RIFIUTI – Addizionale regionale correlata al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti – Natura giuridica (Massima a cura della dott.ssa Laura Pergolizzi)
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 5^
Regione: Lazio
Città: Roma
Data di pubblicazione: 27 Ottobre 2025
Numero: 18666
Data di udienza: 17 Ottobre 2025
Presidente: Aru
Estensore: Ferrazzoli
Premassima
RIFIUTI – Addizionale regionale correlata al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti – Natura giuridica (Massima a cura della dott.ssa Laura Pergolizzi)
Massima
TAR LAZIO, Roma, Sez. 5^ – 27 ottobre 2025, n. 18666
RIFIUTI – Addizionale regionale correlata al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti – Natura giuridica
Come riconosciuto dalla Corte di Cassazione, con ordinanza delle Sezioni Unite nr. 5418/2021, l’addizionale regionale correlata al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti non integra un tributo, avendo invece natura prettamente patrimoniale con funzione indennitaria finalizzata al ristoro dei danni ambientali causati dal trattamento e smaltimento dei rifiuti, in applicazione del principio di matrice comunitaria “chi inquina, paga”, previsto, in materia ambientale, dall’art.191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, come modificato dall’art.2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007.
Pres. Aru, Est. Ferrazzoli – A. s.p.a. (avv.ti Lipani, Sbrana e Polinari) c. Regione Lazio (avv. Caprio) e ARERA (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR LAZIO, Roma, Sez. 5^ - 27 ottobre 2025, n. 18666SENTENZA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11004 del 2022, proposto da
Ama S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana, Jacopo Polinari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Damiano Lipani in Roma, via Vittoria Colonna40;
contro
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Arera autorità di regolazione per energia reti e ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ciavarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Viterbo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Felice, Marta Dolfi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudia Di Troia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Aprilia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Sesselego, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Viterbo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Cesare Cardoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via dei Gracchi n. 209;
Autorità Garante della concorrenza e delmercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Commissario Straordinario nominato ai sensi dell’Art.13 D.L. n. 50/2022– presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Provincia di Rieti, in persona del Legale Rappresentante Pro Tempore, Provincia di Frosinone, in persona del Legale Rappresentante Pro Tempore, Comune di Albano Laziale, nella persona del Sindaco Pro Tempore, Comune di Colfelice, nella persona del Sindaco Pro Tempore, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
– della Deliberazione 14 giugno 2022, n. 448, Art. 11.2 del Piano Regionale dei Rifiuti “Interventi sul sistema di gestione integrata dei rifiuti urbani” di cui alla D.C.R. 5 agosto 2020, n. 4 – Disposizioni attuative in merito all’applicazione dell’incremento di costo per il conferimento fuori ATO, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 52 del 21 giugno 2022 e trasmessa alla ricorrente in pari data;
– per quanto occorrer possa, dei paragrafi 11.1 ed 11.2 del Piano di Gestione dei Rifiuti 2019 – 2025, adottato con Deliberazione del Consiglio Regionale 5 agosto 2020, n. 4, quale aggiornamento del precedente Piano di cui alla Deliberazione del Consiglio Regionale 18 gennaio 2012, n. 14;
– per quanto occorrer possa, della Delibera Arera 363/2021/R/rif recante “Approvazione del metodo tariffario Rifiuti (MTR-2) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025”, con la quale l’Autorità di regolazione del settore della gestione del ciclo integrato dei rifiuti ha definito gli orientamenti generali per la determinazione dei criteri di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento del servizio integrato dei rifiuti, nonché per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento;
– di tutti gli atti preparatori, presupposti, connessi e conseguenziali rispetto ai provvedimenti impugnati, anche se non conosciuti dalla Ricorrente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Arera autorità di regolazione per energia reti e ambiente e di Roma Capitale e di Città Metropolitana di Roma Capitale e di Provincia di Viterbo e di Provincia di Latina e di Comune di Aprilia e di Comune di Viterbo e di Autorità Garante della concorrenza e del mercato;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 17 ottobre 2025 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Questi i fatti per cui è causa.
