RIFIUTI – Servizio pubblico – Gestione dei rifiuti frammentaria – Ambiti comunali – Forme obbligatorie di cooperazione tra gli enti locali – Affidamento della gestione – Soggetti – Cessazione degli ATO – Operatività delle SRR – Provvista del personale – PUBBLICO IMPIEGO – Reclutamento – Personale – Amministrazione regionale siciliana – Ambiti territoriali per la gestione dei rifiuti – Assunzione – Procedura concorsuale – Divieto di conversione di contratti a temine – Regola della concorsualità – Risoluzione rapporto con ATO e passaggio a SRR – Transito di personale – Società di Regolamentazione Rifiuti – Nuova istituzione – Normativa di riferimento – Assunzioni “tempo per tempo effettuate” – Concorso pubblico – Personale legittimamente assunto – Stabilità dei livelli occupazionali – Interesse pubblico – Prosecuzione della gestione integrata dei rifiuti – Salute pubblica – Valori naturali, ambientali e paesaggistici – Art. 19 della L.R. n. 9/2010. (Massima a cura di Alessia Riommi)
Provvedimento: SENTENZA
Sezione: 4^ LAVORO
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 1 Dicembre 2025
Numero: 31342
Data di udienza: 23 Settembre 2025
Presidente: DORONZO
Estensore: MAROTTA
Premassima
RIFIUTI – Servizio pubblico – Gestione dei rifiuti frammentaria – Ambiti comunali – Forme obbligatorie di cooperazione tra gli enti locali – Affidamento della gestione – Soggetti – Cessazione degli ATO – Operatività delle SRR – Provvista del personale – PUBBLICO IMPIEGO – Reclutamento – Personale – Amministrazione regionale siciliana – Ambiti territoriali per la gestione dei rifiuti – Assunzione – Procedura concorsuale – Divieto di conversione di contratti a temine – Regola della concorsualità – Risoluzione rapporto con ATO e passaggio a SRR – Transito di personale – Società di Regolamentazione Rifiuti – Nuova istituzione – Normativa di riferimento – Assunzioni “tempo per tempo effettuate” – Concorso pubblico – Personale legittimamente assunto – Stabilità dei livelli occupazionali – Interesse pubblico – Prosecuzione della gestione integrata dei rifiuti – Salute pubblica – Valori naturali, ambientali e paesaggistici – Art. 19 della L.R. n. 9/2010. (Massima a cura di Alessia Riommi)
Massima
CORTE DI CASSAZIONE Sez. LAVORO CIVILE, 1° dicembre 2025 (Ud. 23/09/2025), Sentenza n. 31342
RIFIUTI – Servizio pubblico – Gestione dei rifiuti frammentaria – Ambiti comunali – Forme obbligatorie di cooperazione tra gli enti locali – Affidamento della gestione – Soggetti – Cessazione degli ATO – Operatività delle SRR – Provvista del personale.
In materia di servizio pubblico concernente la gestione dei rifiuti, la normativa via via entrata in vigore si è caratterizzata per il superamento della gestione dei rifiuti frammentaria, per singoli ambiti comunali, e per la preferenza accordata alla previsione di forme obbligatorie di cooperazione tra gli enti locali. In tal contesto caratterizzato dai mutamenti dei soggetti ai quali, nel corso del tempo, è stata affidata la gestione del servizio dei rifiuti, riveste peculiare rilievo l’art. 19 della L.R. n. 9 del 2010, che oltre alla disciplina transitoria correlata alla cessazione degli ATO ed alla piena operatività delle SRR, contiene numerose disposizioni che regolano le modalità di provvista del personale dei soggetti chiamati a gestire il servizio dei rifiuti.
PUBBLICO IMPIEGO – Reclutamento – Personale – Amministrazione regionale siciliana – Ambiti territoriali per la gestione dei rifiuti – Assunzione – Procedura concorsuale – Divieto di conversione di contratti a temine – Regola della concorsualità.
In materia di reclutamento del personale dell’amministrazione regionale siciliana, le L.R. Sicilia n. 9/2010 e n. 2/2007 estendono anche nel settore degli ambiti territoriali per la gestione dei rifiuti la regola dell’assunzione attraverso procedura concorsuale e coerentemente comportano il divieto di conversione di contratti a temine stipulati nella loro vigenza per la violazione della norma imperativa di accesso, tratta appunto dalla regola della concorsualità.
PUBBLICO IMPIEGO – Risoluzione rapporto con ATO e passaggio a SRR – Transito di personale – Società di Regolamentazione Rifiuti – Nuova istituzione – Normativa di riferimento – Assunzioni “tempo per tempo effettuate” – Concorso pubblico – Personale legittimamente assunto – Stabilità dei livelli occupazionali – Interesse pubblico – Prosecuzione della gestione integrata dei rifiuti – Salute pubblica – Valori naturali, ambientali e paesaggistici – Art. 19 della L.R. n. 9/2010.
