CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ – 6 Febbraio 2026, n. 981

---

Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 6 Febbraio 2026
Numero: 981
Data di udienza: 8 Gennaio 2026
Presidente: De Nictolis
Estensore: D'Angelo

---

Premassima

APPALTI – Concessioni – Prodotti preconfezionati – Servizio di distribuzione automatica – Contratto – Proposta piano riequilibrio – Silenzio P.A. – Attività privatistica non provvedimentale (Massima a cura del dott. Paolo Cotza)

---

Massima

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ – 6 Febbraio 2026, n. 981

APPALTI – Concessioni – Prodotti preconfezionati – Servizio di distribuzione automatica – Contratto – Proposta piano riequilibrio – Silenzio P.A. – Attività privatistica non provvedimentale

A fronte di un ricorso, promosso dalla concessionaria, avverso il silenzio della P.A., a seguito dell’istanza di accertamento del diritto al riequilibrio contrattuale, la rinegoziazione del contratto attiene alla fase di esecuzione dello stesso e dunque è attività privatistica e non provvedimentale.

(Respinge il ricorso promosso avverso la sentenza del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per il LAZIO, sez. III, n. 980 del 21/05/2025) Pres. DE NICTOLIS, Rel. D’ANGELO

---

Allegato

---

Titolo Completo

CONSIGLIO DI STATO, Sez. 3^ - 6 Febbraio 2026, n. 981

---

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)0709

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 5077 del 2025, proposto dalla Progresso Vending s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Di Paolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Daniela Di Sora e Massimiliano Fiorini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione terza, n. 980 del 21 maggio 2025, resa in materia di silenzio su un’istanza tesa ad ottenere un riequilibrio contrattuale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi per le parti gli avvocati Maria DI Paolo, Daniela Di Sora e Massimiliano Fiorini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Progresso Vending, concessionaria del servizio di distribuzione automatica di bevande calde e fredde, di prodotti alimentari e preconfezionati nell’Ospedale San Giovanni – Addolorata di Roma, ha proposto ricorso al Tar del Lazio, ai sensi dell’art. 117 c.p.a., avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione sulla richiesta di applicazione al contratto a suo tempo stipulato di un piano di riequilibrio che la stessa impresa ha proposto, ai sensi dell’art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023 (codice dei contratti pubblici) a seguito del calo del fatturato dovuto a circostanze straordinarie ed imprevedibili.
1.1. L’Azienda San Giovanni-Addolorata ha però eccepito in via preliminare l’inammissibilità del ricorso sia perché la stessa avrebbe, con nota del 4 ottobre 2024, dato riscontro alla richiesta avanzata dalla ricorrente, sia perché non vi sarebbe stato alcun obbligo di avvio del procedimento, trattandosi di un’istanza normativamente non inquadrabile e al più riconducibile ad una richiesta di transazione presentata nella pendenza di un giudizio civile avviato per le medesime ragioni nel 2021 dalla stessa ricorrente.
2. Il Tar, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 9802 del 2025), ha respinto il ricorso perché l’istanza sulla quale secondo parte ricorrente si sarebbe formato un illegittimo silenzio dell’Amministrazione si sarebbe in realtà sostanziata in una nota con la quale la società ha proposto la riconduzione ad equità del contratto di servizio in essere tra le parti “mediante accordo transattivo”. L’Amministrazione nel corso del giudizio ha infatti chiarito, allegando la relativa documentazione, che la nota si inseriva nell’ambito delle trattative per la risoluzione stragiudiziale di una lite pendente instaurata nel 2021 dinanzi al Tribunale di Roma (allibrato al numero di rg 10636/2021) tesa all’accertamento dell’obbligo dell’Azienda ospedaliera di applicare al contratto il disposto di cui all’art. 28 bis del d.l. n. 34 del 2020 e più in generale di ricondurlo ad equità.
2.1. Lo stesso Tribunale ha quindi rilevato che il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale di cui all’invocato art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023 trovava corrispondenza in specifici e tipici istituti disciplinati dal codice dei contratti pubblici quali quelli relativi alla revisione dei prezzi (art. 106 del precedente codice e art. 60 di quello vigente) e alle ammissibili modifiche contrattuali ex art. 120.
2.2. Nel caso di specie, la proposta formulata da parte della ricorrente di riconduzione ad equità delle condizioni contrattuali in essere sarebbe stata invece esplicitamente orientata a pervenire ad un “accordo transattivo”, collocandosi nell’ambito delle trattative in corso tra le parti del pendente giudizio civile, teso ad ottenere in quella sede l’adeguamento del contratto all’equilibrio originario.