AMA spa, incaricata della gestione del servizio di igiene urbana della città di Roma, ha adito questo Tribunale ai fini dell’annullamento della delibera della Giunta della Regione Lazio n. 448 del 14 giugno 2022, avente ad oggetto “Art. 11.2 del Piano Regionale dei Rifiuti “Interventi sul sistema di gestione integrata dei rifiuti urbani” di cui alla D.C.R. 5 agosto 2020, n. 4 – Disposizioni attuative in merito all’applicazione dell’incremento di costo per il conferimento fuori ATO”, contestualmente impugnando, nei limiti di interesse, il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti approvato con D.C.R. 5 agosto 2020, n. 4 e la Delibera Arera 363/2021/R/rif recante “Approvazione del metodo tariffario Rifiuti (MTR-2) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025”.
A sostegno della propria domanda, articola i motivi di diritto sintetizzati come segue:
– “I. Violazione, falsa applicazione degli artt. 23, 27, 53, 97 e 117 della Costituzione – violazione dell’articolo 6 della carta europea dei diritti dell’uomo – violazione del par. 11.2 del piano rifiuti; eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, sviamento”: gli atti gravati avrebbero istituito una prestazione patrimoniale imposta in mancanza dell’espressa previsione legislativa richiesta dall’art. 23 Cost.. Il contributo in esame sarebbe totalmente svincolato dal servizio reso dall’ATO, sarebbe da escludere ogni finalità compensativa e solidaristica, il gettito sarebbe finalizzato al finanziamento della spesa pubblica per l’organizzazione e l’approntamento di un servizio pubblico con esclusione di ogni corrispettività. Sussisterebbero, quindi, tutte le caratteristiche della “prestazione patrimoniale imposta”, che a norma dell’art. 23 Cost. soggiace a riserva di legge;
– “II. Violazione, falsa applicazione degli artt. 23, 27, 53, 97 e 117 della Costituzione – violazione dell’articolo 6 della carta europea dei diritti dell’uomo – violazione, falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della legge 24 novembre 1981, n. 689 – violazione del paragrafo 11.2 del piano rifiuti; eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, sviamento”: la “prestazione patrimoniale imposta” dalla Regione con la Delibera impugnata avrebbe natura sanzionatoria. Ciò in quanto non avrebbe alcuna funzione ripristinatoria, compensativa o solidaristica, mentre mirerebbe ad incentivare il progressivo raggiungimento dell’autosufficienza di gestione nell’ambito dello specifico ATO di riferimento. Detta previsione afflittiva sarebbe in contrasto con l’art. 3 della legge n. 689/1981 che dispone che nessuno “può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione”;
– “III. Violazione dei paragrafi 11.1 e 11.2 del piano rifiuti; eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, sviamento”: la Regione avrebbe preteso l’applicazione dell’incremento dei costi previsto al paragrafo 11.2 del proprio Piano Rifiuti senza tenere nella minima considerazione le notorie vicissitudini che hanno determinato l’attuale stato di crisi della gestione dei rifiuti nel Lazio e senza considerare le proprie inadempienze e inefficienze;
– “IV. Violazione dei principi di logicità, certezza del diritto e proporzionalità delle sanzioni. Eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca ed estrinseca, illogicità manifesta, disparità di trattamento”: i criteri di quantificazione della sanzione sono incerti e non determinabili a priori da parte degli operatori, in violazione dei basilari principi di certezza del diritto e di proporzionalità.
La ricorrente ha formulato, altresì, istanza risarcitoria avente ad oggetto “tutti i danni che potrebbero derivare dall’attuazione delle previsioni dell’impugnata Delibera, laddove non evitabili con l’annullamento”.
Si sono costituiti la Regione Lazio, la Provincia di Viterbo, il Comune di Viterbo, il Comune di Latina ed Arera, eccependo tutti in via preliminare l’inammissibilità del ricorso in esame per carenza di interesse, attesa la tardività dell’impugnazione del Piano regionale dei rifiuti approvato con Deliberazione del Consiglio Regionale n. 4 del 5 agosto 2020, che già conteneva gli elementi di quello che poi sarebbe stato l’atto consequenziale.