L’art. 19 della L.R. n. 9/2010 secondo il quale il transito alle Società di Regolamentazione Rifiuti di nuova istituzione del personale già adibito presso le soppresse ATO Ambiente avviene a “condizione che l’originario rapporto di lavoro dipendente o le progressioni di carriera siano stati costituiti o realizzate nel rispetto della normativa di riferimento, ed in particolare, dell’articolo 45 della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2” si intende come riferito alle assunzioni “tempo per tempo effettuate” ed alle relative modalità legislativamente previste e non come l’imposizione di una condizione quale la previa assunzione tramite concorso per tutti i transiti, e cioè anche per quelli dei dipendenti assunti legittimamente senza concorso pubblico. Questo perché ragionare nel senso di una impossibilità di transito per i dipendenti ATO assunti senza procedura concorsuale prima delle leggi che tale procedura imponevano significherebbe operare una discriminazione tra personale comunque legittimamente assunto. Ciò in dispregio rispetto alla stessa ratio della legge che, nel processo di transizione dagli ATO rifiuti alle SRR, era quella di garantire prioritariamente la stabilità dei livelli occupazionali attraverso l’obbligo di assunzione in capo alla SRR. Peraltro, il transito è riconducibile ad una peculiare e straordinaria esigenza di interesse pubblico consistente nella prosecuzione da parte della SRR, senza soluzione di continuità ed a mezzo di professionalità già acquisite, della gestione integrata dei rifiuti e contestuale messa in sicurezza, bonifica, ripristino ambientale dei siti inquinati, nel rispetto della salvaguardia e tutela della salute pubblica, dei valori naturali, ambientali e paesaggistici, in maniera coordinata con le disposizioni del D.Lgs. n. 152/2006 e successive modifiche ed integrazioni, in attuazione delle direttive comunitarie in materia di rifiuti.
(Conferma la sentenza n. 205/2023 della CORTE D’APPELLO di CALTANISSETTA) – Pres. Doronzo, Est. Marotta – Ric. Società per la regolamentazione del servizio di gestione rifiuti ATO n. 4 Caltanissetta provincia sud (avv. Polizzotto) c. Ca.Lu. (avv. Cacciatore)
Allegato
Titolo Completo
CORTE DI CASSAZIONE Sez. LAVORO CIVILE, 01/12/2025 (Ud. 23/09/2025), Sentenza n. 31342SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
CIVILE SEZIONE 4^ LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati
omissis
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso 23639-2023 proposto da:
SOCIETÀ PER LA REGOLAMENTAZIONE DEL SERVIZIO DI GESTIONE RIFIUTI ATO N. 4 CALTANISSETTA PROVINCIA SUD, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato STEFANO POLIZZOTTO;
– ricorrente –
CONTRO
CA. LU., rappresentato e difeso dagli avvocati DOMENICO CACCIATORE, ANGELO CACCIATORE;
– controricorrente –
nonché contro
SOCIETÀ ATO AMBIENTE CL2 S.P.A. IN LIQUIDAZIONE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato GIUSEPPE BERRETTA;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 205/2023 della CORTE D’APPELLO di CALTANISSETTA, depositata il 09/10/2023 R.G.N. 51/2023;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/09/2025 dal Consigliere Dott. CATERINA MAROTTA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. MARIO FRESA che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’avvocato STEFANO POLIZZOTTO;
udito l’avvocato GIUSEPPE BERRETTA.
FATTI DI CAUSA
1. La Società per la Regolamentazione del Servizio Di Gestione Rifiuti – ATO 4 Caltanissetta Provincia Sud (di seguito SRR) conveniva in giudizio Lu. Ca. e la Società ATO Ambiente CL2 s.p.a. in liquidazione (di seguito ATO) dinanzi al Tribunale di Caltanissetta per l’annullamento del verbale di conciliazione sottoscritto il 28.5.2020 innanzi all’Assessorato Regionale della Famiglia, delle Politiche Sociali e del Lavoro – Ispettorato Territoriale del Lavoro – Commissione Provinciale di Conciliazione Vertenze Individuali di Lavoro tra le predette parti (in virtù del quale si stabiliva la risoluzione del rapporto lavorativo tra il Ca. e la ATO in liquidazione, il passaggio del Ca. alla subentrante SRR e la definizione delle pretese economico-giuridiche del Ca. nei confronti della ATO), eventualmente previa disapplicazione dell’Accordo Quadro Regione/OO.SS. del 6.8.2013.
A sostegno della propria domanda, la SRR evidenziava che ai sensi del D.L. 112/2008, del D.L. 78/09, del D.LGS. n. 368/2001, del D.LGS. n. 276/03 e degli artt. 35 e 36 D.LGS. n. 165/2001 le assunzioni non potevano che avvenire con procedure ad evidenza pubblica.
2. Il Tribunale, nel contraddittorio con le parti convenute, respingeva il ricorso escludendo che la SRR potesse ritenersi mera “spettatrice” dell’accordo transattivo e ritenendo inapplicabili le norme richiamate poiché entrate in vigore successivamente all’assunzione del Ca..
3. Pronunciando sulla impugnazione della SRR, la Corte d’appello di Caltanissetta, riformava la decisione di prime cure solo in punto di regolamentazione delle spese, aderendo, per il resto, alla motivazione del Tribunale.