2.3. Non configurandosi, pertanto, alcun obbligo ad avviare uno specifico procedimento, ma trattandosi di trattative mosse dalla volontà della parte negoziale di definire transattivamente la lite pendente, nessun obbligo di conclusione del procedimento ex art. 2 della legge n. 241 del 1990 poteva configurarsi.
3. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la società Progresso Vending sulla base dei seguenti profili di gravame:
i) anche ove si fosse inteso poter prescindere dalla domanda sul silenzio, il Tar avrebbe dovuto prendere in esame e pronunciarsi sulla successiva domanda tesa all’accertamento del diritto della ricorrente ad una rinegoziazione ex art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023 anche, eventualmente, mutando il rito. L’accertamento di tale pretesa non era infatti condizionato dalla formazione di un silenzio inadempimento;
ii) sussisterebbero comunque i presupposti della fondatezza della domanda, ai sensi del citato art. 9, connessi a circostanze straordinarie ed imprevedibili che imponevano la rinegoziazione del contratto;
iii) la sentenza sarebbe errata anche laddove, nel provvedere sull’unica delle due domande esaminata, l’ha respinta, ovvero dove ha ritenuto che non vi fossero gli estremi dell’obbligo di intraprendere un procedimento in quanto la ricorrente avrebbe offerto una transazione relativa al giudizio civile.
4. L’Azienda Ospedaliera San Giovanni Addolorata si è costituita in giudizio il 16 dicembre 2025 chiedendo il rigetto del ricorso.
5. L’appellante e l’Azienda Ospedaliera hanno poi depositato ulteriori memorie e documentazione.
6. La causa è stata trattenuta in decisione nella camera di consiglio dell’8 gennaio 2026.
7. L’appello non è fondato.
8. Innanzitutto, le conclusioni del Tar possono essere condivise con riguardo alla non configurabilità di una ipotesi di silenzio inadempimento.
8.1. Come sopra evidenziato, la società appellante ha instaurato nel 2021 un procedimento civile dinanzi al Tribunale di Roma con il quale ha chiesto di accertare l’obbligo dell’Amministrazione di applicare l’art 28 bis del d.l. n. 34 del 2020 (convertito nella legge n. 77 del 2020) e quindi di rivedere la misura del canone di concessione offerto in sede di stipula del contratto. Relativamente a tale giudizio, ancora pendente, in data 22 aprile 2024 la ricorrente ha poi rivolto all’Azienda un’istanza “di riconduzione ad equità mediante accordo transattivo”, istanza che è stata espressamente rigettata con nota prot. 33309/2024 del 4 ottobre 2024.
8.2. La suddetta richiesta è del tutto analoga a quella dell’istanza che ha originato il ricorso per il silenzio (dell’11 novembre 2024) e dunque, come risulta evidente, manca il principale requisito per poter essere ammessa l’azione avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a. ossia l’inerzia dell’Amministrazione. L’Azienda, infatti, con il citato provvedimento del 4 ottobre 2024 si era già espressa, deducendo la manifesta irricevibilità, non conformità e carenza probatoria dell’istanza.
8.3. Né può ritenersi che il silenzio azionabile sia poi maturato a seguito di integrazioni documentali operate dopo il diniego dell’accordo transattivo. Come correttamente ha rilevato dal Tar, dai documenti di causa si evince che l’istanza oggetto del ricorso per il silenzio riguardava la richiesta di una composizione transattiva della vicenda (già nello stesso titolo indicata come “Istanza di riconduzione ad equità mediante accordo transattivo” cfr. allegato 4 all’atto di costituzione dell’Azienda appellata), consistendo nella sostanza in un mero rinnovo di quella già rigettata (peraltro espressamente richiamata nella seconda istanza).
9. Quanto poi ai motivi di appello che si concentrano sulla seconda richiesta formulata con il ricorso per il silenzio (accertamento del diritto al riequilibrio contrattuale), va rilevato, al di là di quanto osservato dal Tar in ordine ai diversi istituti che regolano il principio di conservazione contrattuale (art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023), che la rinegoziazione del contratto attiene alla fase di esecuzione dello stesso e dunque è attività privatistica e non provvedimentale.
9.1. In ogni caso, il predetto art. 9 non potrebbe avere applicazione retroattiva (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. V: 6 ottobre 2025, n. 7779; 18 novembre 2024, n. 9212), mentre la controversia in esame riguarda un appalto anteriore al d.lgs. n. 36 del 2023.
9.2. L’Amministrazione dunque non aveva l’obbligo di rinegoziare, e quindi non aveva obbligo di rispondere all’istanza.
10. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto.
11. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore dell’Azienda ospedaliera appellata nella misura complessiva di euro 2.000,00(duemila/00), oltre agli altri oneri previsti per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente
Nicola D’Angelo, Consigliere, Estensore
Antonio Massimo Marra, Consigliere
Luca Di Raimondo, Consigliere
Raffaello Scarpato, Consigliere
 

09L’ESTENSORE
Nicola D’Angelo

IL PRESIDENTE
Rosanna De Nictolis