Hanno quindi evidenziato che analoga questione è stata già esaminata da questo Tar con sentenza n. 1681/2024 e con sentenza 1347/24, passate in giudicato, con le quali sono state accolte le eccezioni di inammissibilità sollevate dagli enti costituiti (Regione e Provincia) nonché, in ogni caso, è stato rigettato il ricorso in quanto infondato.
Nel merito hanno contestato tutto quanto ex adverso dedotto.
Tutte le parti hanno diffusamente rappresentato le rispettive posizioni.
All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 14 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Come correttamente dedotto dalle parti resistenti, il ricorso è inammissibile prima che infondato.
Osserva il Collegio che, con Deliberazione del Consiglio Regionale del 5 agosto 2020, n. 4, la Regione Lazio ha adottato il nuovo Piano Rifiuti per gli anni 2019 – 2025.
Il Par. 11.2 del Piano Rifiuti dispone che: “nelle more dell’attuazione del Piano e quindi dell’autosufficienza di ciascun ambito, il conferimento di rifiuti urbani indifferenziati o derivanti dal loro trattamento è ammesso in ambiti territoriali limitrofi ma l’ATO deficitario, dovrà corrispondere all’ATO che si farà carico di tali rifiuti, un incremento di costo. Tale incremento, tenendo conto di ragionevoli tempi di adeguamento, verrà applicato dal 1° gennaio 2022 in termini del 5% progressivamente in aumento di pari misura ogni anno. Fino alla definizione di specifiche modalità del sistema degli ATO viene fatto riferimento a quanto previsto dall’articolo 205, comma 3 del d. lgs. 152/2006. Le maggiori somme che saranno versate verranno riconosciute agli ATO o alla Città Metropolitana di Roma Capitale o alle province fino alla loro costituzione, ed ai comuni sede di impianto”.
La Deliberazione della Giunta Regionale 14 giugno 2022, n. 448 prevede che: “Tutti i comuni, ovvero gli operatori economici dagli stessi incaricati per la gestione dei servizi di igiene urbana, che conferiscono i propri rifiuti urbani indifferenziati (residui dalla raccolta differenziata) presso impianti di trattamento TM/TMB/TBM siti al di fuori dell’ATO di appartenenza, sono tenuti a corrispondere un’addizionale pari al 5 % dell’importo della tariffa di accesso all’impianto di trattamento di destino, rapportata alla quantità di rifiuti urbani indifferenziati conferiti. … Le presenti disposizioni decorrono a far data dal 1° gennaio 2022, come stabilito dal Piano regionale di gestione dei Rifiuti di cui alla D.C.R. 5 agosto 2020, n. 4, al capitolo 11.2”.
Come già rilevato da questo TAR con le sentenze n. 1681/2024 e n. 1347/24 pronunciate sulla medesima delibera n. 488/2022 oggetto del presente ricorso che il Collegio condivide e dalle quali non sussistono ragioni per discostarsi:
“11. Il par. 11.2 del Piano regionale, avente ad oggetto “Interventi sul sistema di gestione integrata dei rifiuti urbani” prevede che “Nelle more dell’attuazione del Piano e quindi dell’autosufficienza di ciascun ambito, il conferimento di rifiuti urbani indifferenziati o derivanti dal loro trattamento è ammesso in ambiti territoriali limitrofi, ma l’ATO deficitario, dovrà corrispondere all’ATO che si farà carico di tali rifiuti, un incremento di costo. Tale incremento, tenendo conto di ragionevoli tempi di adeguamento verrà applicato dal 1 gennaio 2022 in termini del 5% progressivamente in aumento di pari misura ogni anno. Fino alla definizione di specifiche modalità del sistema degli ATO viene fatto riferimento a quanto previsto dall’articolo 205, comma 3 del d. lgs. 152/2006. Le maggiori somme che saranno versate verranno riconosciute agli ATO o alla Città metropolitana di Roma Capitale o alle province fino alla loro costituzione, ed ai comuni sede di impianto”.