Riteneva la Corte territoriale, non diversamente dal primo giudice, di dover considerare la Società Regolamentazione Rifiuti ATO 4 parte attiva nell’intervenuta conciliazione, puntualmente sottoscritta ed irrilevante, ai fini della validità di tale atto, la mancata conoscenza da parte della medesima Società che l’assunzione del Ca. presso la ATO Ambiente CL2 S.p.A. fosse stata posta in essere in violazione dell’obbligo di assunzione del personale con procedure di evidenza pubblica come del resto imposto dall’art. 19 L.R. n. 9/2010 sulla Gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati che subordina il transito alle Società di Regolamentazione Rifiuti di nuova istituzione del personale già adibito presso le soppresse ATO Ambiente alla “condizione che l’originario rapporto di lavoro dipendente o le progressioni di carriera siano stati costituiti o realizzate nel rispetto della normativa di riferimento, ed in particolare, dell’articolo 45 della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2 (secondo cui “le società e le autorità d’ambito assumono nuovo personale solo attraverso procedure di evidenza pubblica”), e dell’articolo 61 della legge regionale 14 maggio 2009, n. 6, o in forza di pronuncia giurisdizionale che abbia acquisito efficacia di cosa giudicata o a seguito di conciliazione giudiziale o extragiudiziale purché sottoscritta entro il 31 dicembre 2009”.
Riteneva che, in ogni caso, la dedotta illegittimità non poteva considerarsi sussistente, atteso che le norme a tal fine invocate erano entrate in vigore successivamente all’assunzione del Ca., avvenuta nel marzo del 2004, allorché la normativa nazionale e regionale non prevedeva alcun vincolo di reclutamento mediante procedura concorsuale per le società, quali la ATO Ambiente CL2, aventi natura privatistica, essendo stato il vincolo in questione introdotto per le società a partecipazione pubblica solo con l’art. 18, d.l. n. 112/2008.
4. Per la cassazione di tale decisione ricorre la Società Regolamentazione Rifiuti ATO 4, affidando l’impugnazione a due motivi, cui resistono, con controricorso, sia il Ca. la ATO Ambiente CL2 S.p.A. in liquidazione.
La Società ricorrente e la controricorrente ATO Ambiente CL2 S.p.A. in liquidazione hanno poi presentato memoria.
5. Con ordinanza interlocutoria n. 10505 del 22 aprile 2025 questa Corte, ritenuto che la prospettata questione interpretativa rivestisse rilevanza nomofilattica, non rinvenendosi precedenti nella giurisprudenza di legittimità in relazione ai quali potesse dirsi risolta l’alternativa posta ed in termini più generali superati i dubbi che solleva l’esegesi dell’art. 19, L.R. n. 9/2010 che, ai commi 6 e 7, regola le modalità di costituzione della dotazione organica delle nuove società di regolamentazione rifiuti, ha disposto la trattazione di pubblica udienza.
6. Il Procuratore generale ha presentato requisitoria scritta concludendo per il rigetto del ricorso.
7. La ATO Ambiente CL2 ha depositato ulteriore memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo, la SRR ATO 4 lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 19 L.R. Sicilia n. 9/2010, 45, comma 2, L.R. Sicilia n. 2/2007, nonché dell’Accordo Quadro del 6 agosto 2013, perché, a suo dire, la Corte territoriale avrebbe erroneamente ritenuto che l’Accordo stesso consentisse la sanatoria dell’assunzione del lavoratore operata in difetto dell’applicazione delle norme nazionali in tema di evidenza pubblica e di costituzione del rapporto di pubblico impiego. Ed ancora, la Società ricorrente sostiene che quand’anche si fosse considerata legittima quell’assunzione, non si sarebbe giammai potuto ammettere il successivo transito del lavoratore alle dipendenze della ricorrente operando anche a carico della stessa l’obbligo di assunzione sulla base di procedure di evidenza pubblica.
2. Con il secondo motivo la ricorrente la sentenza impugnata per aver condannato alle sese dei due gradi di giudizio là dove, diversamente, in accoglimento dell’appello principale della SRR avrebbe dovuto condannare la controparte alla refusione delle spese.
3. Il ricorso è infondato.
4. La vicenda qui all’esame va innanzitutto inquadrata nell’ambito della complessa situazione legislativa che ha interessato l’ambito territoriale ottimale (ATO) per il servizio di gestione dei rifiuti e che ha già formato oggetto di esame da parte di questa Corte nella sentenza n. 22187 del 3 agosto 2021.
Tale ATO fu previsto dall’art. 23 del D.LGS. 5 febbraio 1997 n. 22 (cd. decreto Ronchi) di attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio. Successivamente, il D.LGS. aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) ha abrogato (art. 264 comma 1, lett. i) il menzionato decreto Ronchi e ha riorganizzato il servizio di gestione dei rifiuti, al fine di raggiungere, su base territoriale, dimensioni gestionali che travalicano i confini comunali, attribuendo alle Autorità d’Ambito le funzioni che il decreto Ronchi aveva assegnato alle Province.
In particolare, il D.LGS. n. 152/2006, dopo avere previsto (art. 200) che: «La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali…», ha disposto (art. 201) che:
«1. Al fine dell’organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, disciplinano le forme e i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale, prevedendo che gli stessi costituiscano le Autorità d’ambito di cui al comma 2, alle quali è demandata, nel rispetto del principio di coordinamento con le competenze delle altre amministrazioni pubbliche, l’organizzazione, l’affidamento e il controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti.
2. L’Autorità d’ambito è una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l’esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti …».
Il D.L. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito con modificazioni dalla L. 26 marzo 2010, n. 42, nell’introdurre il comma 186-bis all’art. 2 della L. 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), ha decretato la soppressione delle Autorità d’ambito di cui agli articoli 148 e 201 del menzionato decreto legislativo n. 152/2006 e successive modificazioni.
Tanto, a partire da un anno dalla sua approvazione (cioè, entro il 27 marzo 2011), ed ha disposto che, decorso lo stesso termine, ogni atto compiuto dalle Autorità d’ambito territoriale è da considerarsi nullo. Inoltre, esso ha previsto che, entro un anno dalla data di entrata in vigore della stessa legge, le regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Le disposizioni di cui agli artt. 148 e 201 del citato D.LGS. n. 152/2006 sono efficaci in ciascuna regione fino alla data di entrata in vigore della legge regionale di cui al periodo precedente. I medesimi articoli sono comunque abrogati.
È innegabile che la disposizione innanzi menzionata non indica gli enti destinatari delle funzioni dei soppressi ATO, nondimeno, deve ritenersi che questi non potranno essere costituiti da nuove forme di aggregazione territoriale, ove si consideri che l’art. 186 bis si inserisce tra le misure volte al contenimento delle spese degli enti locali e alla semplificazione del sistema, eliminando gli enti intermedi.
Infine, il D.L. 29 dicembre 2010 n. 225, convertito in L. 26 febbraio 2011 n. 10, ha introdotto la possibilità di prorogare ulteriormente il termine di abolizione degli ATO, che è stato fissato alla data del 31 dicembre 2011 dal DPCM 25 marzo 2011, All. n. 1 (Ulteriore proroga di termini relativa al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare).
La proroga del termine di soppressione degli ATO trovava ragione nella esplicitata necessità di assicurare l’indispensabile continuità nell’erogazione dei servizi pubblici locali e nell’esercizio delle relative funzioni pubbliche, poiché l’abrogazione delle Autorità d’ambito ad opera dell’articolo 2, comma 186-bis della legge 191/2009, coinciderebbe temporalmente con le prime applicazioni delle disposizioni in tema di affidamento del servizio pubblico locale recate dall’articolo 23-bis del D.L. n. 112/2008 (…)., norma quest’ultima abrogata dal D.P.R. 18 luglio 2011 n. 133, a seguito di referendum popolare.
5. In questo contesto si è inserita la legislazione della Regione Sicilia.
La L.R. Sicilia 8 febbraio 2007, n. 2 all’art. 45, comma 1, ha disposto che, per l’esercizio delle funzioni previste dal D.LGS. n. 152 del 2006, e successive modificazioni ed integrazioni, la gestione dei rifiuti è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali (ATO); ha prescritto agli enti locali ricadenti nel medesimo ATO di costituirsi in Consorzio, al quale devono partecipare obbligatoriamente tutti comuni, salvo quanto previsto dall’art. 200, comma 6 del D.LGS. n. 152 del 2006; ha precisato che il Consorzio è dotato di personalità giuridica e costituisce, per il proprio ambito territoriale ottimale, l’Autorità d’ambito di cui all’ art. 201, comma 2 del D.LGS. n. 152 del 2006. Successivamente la L.R. Sicilia legge 8 aprile 2010 n. 9 (Gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati) ha previsto all’art. 6 che per l’esercizio delle funzioni di gestione integrata dei rifiuti, la provincia ed i comuni ricompresi in ciascun ambito territoriale ottimale costituiscono, per ogni ATO, una società consortile di capitali per l’esercizio delle funzioni affidate alla società stessa con la presente legge.
Le società sono denominate “Società per la regolamentazione del servizio di gestione rifiuti”, con acronimo SRR Alla società consortile non possono partecipare altri soggetti pubblici o privati (comma 1); ha disposto che gli oneri per la costituzione ed il funzionamento delle SRR sono posti a carico dei comuni consorziati (comma 2); ha individuato (comma 3) le quote di partecipazione degli enti locali a ciascuna SRR (95% ai comuni sulla base della popolazione residente in ciascun comune, 5% alla provincia appartenente all’ATO). Le modalità concernenti l’avvio operativo delle SRR sono indicate nell’art. 7, che, al comma 10, stabilisce le tali Società provvedono al fabbisogno del personale occorrente alle loro funzioni ricorrendo, in via prioritaria, alle procedure di mobilità interna e, successivamente, alle procedure di mobilità esterna e che, ove l’attivazione delle predette procedure non sia sufficiente a coprire il fabbisogno necessario, è consentito il ricorso all’assunzione mediante pubblico concorso ai sensi dell’articolo 49 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 nonché dell’articolo 45 della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2, e dell’articolo 61 della legge regionale 14 maggio 2009, n. 6.
L’art. 15, fatta salva la disciplina transitoria di cui all’art. 19, ha previsto che il servizio di gestione integrata dei rifiuti è affidato dalle SRR in nome e per conto dei comuni consorziati, secondo le modalità previste dall’articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152; ha disposto che le stesse società, avvalendosi dell’Ufficio regionale per l’espletamento di gare per l’appalto di lavori pubblici, possono individuare, sulla base del piano d’ambito, il soggetto incaricato di svolgere la gestione del servizio per i comuni consorziati, stipulando e sottoscrivendo con lo stesso un contratto normativo che disciplina le modalità di affidamento, di sospensione e di risoluzione, ad opera dei singoli comuni, della parte di servizio relativa al territorio dei comuni stessi (comma 1).
L’art. 19 contiene la disciplina transitoria e dispone (comma 1, nel testo vigente prima delle modifiche apportate dall’articolo 1 della L.R. n. 49 del 19 settembre 2012 e dall’articolo 1, commi 7, 8 e 9, della L.R. n. 3 del 9 gennaio 2013), la liquidazione, alla data di entrata in vigore della legge, dei consorzi e delle società d’ambito costituiti ai sensi dell’art. 201 del D.LGS. 3 aprile 2006, n. 152.
6. L’analisi delle disposizioni di legge statale e regionali, sopra richiamate conduce ad un primo, evidente, approdo: quello che evidenzia che in materia di servizio pubblico concernente la gestione dei rifiuti, la normativa via via entrata in vigore si è caratterizzata per il superamento della gestione dei rifiuti frammentaria, per singoli ambiti comunali, e per la preferenza accordata alla previsione di forme obbligatorie di cooperazione tra gli enti locali (art. 201, comma 1, D.LGS. n. 152 del 2006, art. 186 bis della L. n. 42 del 2010; art. 45, comma 1. L.R. Sicilia n. 2 del 2017, art. 6 L.R. Sicilia n. 9 del 2010).
7. Nel contesto normativo innanzi descritto, caratterizzato dai mutamenti dei soggetti ai quali, nel corso del tempo, è stata affidata la gestione del servizio dei rifiuti, riveste peculiare rilievo l’art. 19 della L.R. n. 9 del 2010, che oltre alla disciplina transitoria correlata alla cessazione degli ATO ed alla piena operatività delle SRR, contiene numerose disposizioni che regolano le modalità di provvista del personale dei soggetti chiamati a gestire il servizio dei rifiuti.
In particolare, l’art. 19, al fine di assicurare la continuità dei rapporti di lavoro del personale addetto al servizio dei rifiuti, dispone che: nel termine di centottanta giorni decorrente dalla data di entrata in vigore della legge, l’Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità e le organizzazioni associative dei comuni e delle province devono individuare il personale addetto fra quello già in servizio presso le società o i consorzi d’ambito e proveniente dai comuni, dalle province o dalla regione (comma 6); sulla base dei criteri concertati fra l’amministrazione regionale, le associazioni di rappresentanza degli enti locali e le organizzazioni sindacali, le SRR integrano le previsioni di cui al comma 6, individuando il rimanente personale fra i dipendenti già in servizio al 31 dicembre 2009 presso: a) le società d’ambito; b) i consorzi d’ambito; c) le società utilizzate per la gestione del servizio ed al cui capitale sociale partecipino gli enti locali o le società o i consorzi d’ambito per una percentuale non inferiore al novanta per cento (comma 7); il personale di cui ai commi 6 e 7 è assunto all’esito delle procedure volte a garantire il definitivo avvio del servizio di gestione, affidato con le modalità di cui all’articolo 15 e utilizzato dai soggetti affidatari dell’appalto che ne assumono la responsabilità gestionale, operativa e disciplinare, anche perquanto concerne l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro, nonché per l’erogazione delle retribuzioni (comma 8).
9. Nello specifico Lu. Ca., già dipendente dell’ATO in liquidazione è passato, per effetto del verbale di conciliazione sottoscritto il 28.5.2020 ed oggetto del presente giudizio, alla subentrante SRR ai sensi dell’art. 19 della L.R. n. 9/2010 a termini del quale «per i dipendenti già inquadrati nei profili operativi destinati al servizio di gestione integrata dei rifiuti, l’assunzione ha luogo, in ogni SRR, previa risoluzione del precedente rapporto di lavoro, a parità di condizioni giuridiche ed economiche applicate a tale data e per mansioni coerenti al profilo di inquadramento, con espresso divieto di adibizione a mansioni superiori. I rimanenti dipendenti sono inquadrati, previa risoluzione del precedente rapporto di lavoro, assicurando che, in ogni singola SRR, il rapporto fra profili operativi destinati al servizio di gestione integrata dei rifiuti e rimanenti profili professionali non sia inferiore al novanta per cento» e che, come ricordato, subordina il transito alle SRR di nuova istituzione del personale già adibito presso le soppresse ATO Ambiente alla «condizione che l’originario rapporto di lavoro dipendente o le progressioni di carriera siano stati costituiti o realizzate nel rispetto della normativa di riferimento, ed in particolare, dell’articolo 45 della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2» (secondo cui «le società e le autorità d’ambito assumono nuovo personale solo attraverso procedure di evidenza pubblica»).
10. Non vi è dubbio che, in prima battuta, la legge n. 9/2010 subordini il passaggio alla condizione che l’originario rapporto sia avvenuto nel rispetto della ‘normativa di riferimento’.
Orbene, nello specifico, il Ca. era stato assunto dall’ATO in forza di un contratto stipulato il 31 marzo 2004 e cioè non solo prima della L.R. 5 novembre 2004, n. 15 (la quale all’art. 49, comma 1 aveva previsto che: «L’Amministrazione regionale, le aziende ed enti dalla stessa dipendenti o comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza, gli enti locali territoriali e/o istituzionali, le aziende sanitarie locali, nonché gli enti da essi dipendenti e comunque sottoposti a controllo, tutela e vigilanza, effettuano le assunzioni del personale da inquadrare in qualifiche, livelli o profili professionali per l’accesso ai quali è richiesto il possesso del titolo di studio non superiore a quello della scuola dell’obbligo, mediante concorso per titoli, integrato, qualora sia richiesta una specifica professionalità, da una prova d’idoneità, nel rispetto dei principi contenuti nel comma 3 dell’articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ferma restando la speciale disciplina in materia di assunzione dei soggetti appartenenti alle categorie protette, di cui al comma 2 del medesimo articolo») ma anche prima che la L.R. n. 2/2007 disponesse, all’art. 45, comma 2, l’assunzione di nuovo personale solo attraverso procedure di evidenza pubblica.
Tale ultima disposizione estende, palesemente, anche nel settore degli ambiti territoriali per la gestione dei rifiuti la regola dell’assunzione attraverso procedura concorsuale (Cass. 20 dicembre 2016, n. 26347, p.ti 45 e ss. in motivazione) e coerentemente questa Corte, là dove la stessa veniva in rilievo, ha ritenuto il divieto di conversione di contratti a temine stipulati nella sua vigenza per la violazione della norma imperativa di accesso, tratta appunto dalla regola della concorsualità (Cass., Sez. Un., 9 marzo 2015, n. 4685, p.ti 15 – 17 in motivazione; ripresa da Cass. 20 dicembre 2016, n. 26347, p.ti 60 – 64 in motivazione).
La regola dell’assunzione di nuovo personale solo attraverso procedure di evidenza pubblica è stata riaffermata dall’art. 7, comma 10 della L.R. Sicilia n. 9/2010, il quale ha previsto che, ove il ricorso alle procedure di mobilità interna ed esterna non siano sufficienti al fabbisogno di personale, le SRR procedono alle assunzioni di personale ai sensi dell’art. 49 della L.R. n. 15 del 2004 (mansioni o di profili di contenuto professionale più modesto), ovvero ai sensi dell’art. 45 della L.R. n. 2 del 2007 e dell’art. 61 della L. R. n. 6 del 2009.
In questo caso vi è stato il richiamo espresso, con riguardo alle nuove assunzioni, alle disposizioni di cui alle L.R. del 2004, 2007 e 2009.
11. La situazione legislativa della Regione Sicilia anteriore alla L.R. n. 2/2007 è stata ricostruita dalle Sezioni Unite di questa Corte nella sentenza n. 4685 del 9 marzo 2015 in questi termini: “Il reclutamento del personale dell’amministrazione regionale siciliana e di tutti gli altri enti, territoriali e non, economici e non, previsti dalla L. 30 aprile 1991, n. 12, art. 1, dall’entrata in vigore di quest’ultima, non è più subordinato all’espletamento esclusivo del pubblico concorso. Da tale momento, il personale da inquadrare in qualifiche o profili professionali per i quali è richiesto il possesso del titolo di studio non superiore a quello della scuola dell’obbligo deve essere assunto «ai sensi della L. 28 febbraio 1987, n. 56, art. 16», ovvero «sulla base di selezioni effettuate tra gli iscritti nelle liste di collocamento ed in quelle di mobilità a condizione che essi abbiano i requisiti richiesti», con avviamento numerico alla selezione «secondo l’ordine di graduatoria risultante dalle liste delle circoscrizioni territorialmente competenti». Dall’entrata in vigore della L.R. 19 agosto 1999, n. 18, che ha aggiunto alla L. 30 aprile 1991, n. 12, art. 1, il comma 1 bis, le disposizioni del comma 1 dello stesso articolo «non trovano applicazione per gli enti pubblici economici, dipendenti o sottoposti al controllo, tutela e vigilanza della Regione o degli enti locali territoriali e istituzionali». Tale disposizione fa venir meno per gli enti pubblici economici ivi indicati quel residuo velo di concorsualità previsto per tutti gli altri soggetti pubblici sopra indicati.
Ne consegue che la declaratoria di nullità del termine apposto al contratto di lavoro di un dipendente di un ente pubblico economico regionale, anche se sottoposto a tutela o vigilanza della Regione, non è condizionata dall’esistenza dell’obbligo di espletamento delle procedure selettive. Tale sistema è regredito con l’entrata in vigore della L.R. 5 novembre 2004, n. 15, la quale con il sopra richiamato art. 49, ha reintrodotto lo strumento concorsuale, prevedendo l’espletamento del «concorso per titoli, integrato, qualora sia richiesta una specifica professionalità, da una prova d’idoneità, nel rispetto dei principi contenuti nel D.LGS. 30 marzo 2001, n. 165, art. 35, comma 3, ferma restando la speciale disciplina in materia di assunzione dei soggetti appartenenti alle categorie protette, di cui al comma 2 del medesimo articolo (comma 1)»”.
Quindi, secondo le Sezioni Unite, solo con la legge n. 15 del 2004, già sopra richiamata, vi è stata una reintroduzione dello strumento concorsuale.
12. L’assunzione del Ca. è anteriore anche alla legge del 2004.
13. Pacifica essendo, dunque, la legittimità dell’assunzione originaria del predetto vi è da interrogarsi sulla valenza da attribuire alla previsione di cui all’art. 19 della L.R. n. 9/2010 secondo il quale il transito alle Società di Regolamentazione Rifiuti di nuova istituzione del personale già adibito presso le soppresse ATO Ambiente avviene a “condizione che l’originario rapporto di lavoro dipendente o le progressioni di carriera siano stati costituiti o realizzate nel rispetto della normativa di riferimento, ed in particolare, dell’articolo 45 della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2”.
Occorre chiedersi se il richiamo, da un lato, alla «normativa di riferimento» e quello «in particolare» all’art. 45 della L.R. n. 2 del 2007 siano da intendersi come riferiti alle assunzioni ‘tempo per tempo effettuate’ ed alle relative modalità legislativamente previste ovvero come l’imposizione di una condizione quale la previa assunzione tramite concorso per tutti i transiti, e cioè anche per quelli dei dipendenti assunti legittimamente senza concorso pubblico.
14. Propende il collegio per la prima delle suddette opzioni interpretative (che rende irrilevante l’esame dell’Accordo Quadro Regione/OO.SS. del 6.8.2013 il quale, peraltro, per quanto si evince dalla sentenza impugnata va nella stessa direzione dell’esegesi della legge regionale qui privilegiata) per una serie di considerazioni.
Ragionare nel senso di una impossibilità di transito per i dipendenti ATO assunti senza procedura concorsuale prima delle leggi che tale procedura imponevano significherebbe operare una discriminazione tra personale comunque legittimamente assunto. Ciò in dispregio rispetto alla stessa ratio della legge che, nel processo di transizione dagli ATO rifiuti alle SRR, era quella di garantire prioritariamente la stabilità dei livelli occupazionali attraverso l’obbligo di assunzione in capo alla SRR. E, d’altra parte, di transito si tratta (come evidenziato dalla sopra citata Cass. n. 22187/2021) anche se lo stesso art. 19 della L.R. n. 9 del 2010 fa riferimento, con riguardo al personale ex ATO, ad «assunzioni» presso le SRR che devono aver luogo «previa risoluzione del precedente rapporto di lavoro».
La complessiva logica della L.R. n. 9 del 2010 è quella di consentire, proprio attraverso il personale ex ATO già in servizio al 31 dicembre 2009, che appunto transita presso il nuovo soggetto, di fatto, senza soluzione di continuità, una subitanea prosecuzione dell’attività prevista dagli artt. 200, 202 e 203 del D.LGS. n. 152 del 2006 (gestione integrata dei rifiuti urbani) tale da escludere interruzioni di sorta nel servizio, da salvaguardare al contempo tale personale e favorire «una celere chiusura delle gestioni liquidatorie di cui al comma 2 e a garanzia della rapida estinzione dei debiti connessi alla gestione integrata dei rifiuti» – v. comma 2 bis del medesimo art. 19 -.
E, del resto, l’art. 7, comma 10 della medesima L.R. n. 9 del 2010 prevede espressamente che: «Con il decreto di cui al comma 9 sono altresì disciplinate le modalità attraverso cui le SRR provvedono al fabbisogno del personale occorrente alle loro funzioni, ricorrendo in via prioritaria alle procedure di mobilità interna e successivamente alle procedure di mobilità esterna. Nel caso in cui l’attivazione delle predette procedure non sia sufficiente a coprire il fabbisogno necessario, è consentito il ricorso all’assunzione mediante pubblico concorso ai sensi dell’articolo 49 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 nonché dell’articolo 45 della legge regionale 8 febbraio 2007, n. 2, e dell’articolo 61 della legge regionale 14 maggio 2009, n. 6».
Inoltre, una interpretazione limitatrice nel senso di cui si è detto determinerebbe, di fatto, una nullità dell’assunzione ex post in contrasto con le regole della ragionevolezza e dell’affidamento comportando la perdita di occupazione per un lavoratore validamente assunto secondo le regole vigenti al tempo della costituzione del rapporto, in palese spregio rispetto alle fondamentali esigenze costituzionali di solidarietà e di tutela del lavoro.
15. Né varrebbe ad escludere il suddetto effetto distorsivo la circostanza che il rapporto originario possa proseguire comunque con l’A.T.O. CL2.
Trattasi, infatti, di soggetto che, posto in liquidazione, ha innanzitutto cessato ogni operatività in materia di gestione integrata dei rifiuti limitandosi a svolgere talune limitate attività solo al fine di garantire temporaneamente la continuità del servizio di conferimento, e dunque in una prospettiva di dismissione totale e completamento della liquidazione (che, si ricorda, a termini di legge, doveva essere «celere»), compreso il destino del personale eventualmente rimasto ancora in forza alla stessa.
16. Non pare, poi, al Collegio che l’interpretazione dell’art. 19 della L.R. n. 9/2010 qui privilegiata esponga la stessa a profili di incostituzionalità.
La Corte cost. ha, invero, riconosciuto che la regola del concorso pubblico non è assoluta, essendo consentite deroghe legislativamente disposte per singoli casi. Tale regola non esclude dunque forme diverse di reclutamento, purché siano funzionali esse stesse al buon andamento dell’amministrazione, rispondano a criteri di ragionevolezza e siano comunque in armonia con le disposizioni costituzionali (sentenze n. 133 del 2023; n. 110 del 2023; n. 227 del 2021; n. 133 del 2020; n. 34 del 2004).
Lo stesso art. 97 Cost. prevede che le eccezioni al principio del pubblico concorso siano stabilite con legge e siano delimitate in modo rigoroso.
Non è, peraltro, prescritto che sia il legislatore statale a dettarle tassativamente: la sentenza della Corte cost. n. 156 del 2011 (punto 2 in dir.), ha rilevato come non si possa “ritenere che sussista una attribuzione costituzionale dello Stato a definire preventivamente le deroghe ammissibili al principio del pubblico concorso”. Tale pronunzia, affrontando in un obiter dictum il diverso problema di chi stabilisce le deroghe ammissibili al principio del concorso pubblico, ha affermato che non sussiste una attribuzione costituzionale dello Stato a definire preventivamente le deroghe ammissibili: non sussiste il potere del legislatore statale di fissare “il nucleo minimo garantito del principio del concorso”.
Sempre la giurisprudenza costituzionale ha messo in rilievo, al termine di una ricognizione sui propri precedenti (sent. n. 225 del 2010), quali sono gli elementi che legittimano il legislatore statale e quello regionale a discostarsi dalla regola del concorso pubblico, elaborando, al riguardo, un insieme di criteri elastici. Così è stato richiesto: a) che le eccezioni al principio siano, dal punto di vista numerico, rispetto alla globalità delle assunzioni da effettuare, rigorosamente contenute in percentuali limitate; b) che l’assunzione deve corrispondere “a una specifica necessità funzionale dell’amministrazione”; c) che siano previsti adeguati accorgimenti per assicurare comunque che il personale abbia la professionalità necessaria allo svolgimento dell’incarico” (Corte cost. sent. n. 225 del 2010 cit. che richiama Corte cost. sent. n. 215 del 2009).
Alcune decisioni del giudice delle leggi hanno esplicitato quale sia la natura delle “peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico”: la sent. 195 del 2010 ha, in particolare evidenziato che deve trattarsi di esigenze “ricollegabili alle peculiarità delle <funzioni> che il personale da reclutare è chiamato a svolgere (sentenza n. 293 del 2009)”; “devono riferirsi a specifiche necessità <funzionali> dell’amministrazione (sentenze n. 215 del 2009 e n. 363 del 2006)”; “devono essere desumibili dalle <funzioni> svolte dal personale reclutato (sentenza n. 81 del 2006)”.
E non vi è dubbio che, nello specifico, al di là degli interessi individuali dei dipendenti beneficiari della deroga a non essere esposti ai rischi di una sopravvenuta liquidazione, vi fosse il prioritario interesse pubblico a rendere immediatamente operative le SRR proprio con il personale dipendente presso gli ATO, in servizio al 31.12.2009 (senza distinzione alcuna in ragione dell’epoca di originaria assunzione), personale che, a motivo della propria professionalità, avrebbe nell’immediatezza del transito consentito, in modo continuo, il pieno funzionamento del nuovo soggetto giuridico, cui contestualmente era imposto, con l’attività ‘a regime’, di procedere a nuove assunzioni con il sistema del reclutamento mediante pubblico concorso.
La situazione qui in esame è, evidentemente, diversa da quella esaminata dal Giudice delle leggi nella sentenza n. 7 del 2015 in quanto, come detto, la peculiare e straordinaria esigenza di interesse pubblico non è ricollegabile in sé all’assunzione del personale ex ATO ma all’esigenza di una prosecuzione da parte della SRR, senza soluzione di continuità ed a mezzo di professionalità già acquisite, della gestione integrata dei rifiuti e contestuale messa in sicurezza, bonifica, ripristino ambientale dei siti inquinati, nel rispetto della salvaguardia e tutela della salute pubblica, dei valori naturali, ambientali e paesaggistici, in maniera coordinata con le disposizioni del D.LGS. n. 152/2006 e successive modifiche ed integrazioni, in attuazione delle direttive comunitarie in materia di rifiuti (art. 1 L.R. n. 9/2010).
Senza dire che nel presente giudizio l’originaria assunzione del Ca. era avvenuta nel pieno rispetto della normativa all’epoca applicabile, il che esclude che il transito abbia determinato un privilegio indebito per tale soggetto beneficiario.
17. Da tanto consegue che il ricorso deve essere respinto.
18. La controvertibilità ed opinabilità delle questioni trattate consente di compensare integralmente le spese tra le parti.
19. Va dato atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., S.U., n. 4315/2020, della sussistenza delle condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso; compensa le spese.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso art. 13, se dovuto.
Roma, così deciso nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte Suprema di cassazione il 23 settembre 2025.
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