverse misure compensative: dal 2013 i ricorrenti avevano accesso alle indennità previste dai piani di sviluppo rurale.
44. A tale riguardo, il Governo ha fatto riferimento innanzitutto al Piano di sviluppo rurale 2007-2013, che prevedeva agevolazioni per vincoli derivanti da misure di preservazione e conservazione dell’ambiente imposte ai terreni agricoli ubicati nelle aree individuate all’art. tra le altre cose , della Direttiva UE Habitat, e nello specifico i terreni ricadenti nell’area protetta Risorgive di Codroipo. Il Governo ha affermato che i ricorrenti avevano presentato una richiesta di pagamenti per l’anno 2013 nell’ambito di tale piano di sviluppo rurale, ma che non era stato possibile recuperare informazioni sull’importo ricevuto.
45. Il Governo ha poi fatto riferimento al Piano di Sviluppo Rurale per il 2014 ‑ 22 and the Friuli-Venezia Giulia CAP Strategic Plan for 2023 ‑ 27, che prevedeva quote Natura 2000. Tali indennità miravano a risarcire gli agricoltori e altri gestori del territorio per svantaggi specifici derivanti dall’applicazione di, tra le altre cose , la Direttiva UE Habitat e la Legge Regionale n. 9 di 29 aprile 2005 (sulla protezione dei prati naturali permanenti) per quanto riguarda i terreni situati sia all’interno che all’esterno della rete Natura 2000.
46. In particolare, le indennità erano finalizzate a fornire risarcimenti per la perdita di reddito derivante dall’impossibilità di trasformare determinate aree – vale a dire quelle che erano state classificate come habitat di interesse ai sensi della direttiva Habitat dell’UE – in seminativi o di introdurre altre colture più produttive in tali aree.
47. Lo ha affermato il Governo i ricorrenti avevano richiesto l’accesso a tale indennità dal 2016 al 2020. Ai ricorrenti era stato concesso un importo complessivo di 17.158,20 euro (EUR) in indennità Natura 2000 nell’ambito del Piano di sviluppo rurale 2014-22. Tale somma comprendeva due sottotipi di indennità: l’indennità relativa al divieto di trasformare gli habitat prativi in seminativi e l’indennità relativa al divieto di piantare e reimpianto di colture arboree specializzate (compresi i pioppi).
48. Per quanto riguarda il Piano strategico della PAC per il periodo 2023-27, il Governo ha sottolineato che, per l’anno 2023, i ricorrenti avevano ricevuto una somma di EUR 610,50. Per l’anno 2024, i ricorrenti avevano presentato una richiesta, ma nessuna informazione riguardo alla somma loro concessa era disponibile quando il Governo ha presentato le sue osservazioni. I pagamenti erano stati concessi in relazione al divieto di convertire gli habitat prativi in seminativi. Il Piano strategico 2023-27 non prevedeva pagamenti per il divieto di impianto e reimpianto di colture arboree specializzate.
49. Il Governo sostiene inoltre che tra il 2017 e il 2020 i ricorrenti avevano richiesto e beneficiato di ulteriori indennità volte a incentivare lo sfalcio dei prati nel rispetto del Piano di sviluppo rurale 2014-22, ricevendo un importo complessivo di EUR 2,640.24.
50. In conclusione, il Governo sostiene che i ricorrenti hanno avuto accesso a numerose e diverse misure compensative previste dalla legge, e che non hanno mai contestato il loro diritto o l’adeguatezza delle somme ricevute.
51. Il Governo sostiene che le autorità nazionali hanno assicurato un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e le esigenze della tutela dei diritti di proprietà dei ricorrenti. Pertanto, non vi è stata violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione.
- I ricorrenti
52. Contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, i ricorrenti sostengono di aver esaurito le vie di ricorso nazionali disponibili.
53. Essi hanno sostenuto che il fatto che il loro motivo di ricorso al Consiglio di Stato , riguardante l’accusa di violazione dei principi della Convenzione, era stata ritenuta irricevibile in quanto sollevata per la prima volta in quella fase non rilevante ai fini dell’esaurimento delle vie di ricorso interne. I ricorrenti hanno sottolineato di aver sollevato nel corso del procedimento nazionale il merito delle doglianze che ora sollevano dinanzi alla Corte, vale a dire la creazione dell’area protetta e il mancato pagamento delle restrizioni imposte sui loro terreni. Sostenevano inoltre che, nonostante il reclamo fosse stato ritenuto inammissibile, l’ Consiglio di Stato tuttavia hanno affrontato il merito della loro richiesta.
54. Per quanto riguarda il mancato utilizzo delle agevolazioni previste dal diritto interno per la partecipazione alla procedura di approvazione del piano regolatore generale, i ricorrenti sostengono che i rimedi invocati dal Governo a tale riguardo erano inadeguati.
55. Infine, i ricorrenti sottolineano che non esisteva altro rimedio effettivo avverso la sentenza del Consiglio di Stato, in quanto avrebbero potuto impugnare tale sentenza dinanzi alla Corte di Cassazione solo per motivi di giurisdizione.
56. Nel merito, i ricorrenti sostengono che le misure compensative alle quali avevano avuto accesso erano state insufficienti a coprire il deprezzamento del loro terreno, che comprendeva una superficie di 10 ettari.
57. I ricorrenti osservano che nella sentenza n. 306 del 2014, il Friuli ‑ Il TAR Venezia Giulia aveva fatto riferimento ad alcune misure compensative, vale a dire incentivi diretti alla promozione e al mantenimento della biodiversità e incentivi volti a compensare, su base equa, le limitazioni imposte ad alcune attività di rilevanza economica. Tali misure risultavano essere quelle previste dal Piano di Sviluppo Rurale della Regione Friuli-Venezia Giulia ( Piano di sviluppo rurale della Regione Friuli-Venezia Giulia ), finanziato dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale. I piani rilevanti nel caso di specie erano quelli per gli anni 2007-2013, 2014-22 e 2023-27.
58. In particolare, tali piani avevano previsto una misura compensativa specifica rispetto al divieto di piantare e reimpianto di pioppeti o di altre colture arboree specializzate. I ricorrenti sostenevano che la previsione dei pagamenti a tale riguardo era stata incoerente, poiché la misura non era stata disponibile ogni anno ed era stata infine eliminata dalla legge regionale n. 20 di 26 Novembre 2021. Per cinque anni l’indennità massima era pari a euro 291 per ettaro all’anno, prima di essere ridotti a euro 200 per ettaro all’anno; alla fine, la fornitura di indennità era stata interrotta. Inoltre, il pagamento non è mai stato automatico; piuttosto, era subordinato alla presentazione di una gara, con requisiti ulteriori stringenti stabiliti unilateralmente dalla Regione Friuli-Venezia Giulia. L’importo dei pagamenti variava di anno in anno in base al bilancio regionale. Le indennità di cui i ricorrenti avevano beneficiato non erano state sufficienti a compensare la perdita di profitto derivante dall’uso del terreno, né avevano coperto il deprezzamento del suo valore. I ricorrenti non contestano l’affermazione del Governo secondo cui sarebbero stati loro riconosciuti i pagamenti in base alle disposizioni in questione e sostengono che era stata loro assegnata una somma totale di circa EUR 20.000 tra il 2011 e il 2022.
59. I ricorrenti sostenevano che tale somma non era stata idonea a risarcirli del lucro cessante subito e che pertanto avevano dovuto sopportare un onere eccessivo.
- La valutazione della Corte
60. La Corte rileva innanzitutto che non è tenuta a pronunciarsi sull’eccezione preliminare del Governo relativa al mancato esaurimento delle vie di ricorso interne, posto che il ricorso è in ogni caso irricevibile per i seguenti motivi.
61. La Corte esaminerà innanzitutto se vi sia stata interferenza con il pacifico godimento della proprietà dei ricorrenti. Nel caso di specie, il Governo ha ammesso che c’era stata un’ingerenza nel diritto dei ricorrenti al rispetto dei beni (vedi paragrafo 26 sopra). La Corte rileva che la creazione dell’area protetta in questione – all’interno della quale si trova il terreno del primo e del secondo ricorrente – non li ha privati del loro possesso, ma piuttosto ha sottoposto l’uso di tale possesso a determinate restrizioni. In particolare, l’impossibilità di continuare ad utilizzare il terreno per la raccolta dei pioppi reimpiantando nuovi pioppeti costituiva una limitazione dei diritti normalmente goduti dal proprietario di un immobile. La Corte è pertanto del parere che vi sia stata un’interferenza con il tranquillo godimento della proprietà del primo e del secondo richiedente.
62. Per quanto riguarda la società ricorrente, la Corte nota che, a differenza degli altri ricorrenti, non è stato affermato che essa avesse diritti di proprietà riguardo al terreno. Si sosteneva invece che la società ricorrente svolgeva lì attività agricola, vale a dire la raccolta di pioppi, per cui la piantagione e il reimpianto di pioppi erano sempre stati soggetti ad autorizzazione preventiva (v. punto 4 sopra). Potrebbe quindi sorgere la questione se vi sia stata un’ingerenza nei diritti della società ricorrente ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 (cfr. O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd c. Irlanda , NO. 44460/16, § 90, 7 giugno 2018). La Corte non ritiene tuttavia necessario affrontare tale questione. Anche supponendo che vi fosse un’ingerenza nei diritti della società ricorrente ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, ciò era giustificato per le ragioni esposte di seguito (vedere paragrafi 63‑ 76 sotto).
63. Quanto alla natura dell’ingerenza censurata, resta da accertare se le conseguenze delle restrizioni contestate siano state così gravi da equivalere ad un Infatti privazione della proprietà. La Corte rileva che, rispetto alla situazione se i ricorrenti avessero potuto continuare a raccogliere pioppi sul terreno, l’imposizione delle restrizioni ha avuto effetti negativi sia sul reddito ricavabile dal bene in questione sia sul suo valore. Tuttavia, il primo e il secondo ricorrente (i) sono ancora proprietari del terreno, (ii) conservano il potere di adottare decisioni formali, entro i normali limiti della legge, riguardanti il destino della loro proprietà, (iii) hanno ancora accesso al terreno e (iv) possono svolgere attività compatibili con le esigenze di protezione dell’area. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’ingerenza non costituisce privazione del loro possesso. Deve considerarsi un “controllo dell’uso del bene” ai sensi del secondo comma dell’art 1 del Protocollo n. 1 (vedi, cambiando , Fredin v. Svezia (n. 1) , 18 Febbraio 1991, §§ 46-47, Serie A n. 192; Depalle v. Francia [GC], no. 34044/02, § 80, CEDU 2010; E O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd , sopra citato, § 104, 7 giugno 2018).
64. Quanto alla liceità dell’ingerenza, la Corte osserva che l’area protetta è stata istituita ai sensi dell’art. 4 della legge regionale n. 42 del 1996 (vedi paragrafi 26-28 supra). Il rifiuto di autorizzare il reimpianto dei pioppeti sui terreni dei ricorrenti si basava sul decreto presidenziale n. 156 del 2007 (v. supra paragrafo 29), che è stato recepito nel piano regolatore generale comunale. Il decreto istituiva l’area protetta con l’obiettivo di garantire la tutela del sito in conformità con la Direttiva Habitat dell’Unione Europea (vedi paragrafi 8 e 22-25 sopra). Ha ulteriormente definito le attività compatibili con la sua preservazione, vietando espressamente la piantumazione e il reimpianto dei pioppeti. Le parti non hanno contestato la legittimità dell’ingerenza lamentata e la Corte non vede alcun motivo per ritenere diversamente. L’ingerenza era quindi conforme alla legge.
65. Per quanto riguarda lo scopo dell’ingerenza, è chiaro che il suo scopo era la protezione dell’ambiente. Come la Corte ha più volte affermato, si tratta di una considerazione sempre più importante nella società odierna, essendo divenuta una causa la cui difesa suscita l’interesse costante e sostenuto dei cittadini, e di conseguenza delle autorità pubbliche. La Corte ha più volte sottolineato questo punto con riferimento alla tutela del paesaggio, delle foreste e delle zone costiere (cfr Al deposito , sopra citato, § 81 e Matczyński c. Polonia , NO. 32794/07, § 101, 15 dicembre 2015, con ulteriori riferimenti).
66. La Corte ritiene pertanto che l’ingerenza perseguisse uno scopo legittimo e di interesse generale, vale a dire quello di promuovere la tutela dell’ambiente attraverso la creazione di aree appositamente protette.
67. Resta da verificare se la misura censurata fosse proporzionata allo scopo perseguito.
68. Secondo consolidata giurisprudenza, il secondo comma dell’art 1 del Protocollo n. 1 va letto alla luce del principio enunciato nel primo periodo. Di conseguenza, un’ingerenza deve raggiungere un “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e le esigenze della tutela dei diritti fondamentali dell’individuo. La ricerca di questo equilibrio si riflette nella struttura dell’art 1 del Protocollo n. 1 nel suo complesso, e quindi anche nel secondo comma dello stesso: deve sussistere un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito. Nel valutare se tale requisito sia soddisfatto, la Corte riconosce che lo Stato gode di un ampio margine di discrezionalità sia per quanto riguarda la scelta dei mezzi di esecuzione sia per quanto riguarda l’accertamento se le conseguenze dell’esecuzione siano giustificate nell’interesse generale al fine di raggiungere l’oggetto della legge in questione (vedi Chassagnou e altri c. Francia [GC], nn. 25088/94, 28331/95E 28443/95, § 75, CEDU 1999-III). L’equilibrio richiesto non sarà raggiunto se l’interessato ha dovuto sopportare un onere individuale ed eccessivo.
69. La Corte ha, del resto, più volte ribadito che le politiche di pianificazione del territorio e di conservazione dell’ambiente, laddove l’interesse generale della collettività è preminente, conferiscono allo Stato un margine di discrezionalità maggiore rispetto a quando sono in gioco esclusivamente diritti civili (v. cambiando , Al deposito , sopra citato, § 84, e Matczyński , sopra citato, § 105). Tuttavia, nell’esercizio del suo potere di controllo, la Corte deve verificare se l’equilibrio richiesto è stato mantenuto in modo consono al diritto di proprietà del ricorrente (vedi, cambiando , Sporrong e Lönnroth c. Svezia , 23 settembre 1982, § 69, Serie A n. 52).
70. Con riferimento all’ingerenza nei diritti di proprietà, lo Stato dispone di un ampio margine di discrezionalità su ciò che è “conforme all’interesse generale”, in particolare quando si tratta di questioni legate all’ambiente e al patrimonio culturale (cfr. Matczynski, sopra citato, § 106; E Potomska e Potomski c. Polonia , NO. 33949/05, § 67, 29 marzo 2011). La proprietà, compresa quella privata, ha anche una funzione sociale che, date le circostanze appropriate, deve essere inclusa nell’equazione per determinare se è stato raggiunto un “giusto equilibrio”tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e i diritti fondamentali dell’individuo. Si deve considerare in particolare la questione se il richiedente, al momento dell’acquisto della proprietà, fosse a conoscenza – o avrebbe dovuto ragionevolmente essere a conoscenza – delle restrizioni sulla proprietà, o di possibili restrizioni future (vedi Allan Jacobsson c. Svezia (NO. 1) , 25 ottobre 1989, §§ 60‑ 61, Serie Anno. 163 e Connetti v. Polonia (dicembre), n. 22665/02, 23 giugno 2009), l’esistenza di un legittimo affidamento rispetto all’uso dell’immobile o all’accettazione del rischio all’atto dell’acquisto (cfr. Pace , sopra citato, § 54), la misura in cui la restrizione impediva l’uso della proprietà (vedi Katte Klitsche de la Grange v. Italia , 27 ottobre 1994, § 46, Serie A n. 293 ‑ B, e Azienda Agricola SCEA Fresnoy c. Francia (dicembre), n. 61093/00, CEDU 2005 ‑ XIII (estratti)) e la possibilità di contestare la necessità della restrizione (cfr Foca v. Francia , 23 aprile 1996, § 60, Rapporti di sentenze e decisioni 1996‑ II, e Papastavrou e altri c. Grecia , NO. 46372/99, § 37, CEDU 2003‑ IV).
71. Passando alle circostanze del caso di specie, la Corte osserva che i ricorrenti avevano utilizzato il terreno per la raccolta commerciale di pioppi per due decenni prima che fossero imposte le restrizioni legate alla creazione dell’area protetta. La Corte rileva inoltre che durante tutto tale periodo i ricorrenti dovevano chiedere un permesso alle autorità locali ogni volta che desideravano piantare o abbattere pioppeti sui loro terreni, affinché potesse essere valutata la compatibilità di tali attività con la normativa vigente all’epoca dei fatti (v. punto 4 sopra). La Corte è pertanto del parere che i ricorrenti erano consapevoli o avrebbero dovuto essere consapevoli che le condizioni per l’utilizzo del terreno avrebbero potuto essere soggette a revisione e modifica in futuro.
72. La Corte prende inoltre atto dell’affermazione dei ricorrenti secondo cui essi non sarebbero stati informati della creazione dell’area protetta né delle restrizioni sulle tipologie di utilizzo del terreno finché non avevano chiesto l’autorizzazione a ripiantare i pioppeti. A tale proposito, la Corte ricorda che ci si può aspettare che le persone che esercitano attività professionali dimostrino un elevato grado di cautela nell’esercizio delle loro attività e prestino particolare attenzione nel valutare i rischi che tali attività possono comportare (v. cambiando , O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd , sopra citato, § 117). Nel caso di specie, ribadisce la Corte che i ricorrenti avevano effettuato raccolti sul terreno per scopi commerciali per molti anni prima che le restrizioni in questione fossero imposte, e che il decreto n. 156/2007 del Presidente della Regione, che istituisce l’area protetta, è stata pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione il 20 giugno 2007 (vedi par 7 sopra) ed era quindi accessibile al pubblico. La Corte ritiene che, almeno a partire da quel momento, i ricorrenti avrebbero dovuto essere consapevoli delle possibili restrizioni sull’uso del loro terreno.
73. In ogni caso, la Corte rileva che è stata loro concessa la possibilità di richiedere un controllo giurisdizionale sia della normativa che istituisce l’area protetta sia della normativa locale che ha recepito tale misura nel piano regolatore locale. Avevano diritto anche ai pagamenti relativi all’uso del terreno (vedi paragrafi 14-20 sopra).
74. La Corte osserva che la censura essenziale nel caso di specie riguarda l’esistenza e l’adeguatezza del risarcimento per il terreno contestato ‑ restrizioni all’uso. La Corte rileva che non è contestato tra le parti che ai ricorrenti è stata concessa una qualche forma di indennità tra il 2013 e il 2024 in relazione ai possibili usi dei loro terreni. I ricorrenti lamentano l’insufficienza di tali importi, che a loro avviso non erano in grado di compensare il mancato profitto e il deprezzamento del terreno. A questo riguardo, la Corte ricorda che le politiche di tutela dell’ambiente, in cui prevale l’interesse generale della collettività, conferiscono allo Stato un margine di discrezionalità maggiore rispetto a quando sono in gioco esclusivamente i diritti civili. Nell’attuazione di tali politiche, lo Stato può, in particolare, dover intervenire nella sfera della proprietà pubblica e addirittura, in determinate circostanze, prevedere la mancanza di risarcimento in una serie di situazioni che rientrano nel controllo dell’uso della proprietà (vedi O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd , sopra citato, § 124). Come la Corte ha costantemente affermato nella sua giurisprudenza, quando si tratta di una misura di controllo dell’uso della proprietà, la mancanza di risarcimento è un elemento da prendere in considerazione per determinare se sia stato raggiunto un giusto equilibrio, ma non è di per sé sufficiente a costituire una violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 (vedi Al deposito , sopra citato, § 91).
75. In ogni caso, la Corte rileva che, nel caso di specie, i ricorrenti hanno avuto accesso ad alcuni pagamenti per più di dieci anni dopo la creazione dell’area protetta. Sebbene tali somme fossero limitate, esse comunque compensavano, almeno inizialmente, le conseguenze delle restrizioni sull’uso del territorio. La Corte osserva inoltre che i ricorrenti non hanno sostenuto che fosse stato loro negato in qualsiasi momento l’accesso a tali indennità. Si prende altresì atto del fatto che i ricorrenti non hanno mai contestato a livello interno l’adeguatezza di tali pagamenti né le relative misure regolamentari. Piuttosto, lamentavano che non si trattava di un risarcimento per quello che, secondo loro, era ammontato al Infatti esproprio delle loro terre. A questo proposito, la Corte ricorda che la presente causa non riguarda la privazione della proprietà, ma piuttosto il controllo dell’uso della proprietà in cui la mancanza di risarcimento è solo un fattore e non necessariamente decisivo (vedi paragrafi 63 e 73 sopra).
76. In conclusione, avendo particolare riguardo al margine di discrezionalità dello Stato nell’ambito delle politiche di tutela dell’ambiente, la Corte ritiene che sia stato raggiunto un giusto equilibrio tra l’interesse generale e il diritto dei ricorrenti al pacifico godimento del loro bene.
77. Ne consegue che la censura dei ricorrenti ex art 1 del Protocollo NO. 1 della Convenzione è manifestamente malato ‑ fondata e deve essere respinta ai sensi dell’art 35 §§ 3 e 4 della Convenzione.
Per questi motivi la Corte, all’unanimità,
Dichiara il ricorso è irricevibile.
Fatto in inglese e notificato per iscritto il 9 aprile 2026.
Ilse Freiwirth Ivana Jelic
Cancelliere Presidente
- Appendice
Elenco dei candidati:
Testo in lingua originale
Application no. 47565/22
Franco VENDRAME and Others
against Italy
The European Court of Human Rights (First Section), sitting on 17 March 2026 as a Chamber composed of:
Ivana Jelić, President,
Erik Wennerström,
Raffaele Sabato,
Frédéric Krenc,
Davor Derenčinović,
Artūrs Kučs,
Anna Adamska-Gallant, judges,
and Ilse Freiwirth, Section Registrar,
Having regard to the above application lodged on 29 September 2022,
Having regard to the observations submitted by the respondent Government and the observations in reply submitted by the applicants,
Having deliberated, decides as follows:
Introduction
1. The applicants are two Italian nationals Mr F. Vendrame (“the first applicant”), and Mr P. Vendrame (“the second applicant”), and an Italian company, Società Agricola F.lli Vendrame e C. s.s. (“the applicant company”). Further details are set out in the appendix. They were represented by Mr A. Spizzo, a lawyer practising in Udine.
2. The Italian Government (“the Government”) were represented by their Agent, Mr L. D’Ascia, Avvocato dello Stato.
THE FACTS
3. The first and second applicants are the applicant company’s managing partners. They are the owners of plots of land located in the municipality of Codroipo on which the applicant company carries out agricultural activities.
4. From 1994 onwards the applicants used the land for harvesting timber – namely poplars. Each planting and replanting of poplar groves required prior authorisation from the competent local authorities, so that the compatibility of that activity with urban‑planning regulations could be assessed.
5. In March 2006 the municipality of Codroipo submitted to the Friuli‑Venezia Giulia Region (hereinafter “the Region”) a proposal for the establishment of a protected natural area (biotopo) on its territory, under section 4 of Regional Law no. 42 of 1996.
6. On 23 November 2006 at the request of the Region and under section 8 of Regional Law no. 42 of 1996, the Technical‑Scientific Committee for Protected Areas issued a favourable opinion on the creation of the protected area, with some amendments.
7. The Risorgive di Codroipo protected area was established by Decree no. 156/2007 of the President of the Region, which was published in Official Bulletin of the Region no. 25 of 20 June 2007 (see paragraph 29 below).
8. Decree no. 156/2007 of the President of the Region specified that the site included natural and semi-natural habitats and plant species of European interest, in accordance with Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (“the EU Habitats Directive”), as well as botanical species at risk of extinction on the national territory included in the Red Book of Italian Plants. The creation of the protected area therefore pursued the aim of guaranteeing the conservation of the above-mentioned site, in accordance with the EU Habitats Directive.
9. Decree no. 156/2007 of the President of the Region included specific provisions for the conservation of the protected area in question, setting out rules for and limits to human activity within the site. Most notably, section 4, entitled “Agricultural activities”, read as follows:
“In the areas used for agricultural crops at the moment of the establishment of the protected area, the continuation of the existing agricultural activities shall be authorised.
In no circumstances shall it be allowed to plant new specialised tree crops, such as poplars, fruit trees, [or] vines.
As regards existing poplar groves, their use shall be allowed at any time, but it shall be forbidden to replant them”.
10. On 24 October 2011 the applicant company requested authorisation from the municipality of Codroipo to replant a poplar grove on the first and second applicants’ land.
11. On 11 November 2011 the municipality of Codroipo served the applicant company with a notice of rejection (preavviso di diniego), in which it was stated that the plots of land concerned by the request fell within the Risorgive di Codroipo protected area and that the new classification of the land had been incorporated into the general municipal land-use plan (piano regolatore generale) by the Codroipo Municipal Council’s resolution no. 8 of 4 February 2011.
12. On 28 November 2011 the applicants submitted observations in respect of the rejection notice, arguing that they had only learnt of the existence of the protected natural area and the resulting restrictions on their property via that notice.
13. By a letter of 9 January 2012, the municipality of Codroipo asked the Region for an opinion on the applicants’ observations on the rejection notice. In a reply of 13 February 2012, the Region specified that Decree no. 156/2007 of the President of the Region – which had established the protected area – had been published in Official Bulletin of the Region no. 25 of 20 June 2007.
14. The applicants challenged the measures establishing the Risorgive di Codroipo protected natural area before the Friuli-Venezia Giulia Regional Administrative Court.
15. They complained, inter alia, about the lack of any payments for the restrictions imposed on the land, which, in their view, had amounted to a de facto expropriation.
16. By judgment no. 306 of 19 June 2014, the Friuli-Venezia Giulia Regional Administrative Court dismissed the applicants’ claim. The relevant part of the judgment read as follows:
“The establishment of the Risorgive di Codroipo protected area affected, in fact, a range of assets (and an indistinct plurality of subjects), on the basis of the natural value of the entire area in which they were located. The relevant protection regulations are aimed, in fact, at preserving natural habitats and, where necessary, restoring ecological conditions compatible with the maintenance of threatened natural features.
The resulting restrictions on private property are therefore expressions of the regulatory power (potere conformativo) under Article 42, paragraph 2, of the Constitution and circumscribe owners’ rights in accordance with the natural characteristics of the property. They do not therefore require compensation to be paid, as they are limitations on the ways in which the property can be enjoyed and used, but do not entail the definitive deprivation/expropriation of the property …
[T]he owners of plots of land falling within the protected natural area are eligible for both ‘incentives aimed at promoting and maintaining biodiversity’ and ‘compensation, on an equitable basis, for the restrictions imposed on certain activities of economic importance, which are necessary to ensure that these activities do not conflict with the protection requirements of protected areas’. There is therefore no reason to doubt that such measures can adequately safeguard the needs of owners.”
17. The applicants appealed to the Consiglio di Stato against the judgment.
18. By judgment no. 4311 of 30 May 2022, the Consiglio di Stato dismissed the appeal. The domestic court held that the appeal was both inadmissible and, in any event, unfounded.
19. Preliminarily, the Consiglio di Stato found inter alia that the ground of appeal in which the applicants complained of a violation of international law, including the principles established by the European Court of Human Rights, was inadmissible as raised for the first time in the applicants’ appeal in violation of Article 104 § 1 of the Code of Administrative Procedure.
20. The Consiglio di Stato further held that the appeal was in any event unfounded. In particular, as regards the matter of compensation, the Consiglio di Stato stated that the imposition of restrictions on the applicants’ property rights as a result of the new classification of their land in the general municipal land-use plan had not amounted to a de facto expropriation. The restrictions had not deprived them of their property rights to such an extent as to have been substantially expropriatory in nature; rather, they had been limited to requiring that the property be used in conformity with its characteristics and the specific context of its location. The Consiglio di Stato went on to reiterate the principles set out by the Constitutional Court in judgment no. 276/2000 – namely, that compensation was not due where property rights had been restricted for the purposes of protecting the landscape and the environment, since those restrictions were not of an expropriatory nature. It also highlighted that the European Court of Human Rights, in its case-law, had emphasised the margin of appreciation afforded to national authorities in assessing the general interest, with specific reference to environmental matters, and that the clear distinction between expropriatory and regulatory constraints represented a long-standing line of case-law of the domestic administrative courts.
21. In the meantime, in 2013 the part of the protected area in which the applicants’ land was located had also been included in the Risorgive dello Stella Special Area of Conservation (SAC) under the EU Habitats Directive and Friuli-Venezia Giulia Regional Law no. 7 of 21 July 2008 (see paragraphs 30-35 below).
RELEVANT LEGAL FRAMEWORK
Relevant EU law
Council Directive 92/43/EEC
22. Council Directive 92/43/EEC on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (“the EU Habitats Directive”) was adopted in 1992.
23. The EU Habitats Directive includes measures for the strict protection of selected species and requires the designation of protected sites for the selected habitats and species listed in its annexes. Those sites form the Natura 2000 network.
24. Article 6 of the EU Habitats Directive provides:
“1. For special areas of conservation, Member States shall establish the necessary conservation measures involving, if need be, appropriate management plans specifically designed for the sites or integrated into other development plans, and appropriate statutory, administrative or contractual measures which correspond to the ecological requirements of the natural habitat types in Annex I and the species in Annex II present on the sites.
2. Member States shall take appropriate steps to avoid, in the special areas of conservation, the deterioration of natural habitats and the habitats of species as well as disturbance of the species for which the areas have been designated, in so far as such disturbance could be significant in relation to the objectives of this Directive.
3. Any plan or project not directly connected with or necessary to the management of the site but likely to have a significant effect thereon, either individually or in combination with other plans or projects, shall be subject to appropriate assessment of its implications for the site in view of the site’s conservation objectives. In the light of the conclusions of the assessment of the implications for the site and subject to the provisions of paragraph 4, the competent national authorities shall agree to the plan or project only after having ascertained that it will not adversely affect the integrity of the site concerned and, if appropriate, after having obtained the opinion of the general public.
4. If, in spite of a negative assessment of the implications for the site and in the absence of alternative solutions, a plan or project must nevertheless be carried out for imperative reasons of overriding public interest, including those of a social or economic nature, the Member State shall take all compensatory measures necessary to ensure that the overall coherence of Natura 2000 is protected. It shall inform the Commission of the compensatory measures adopted.
Where the site concerned hosts a priority natural habitat type and/or a priority species, the only considerations which may be raised are those relating to human health or public safety, to beneficial consequences of primary importance for the environment or, further to an opinion from the Commission, to other imperative reasons of overriding public interest.”
Relevant domestic law
Presidential Decree no. 357/1997
25. The EU Habitats Directive was transposed into Italian law by Decree no. 357 of the President of the Republic of 8 September 1997, entitled “Regulation implementing Directive 92/43/EEC on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora”. Sections 4 and 7 require regions to adopt appropriate conservation measures and, where necessary, appropriate management plans to protect natural habitats and the habitats of species present in the protected areas.
26. The relevant sections of the Decree read as follows:
Section 4 – Conservation measures
“1. The regions … shall ensure that appropriate measures are taken to avoid the deterioration of natural habitats and habitats of species, as well as any disturbance of species for which the areas have been designated, in so far as such disturbance could have significant consequences with regard to the objectives of this regulation.
2. The regions …, on the basis of guidelines for the management of ‘Natura 2000’ network sites, to be adopted by a decree of the Ministry of the Environment and Land Protection, … shall adopt, within six months of their designation, the necessary conservation measures for special areas of conservation, including, where appropriate, specific or integrated management plans or other development plans and appropriate regulatory, administrative, or contractual measures that are consistent with the ecological requirements of the natural habitat types listed in Annex A and the species listed in Annex B present on the sites.
2 bis. The measures referred to in subsection 1 shall remain in force in the special areas of conservation until the measures provided for in subsection 2 are adopted.”
Section 7 – Guidelines for the monitoring, protection, and management of habitats and species
“1. The Ministry of the Environment and Land Protection, by its own decree, … shall define the guidelines for monitoring and harvesting fauna and flora species protected under this regulation and for related derogations.
2. The regions …, on the basis of the guidelines referred to in the previous subsection, shall regulate the adoption of appropriate measures to ensure the conservation and monitoring of the conservation status of species and habitats of Community interest, with particular attention to priority species and habitats, and shall notify the ministries referred to in paragraph 1 thereof.”
Friuli-Venezia Giulia Regional Law no. 42 of 30 September 1996, entitled “Rules on the subject of regional parks and nature reserves”
27. This legislation governs the procedures for establishing regional parks, nature reserves, areas of significant environmental interest and protected natural areas.
28. The relevant sections read as follows:
Section 2 – Definitions
“1. For the purposes of the present law, the following definitions apply:
…
(d) protected natural area (biotopo): an area of limited territorial extension on which protection restrictions are imposed in order to avoid direct or indirect alteration of its constituent elements, as it is characterised by natural features of great interest that are at risk of destruction and disappearance.”
Section 4 – Protected natural areas
“1. Protected natural areas shall be established, in areas outside parks, reserves, and Natura 2000 network sites, by a decree of the President of the Region, following the binding opinion of the Technical-Scientific Committee referred to in section 8 and after consultation with the municipality concerned, with an opinion to be issued within 60 days of the request, subject to the approval of the Regional Council.
2. The decree referred to in subsection 1 shall specify the perimeter of the protected area, approve rules for its protection, and identify methods for managing it, which may be carried out by agreement between the regional administration and the municipality concerned or, in the event of the municipality’s withdrawal, between the regional administration and scientific institutions or environmental associations recognised under section 13 of Law no. 349 of 8 July 1986 (Establishment of the Ministry of the Environment and regulations on environmental damage).
3. A request for the establishment of a protected natural area, as referred to in subsection 1, may be made by municipalities and environmental associations recognised under section 13 of Law no. 349/1986.
4. For the purposes of conserving, improving, and maintaining biodiversity within regional protected natural areas, environmental restoration measures implemented by the regional administration shall be considered in the public interest and the related work shall be considered urgent and impossible to postpone.”
Section 8 – Technical-Scientific Committee for Protected Areas
“1. The Technical-Scientific Committee for Protected Areas shall be established by a decree of the President of the Region … The Committee shall act as a scientific advisory body to the regional administration and issue binding opinions, in accordance with the following provisions, on the following matters: …
(c) the establishment of protected natural areas …”
Decree no. 156 of 28 May 2007 of the President of Friuli-Venezia Giulia
29. This decree established the Risorgive di Codroipo protected area in the municipality of Codroipo, with the aim of guaranteeing the conservation of the natural site. The relevant provisions are summarised in paragraph 9 above.
Friuli-Venezia Giulia Regional Law no. 7 of 21 July 2008
30. This Law sets out the regional regulations governing the Natura 2000 network in accordance with the EU Habitats Directive.
31. Section 6 provides that the regions are responsible for the management of Natura 2000 sites and reiterates that the Natura 2000 network is composed of (a) Sites of Community Importance (SCIs); (b) Special Areas of Conservation (SACs); and (c) Special Protection Areas (SPAs).
32. Section 7 sets out the procedure for establishing, updating, and modifying Natura 2000 network sites.
33. Section 9 establishes general conservation measures for SCIs, identifying the main activities, interventions and works that are prohibited owing to their potential to compromise the conservation of natural habitats and habitats of species and disturb the species for which the areas have been designated under the EU Habitats Directive.
34. Section 10 establishes that the regional authorities are responsible for defining and adopting specific conservation measures and management plans for the protected sites.
35. Section 11 provides:
“[I]n the territories of Natura 2000 network sites located within parks and reserves, the protection measures implemented in respect of such areas shall apply, provided that they are suitable for ensuring the protection of habitats and species for which the site or area was established …”
COMPLAINT
36. The applicants complained about the restrictions limiting the use of their land, which had been imposed on account of the establishment of the protected area, and the lack of any payments for those restrictions. They submitted that they had had to bear an excessive burden, in violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention, which reads as follows:
“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”
THE LAW
The parties’ arguments
The Government
37. The Government submitted that the application should be declared inadmissible for failure to exhaust domestic remedies, for the following reasons.
38. Firstly, the applicants had complained of a violation of the principles established by the Court for the first time in their appeal to the Consiglio di Stato, which had declared that ground of appeal inadmissible for that reason. Under Article 104 § 1 of the Code of Administrative Procedure, no new claims could be brought in appeal proceedings that had not been raised in an application at first instance to the Regional Administrative Court.
39. Secondly, the applicants had failed to make use of the facilities provided for by domestic law for participating in the procedure for the amendment of the general land-use plan – namely, they had not submitted any observations during that procedure.
40. Thirdly, the applicants had been provided with the possibility of requesting some form of compensation under domestic law, and they had successfully obtained certain amounts. However, they had not challenged their entitlement to or the adequacy of such payments before the domestic courts.
41. As regards the merits of the complaint, the Government argued that the restrictions imposed on the applicants’ ownership rights were to be regarded as measures of control of the use of property within the meaning of the second paragraph of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention. In particular, they pointed out that the restrictions had not concerned the entirety of the applicants’ property, and that some activities had still been permitted on the land.
42. The Government maintained that, even if the creation of the protected area had interfered with the applicants’ property rights, the interference had pursued the aim of ensuring environmental preservation and conservation.
43. The interference had also been proportionate to the aim pursued, given in particular that the applicants had been entitled to and had benefited from various compensatory measures: since 2013 the applicants had had access to allowances provided for by rural development plans.
44. In that connection, the Government referred first to the Rural Development Plan for 2007-13, which provided for allowances for restrictions deriving from environmental preservation and conservation measures imposed on agricultural land located in areas identified under, inter alia, the EU Habitats Directive, and specifically the land falling within the Risorgive di Codroipo protected area. The Government stated that the applicants had submitted a request for payments for the year 2013 under that Rural Development Plan, but that it had not been possible to retrieve information on the amount received.
45. The Government then referred to the Rural Development Plan for 2014‑22 and the Friuli-Venezia Giulia CAP Strategic Plan for 2023‑27, which provided for Natura 2000 allowances. Those allowances were aimed at compensating farmers and other land managers for specific disadvantages resulting from the application of, inter alia, the EU Habitats Directive and Regional Law no. 9 of 29 April 2005 (on the protection of natural permanent grassland) in respect of land located both within and outside the Natura 2000 network.
46. In particular, the allowances were aimed at providing payments for the loss of income resulting from the inability to transform certain areas – namely, those which had been classified as habitats of interest under the EU Habitats Directive – into arable land or to introduce other, more productive crops to those areas.
47. The Government submitted that the applicants had requested access to that allowance from 2016 to 2020. The applicants had been granted a total amount of 17,158.20 euros (EUR) in Natura 2000 allowances under the Rural Development Plan for 2014-22. That sum comprised two sub-types of allowance: the allowance in respect of the prohibition on transforming grassland habitats into arable land, and the allowance in respect of the prohibition on planting and replanting specialised tree crops (including poplar trees).
48. In respect of the CAP Strategic Plan for 2023-27, the Government pointed out that, for the year 2023, the applicants had received a sum of EUR 610.50. For the year 2024, the applicants had lodged a request, but no information in respect of the sum granted to them had been available when the Government submitted their observations. The payments had been awarded in respect of the ban on converting grassland habitats into arable land. The Strategic Plan for 2023-27 did not provide for payments for the prohibition on planting and replanting specialised tree crops.
49. The Government further argued that between 2017 and 2020 the applicants had requested and benefited from further allowances aimed at encouraging the mowing of meadows in respect of the Rural Development Plan for 2014-22, receiving a total amount of EUR 2,640.24.
50. In conclusion, the Government maintained that the applicants had had access to numerous and various compensatory measures provided for by the law, and that they had never contested their entitlement to or the adequacy of the amounts received.
51. The Government maintained that the domestic authorities had ensured a fair balance between the demands of the general interest of the community and the requirements for the protection of the applicants’ property rights. Accordingly, there had been no violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention.
The applicants
52. Contrary to the Government’s submissions, the applicants contended that they had exhausted the available domestic remedies.
53. They argued that the fact that their ground of appeal to the Consiglio di Stato, concerning allegations that the Convention principles had been violated, had been deemed inadmissible as having been raised for the first time at that stage was not relevant for the purposes of the exhaustion of domestic remedies. The applicants pointed out that they had raised the substance of the complaints they are now raising before the Court throughout the domestic proceedings, namely the creation of the protected area and the lack of payments for the restrictions imposed on their land. They further argued that, notwithstanding the fact that the complaint was deemed inadmissibile, the Consiglio di Stato nevertheless addressed the merits of their claim.
54. Concerning the failure to use the facilities provided for by domestic law for participating in the procedure for the approval of the general land-use plan, the applicants argued that the remedies cited by the Government in that connection were inadequate.
55. Lastly, the applicants pointed out that there had been no other effective remedy against the judgment of the Consiglio di Stato, as they could only have appealed against that judgment to the Court of Cassation for reasons of jurisdiction.
56. Concerning the merits, the applicants argued that the compensatory measures to which they had had access had been insufficient to cover the depreciation in value of their land, which encompassed an area of 10 hectars.
57. The applicants observed that in judgment no. 306 of 2014, the Friuli‑Venezia Giulia Regional Administrative Court had referred to certain compensatory measures, namely direct incentives to promote and maintain biodiversity and incentives aimed at providing compensation, on an equitable basis, for the limitations imposed on certain activities of economic importance. Those measures appeared to be those provided for in the Rural Development Plan of the Friuli-Venezia Giulia Region (Piano di sviluppo rurale della Regione Friuli-Venezia Giulia), which was funded by the European Agricultural Fund for Rural Development. The relevant plans in the present case were those for the years 2007-13, 2014-22, and 2023-27.
58. In particular, those plans had provided for a specific compensatory measure in respect of the ban on planting and replanting poplar groves or other specialised tree crops. The applicants submitted that the provision of payments in that regard had been inconsistent, as the measure had not been available every year and had ultimately been eliminated by Regional Law no. 20 of 26 November 2021. For five years the maximum allowance had amounted to EUR 291 per hectare per year, before being reduced to EUR 200 per hectare per year; eventually, the provision of allowances had been discontinued. Furthermore, payment had never been automatic; rather, it had been dependent on submitting a tender, with further stringent requirements established unilaterally by the Friuli-Venezia Giulia Region. The amount of the payments had varied from year to year on the basis of the regional budget. The allowances the applicants had benefited from had not been sufficient to offset the loss of profit from the use of the land, nor had it covered the depreciation in its value. The applicants did not dispute the Government’s assertion that they had been awarded payments under the provisions in question and submitted that they had been allocated a total sum of around EUR 20,000 between 2011 and 2022.
59. The applicants maintained that such a sum had not been capable of compensating them for the loss of profit that they had sustained and that they had therefore had to bear an excessive burden.
The Court’s assessment
60. The Court notes at the outset that it does not have to decide on the Government’s preliminary objection concerning the non-exhaustion of domestic remedies, given that the application is inadmissible in any event on the following grounds.
61. The Court will first examine whether there was interference with the peaceful enjoyment of the applicants’ possession. In the present case, the Government admitted that there had been an interference with the applicants’ right to the peaceful enjoyment of their possession (see paragraph 26 above). The Court notes that the establishment of the protected area in question – within which the first and second applicants’ land is located – did not deprive them of their possession, but rather subjected the use of that possession to certain restrictions. In particular, the inability to continue using the land for poplar harvesting by replanting new poplar groves constituted a limitation of the rights normally enjoyed by a property owner. The Court is therefore of the view that there was interference with the peaceful enjoyment of the first and second applicants’ possession.
62. As regards the applicant company, the Court notes that, unlike the other applicants, it was not claimed that it had property rights in respect of the land. Instead, it was submitted that the applicant company carried out agricultural activities there, namely poplar harvesting, whereby planting and replanting of poplars had always been subject to prior authorisation (see paragraph 4 above). A question may thus arise whether there has been an interference with the applicant company’s rights under Article 1 of Protocol No. 1 (compare O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd v. Ireland, no. 44460/16, § 90, 7 June 2018). However, the Court does not consider it necessary to address this question. Even assuming that there was an interference with the applicant company’s rights under Article 1 of Protocol No. 1 it was justified for the reasons set out below (see paragraphs 63‑76 below).
63. As to the nature of the interference complained of, it remains to be ascertained whether the consequences of the contested restrictions were so serious as to amount to a de facto deprivation of property. The Court notes that, as compared to the situation had the applicants been able to continue harvesting poplar trees on the land, the imposition of the restrictions did have adverse effects on both the income derivable from the possession involved in this case and its value. However, the first and second applicants (i) are still the owners of the land, (ii) retain their powers to take formal decisions, within the normal boundaries of the law, concerning the fate of their property, (iii) still have access to the land, and (iv) can carry out activities compatible with the protection needs of the area. In the light of the above considerations, the interference did not amount to deprivation of their possession. It must be regarded as a “control of the use of property” within the meaning of the second paragraph of Article 1 of Protocol No. 1 (see, mutatis mutandis, Fredin v. Sweden (no. 1), 18 February 1991, §§ 46-47, Series A no. 192; Depalle v. France [GC], no. 34044/02, § 80, ECHR 2010; and O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd, cited above, § 104, 7 June 2018).
64. Concerning the lawfulness of the interference, the Court observes that the protected area was established under section 4 of Regional Law no. 42 of 1996 (see paragraphs 26-28 above). The refusal to authorise the replanting of poplar groves on the applicants’ land was based on Presidential Decree no. 156 of 2007 (see paragraph 29 above), which was incorporated into the general municipal land-use plan. The decree established the protected area with the aim of guaranteeing the protection of the site in accordance with EU Habitats Directive (see paragraphs 8 and 22-25 above). It further defined the activities compatible with its preservation, expressly prohibiting the planting and replanting of poplar groves. The parties did not contest the fact that the interference complained of was lawful and the Court sees no reason to hold otherwise. The interference was therefore in accordance with the law.
65. Regarding the purpose of the interference, it is clear that its aim was the protection of the environment. As the Court has often stated, this is an increasingly important consideration in today’s society, having become a cause whose defence arouses the constant and sustained interest of the public, and consequently the public authorities. The Court has stressed this point a number of times with regard to the protection of the countryside, forests and coastal areas (see Depalle, cited above, § 81, and Matczyński v. Poland, no. 32794/07, § 101, 15 December 2015, with further references).
66. The Court therefore considers that the interference pursued a legitimate aim that was in the general interest, namely to promote environmental protection by creating specially protected areas.
67. It remains to be determined whether the measure complained about was proportionate to the aim pursued.
68. According to well-established case-law, the second paragraph of Article 1 of Protocol No. 1 is to be read in the light of the principle enunciated in the first sentence. Consequently, an interference must achieve a “fair balance” between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights. The search for this balance is reflected in the structure of Article 1 of Protocol No. 1 as a whole, and therefore also in the second paragraph thereof: there must be a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim pursued. In determining whether this requirement is met, the Court recognises that the State enjoys a wide margin of appreciation with regard both to choosing the means of enforcement and to ascertaining whether the consequences of enforcement are justified in the general interest for the purpose of achieving the object of the law in question (see Chassagnou and Others v. France [GC], nos. 25088/94, 28331/95 and 28443/95, § 75, ECHR 1999-III). The requisite balance will not be achieved if the person concerned has had to bear an individual and excessive burden.
69. The Court has, moreover, often reiterated that regional planning and environmental conservation policies, where the community’s general interest is pre-eminent, confer on the State a margin of appreciation that is greater than when exclusively civil rights are at stake (see, mutatis mutandis, Depalle, cited above, § 84, and Matczyński, cited above, § 105). Nevertheless, in exercising its power of review, the Court must determine whether the requisite balance was maintained in a manner consonant with the applicant’s right of property (see, mutatis mutandis, Sporrong and Lönnroth v. Sweden, 23 September 1982, § 69, Series A no. 52).
70. With reference to the interference with proprietary rights, the State has a wide margin of discretion as to what is “in accordance with the general interest”, particularly where environmental and cultural heritage issues are concerned (see Matczyński, cited above, § 106; and Potomska and Potomski v. Poland, no. 33949/05, § 67, 29 March 2011). Property, including privately owned property, also has a social function which, given the appropriate circumstances, must be included in the equation to determine whether a “fair balance” has been struck between the demands of the general interest of the community and the individual’s fundamental rights. Consideration must be given in particular to the question of whether the applicant, on acquiring the property, knew – or should have reasonably known – about the restrictions on the property, or possible future restrictions (see Allan Jacobsson v. Sweden (no. 1), 25 October 1989, §§ 60‑61, Series A no. 163, and Łącz v. Poland (dec.), no. 22665/02, 23 June 2009), the existence of legitimate expectations with respect to the use of the property or acceptance of the risk on purchase (see Fredin, cited above, § 54), the extent to which the restriction prevented use of the property (see Katte Klitsche de la Grange v. Italy, 27 October 1994, § 46, Series A no. 293‑B, and SCEA Ferme de Fresnoy v. France (dec.), no. 61093/00, ECHR 2005‑XIII (extracts)) and the possibility of challenging the need for the restriction (see Phocas v. France, 23 April 1996, § 60, Reports of Judgments and Decisions 1996‑II, and Papastavrou and Others v. Greece, no. 46372/99, § 37, ECHR 2003‑IV).
71. Turning to the circumstances of the present case, the Court observes that the applicants had used the land for commercial poplar harvesting for two decades before the restrictions linked to the creation of the protected area were imposed. The Court further notes that throughout that period the applicants were required to apply for a permit from the local authorities each time they wished to plant or cut down poplar groves on their land, so that the compatibility of those activities with the regulations in force at the relevant time could be assessed (see paragraph 4 above). The Court is therefore of the view that the applicants were aware or ought to have been aware that the conditions for the use of the land could have been subject to review and modification in the future.
72. The Court further takes note of the applicants’ allegation that they had been given no notice of the creation of the protected area or the restrictions on types of land use until they applied for authorisation to replant poplar groves. In that connection, the Court reiterates that persons carrying out professional activities can be expected to display a high degree of caution in the pursuit of their activities, and to take special care in assessing the risks that may attach to those activities (see, mutatis mutandis, O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd, cited above, § 117). In the present case, the Court reiterates that the applicants had harvested crops on the land for commercial purposes for many years before the restrictions in question were imposed, and that Decree no. 156/2007 of the President of the Region, establishing the protected area, was published in the Official Bulletin of the Region on 20 June 2007 (see paragraph 7 above) and was thus accessible to the public. The Court considers that, at least from that moment, the applicants ought to have been aware of the possible restrictions on the use of their land.
73. In any event, the Court notes that they were provided with the possibility of requesting a judicial review of both the legislation establishing the protected area and the local regulations which incorporated that measure into the local land-use plan. They were also eligible for payments in respect of the use of the land (see paragraphs 14-20 above).
74. The Court observes that the essential grievance in the present case concerns the existence and adequacy of compensation for the contested land‑use restrictions. The Court notes that it is not disputed between the parties that the applicants were awarded some form of allowance between 2013 and 2024 in respect of the possible uses of their land. The applicants complained of the inadequacy of such amounts, which in their view had not been capable of offsetting the loss of profit and the depreciation in value of the land. In that connection, the Court reiterates that environmental protection policies, where the community’s general interest is pre-eminent, confer on the State a margin of appreciation that is greater than when exclusively civil rights are at stake. In implementing such policies, the State may, in particular, have to intervene in the sphere of public property and even, in certain circumstances, foresee a lack of compensation in a number of situations falling within the control of the use of property (see O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd, cited above, § 124). As the Court has consistently stated in its case-law, where a measure controlling the use of property is in issue, the lack of compensation is a factor to be taken into consideration in determining whether a fair balance has been achieved but is not of itself sufficient to constitute a violation of Article 1 of Protocol No. 1 (see Depalle, cited above, § 91).
75. At any rate, the Court notes that, in the present case, the applicants had access for more than ten years after the creation of the protected area to some payments. Although these sums were limited, they nonetheless offset, at least initially, the consequences of the restrictions on the use of the land. The Court further observes that the applicants did not claim that they had at any point been denied access to those allowances. It also takes note of the fact that the applicants never challenged at domestic level the adequacy of those payments or the relevant regulatory measures. Rather, they complained that they were not a compensation for what, according to them, had amounted to the de facto expropriation of their land. In that connection, the Court reiterates that the present case does not concern deprivation of property, but rather the control of the use of property in which the lack of compensation is only one factor and not necessarily a decisive one (see paragraphs 63 and 73 above).
76. In conclusion, having particular regard to the State’s margin of appreciation in the context of environmental protection policies, the Court considers that a fair balance was struck between the general interest and the applicants’ right to the peaceful enjoyment of their possession.
77. It follows that the applicants’ complaint under Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention is manifestly ill‑founded and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 and 4 of the Convention.
For these reasons, the Court, unanimously,
Declares the application inadmissible.
Done in English and notified in writing on 9 April 2026.
Ilse Freiwirth Ivana Jelić
Registrar President
Appendix
List of applicants:
Applicant’s name
Year of birth/Registration date
Place of residence
Nationality
Representative’s name
Location
Franco VENDRAME
1961
Passariano di Codroipo
Italian
Paolo VENDRAME
1967
Camino al Tagliamento
Italian
SOCIETÀ AGRICOLA FRATELLI VENDRAME & C.
2005
Passariano di Codroipo
Italian
Alessandro SPIZZO
Udine
AMBIENTEDIRITTO.IT Casa Editrice