12. La lettura della anzidetta disposizione, all’evidenza, dal 1° gennaio 2022 pone a carico dell’ATO deficitario (e, quindi, a valle, per quanto qui interessa, come correttamente stabilito dalla impugnata delibera 448/2022, a carico dei singoli Comuni che decidono di avvalersi di impianti posti al di fuori dell’ATO di loro pertinenza) l’incremento di costo del 5% per il conferimento di rifiuti urbani indifferenziati o derivanti dal loro trattamento, in favore dell’ATO ricevente.
13. La prescrizione anzidetta ha natura compensativa e dichiaratamente ad efficacia transitoria in quanto operante “nelle more dell’autosufficienza di ciascun ambito”, e risulta conforme alle disposizioni di legge nazionale che all’art. 199, comma 3, lett. h), del d.lgs. 152/2006 prevede un sistema di “premialità” per gli ambiti territoriali più meritevoli.
14. Dunque, trattandosi di disciplina transitoria, l’incremento è efficace fino alle modalità di definizione del funzionamento degli ATO (e, quindi, fino all’istituzione ed operatività degli EGATO, enti di governo degli Ambiti Territoriali Ottimali).
15. È quindi evidente l’immediata lesività delle prescrizioni contenute nell’anzidetto par. 11.2. del Piano regionale, che, tuttavia, risulta tardivamente impugnato con conseguente inammissibilità per carenza di interesse dell’impugnazione delle conseguenti disposizioni giuntali gravate meramente attuative delle presupposte disposizioni di Piano”.
Pertanto il ricorso è inammissibile.
3. Ad ogni modo è anche infondato nel merito.
Invero, la Corte di Cassazione, con ordinanza delle Sezioni Unite nr. 5418/2021, ha escluso la natura tributaria dell’addizionale prevista dalla legge regionale sancendone la natura prettamente patrimoniale e ne ha chiarito la funzione indennitaria finalizzata al ristoro dei danni ambientali causati dal trattamento e smaltimento dei rifiuti, in applicazione del principio di matrice comunitaria “chi inquina, paga” previsto, in materia ambientale, dall’art.191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, come modificato dall’art.2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007.
Ancora, le citate sentenze di questo TAR n. 1681/2024 e n. 1347/24 hanno statuito che “La Regione, peraltro, lungi dall’imporre una nuova tassa o un nuovo tributo, ha previsto esclusivamente il temporaneo incremento della preesistente tariffa relativa al conferimento dei rifiuti, che correttamente è stata posta a carico dei Comuni (ovvero degli operatori economici dagli stessi incaricati per la gestione dei servizi di igiene urbana, che conferiscono i propri rifiuti urbani indifferenziati, residui dalla raccolta differenziata), in applicazione del principio comunitario “chi inquina paga”.
Il benefit di cui si discute è previsto dall’art. 29 della legge regionale del 9 luglio 1998 n. 27, ai sensi del quale “La Regione o la Provincia … autorizzano l’esercizio degli impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e delle discariche…” (comma 1). Il provvedimento di autorizzazione all’esercizio degli impianti e delle discariche di cui al comma 1 deve contenere, tra l’altro, la determinazione delle tariffe e della quota percentuale della tariffa dovuta dagli eventuali comuni utenti al soggetto gestore dell’impianto o della discarica a favore del comune sede.
4. In conclusione il ricorso deve essere respinto siccome inammissibile ed in ogni caso infondato.
5. La peculiarità e complessità delle questioni trattate giustifica nondimeno l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge siccome inammissibile ed in ogni caso infondato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2025 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dagli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a. con l’intervento dei magistrati:
Tito Aru, Presidente
Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario, Estensore
Virginia Arata, Referendario
L’ESTENSORE
Francesca Ferrazzoli
IL PRESIDENTE
Tito Aru
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE