CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. Unite, 6 settembre 2026, Ordinanza n. 25084

RIFIUTI – Omessa raccolta del gestore del servizio rifiuti – Incendio propagatesi da cassonetti dei rifiuti – PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Domanda risarcitoria nei confronti della P.A. – Responsabilità civile – Principio generale del neminem laedere – Art. 2051 c.c. – Giurisdizione esclusiva – RISARCIMENTO DEL DANNO – Riparto di competenze tra giudice ordinario e giudice amministrativo – Valutazione del petitum sostanziale in funzione della causa petendi – Criterio di riparto della giurisdizione – Domanda risarcitoria nei confronti della P.A. – Fattispecie: veicolo parcheggiato sulla pubblica via, distrutto dalle fiamme propagatesi da cassonetti stracolmi di rifiuti. 

CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. Unite, 6 settembre 2026, (ud. 24/03/2026) Ordinanza n. 25084

RIFIUTI – Omessa raccolta del gestore del servizio rifiuti – Incendio propagatesi da cassonetti dei rifiuti – PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Domanda risarcitoria nei confronti della P.A. – Responsabilità civile – Principio generale del neminem laedere – Art. 2051 c.c. – Giurisdizione esclusiva.

La domanda risarcitoria per i danni derivanti dall’omessa raccolta dei rifiuti, quando riguarda meri comportamenti materiali negligenti del gestore e non l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali della P.A., appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se la controversia attiene alla gestione del servizio rifiuti. (Mass. di Al. Zu.)

RISARCIMENTO DEL DANNO – Riparto di competenze tra giudice ordinario e giudice amministrativo – Valutazione del Petitum sostanziale in funzione della causa petendi – Criterio di riparto della giurisdizione – Domanda risarcitoria nei confronti della P.A. – Fattispecie: veicolo parcheggiato sulla pubblica via, distrutto dalle fiamme propagatesi da cassonetti stracolmi di rifiuti.

Ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione compiuta dalla parte bensì il petitum sostanziale, il quale deve essere identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati. Il criterio di riparto della giurisdizione va quindi determinato nel senso che se la controversia è introdotta dal privato per ottenere il risarcimento del danno conseguente all’omesso esercizio di un potere discrezionale, ai sensi dell’art. 7 cod. proc. amm. la giurisdizione è devoluta al giudice amministrativo poiché rispetto all’esercizio di questo potere la posizione soggettiva vantata dal privato assume la natura di interesse legittimo; appartiene, invece, alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda risarcitoria nei confronti della P.A. per i danni derivanti da comportamenti colposi che non si siano tradotti in scelte od atti autoritativi dell’amministrazione. Fattispecie: proprietario di un veicolo parcheggiato sulla pubblica via, distrutto dalle fiamme propagatesi da cassonetti stracolmi di rifiuti e richiesta risarcitoria nei confronti dell’azienda incaricata della gestione del servizio rifiuti, ritenuta responsabile in qualità di custode dei cassonetti, ai sensi dell’art. 2051 cod.civ. 

(Dich. la giurisdizione del giudice ordinario avverso ricorso proposto d’ufficio dal TAR di NAPOLI, con ordinanza n. 7690/2025 ) Pres. D’ASCOLA, Est. MANCINO, Ric. Petricciuolo c. AZIENDA SERVIZI IGIENE AMBIENTALE – A.S.I.A. NAPOLI S.P.A.

Nota:
In tema di servizio di smaltimento dei rifiuti, già Corte Cost. n. 35 del 2010, aveva delineato la spendita dei poteri nei termini che seguono: «è richiesto che l’amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi sia mediante moduli consensuali…, sia infine mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio. In tale ultimo caso, infatti, la cognizione delle controversie nascenti da siffatti comportamenti spetta alla giurisdizione del giudice ordinario» (v., anche, Corte cost. n. 167 del 2011; più di recente, Corte Cost. n. 178 del 2022).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

omissis

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 24466-2025 proposto d’ufficio dal TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di NAPOLI, con ordinanza n. 7690/2025 depositata il 27/11/2025, nella causa tra:

PETRICCIUOLO;

– ricorrente non costituito in questa fase –

CONTRO

AZIENDA SERVIZI IGIENE AMBIENTALE – A.S.I.A. NAPOLI S.P.A.;

– resistente non costituita in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/03/2026 dal Consigliere ROSSANA MANCINO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale MAURO VITIELLO, il quale chiede che la Corte affermi la giurisdizione del Giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. Il proprietario di un veicolo parcheggiato sulla pubblica via e distrutto dalle fiamme propagatesi da cassonetti stracolmi di rifiuti, ha proposto domanda risarcitoria nei confronti dell’azienda incaricata della gestione del servizio rifiuti nel Comune di Napoli, ritenuta responsabile in qualità di custode dei cassonetti, ai sensi dell’art.2051 cod.civ.

2. Il giudice di pace adito ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, avente cognizione, ai sensi dell’art.4, comma 1, D.L. n. 90/2008, sulle controversie attinenti alla fase di gestione dei rifiuti, incluse la raccolta o la mancata raccolta.

3. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, adito in riassunzione, solleva conflitto negativo di giurisdizione, rilevando che la norma indicata era stata già abrogata e che il vigente art.133, comma 1, lett.p, d.lgs. n. 104/2010, cod.proc.amm. riconduce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nella materia, i soli comportamenti correlati, anche indirettamente, all’illegittimo esercizio del potere di organizzazione e gestione del ciclo di rifiuti, mentre, nella specie, con l’azione esperita, di responsabilità da cose in custodia ex art. 2051 c.c., viene contestato soltanto un illecito comportamento materiale omissivo del gestore del servizio rifiuti.

4. Nessuna delle parti si è costituita nel presente giudizio per conflitto negativo.

5. L’ufficio del Procuratore Generale ha chiesto affermarsi la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

6. La controversia concerne i danni originati da una condotta di cattiva gestione (il mancato regolare svuotamento dei cassonetti, con conseguente accumulo dei rifiuti) attribuita all’azienda incaricata della gestione del servizio rifiuti per il Comune nel cui territorio ebbe a svilupparsi l’incendio.

7. Il sollevato conflitto negativo pone la questione se spetti al giudice ordinario o al giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto l’accertamento dell’illiceità della gestione del servizio di raccolta dei rifiuti nell’area in cui, per effetto dei cassonetti traboccanti per l’accumulo di rifiuti, ebbe a svilupparsi l’incendio che procurò danni all’automobile parcheggiata nei pressi.

8. Occorre premettere che la giurisdizione va determinata sulla base della domanda e che, ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione compiuta dalla parte bensì il petitum sostanziale, il quale deve essere identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (v. Cass., Sez. U., n. 23908/2020; Cass., Sez. U, n. 416/2020).

9. Per la peculiarità della situazione in rilievo, il criterio di riparto della giurisdizione – in continuità con quanto già precisato da Cass., Sez. U. n. 23436/2022 – va quindi determinato nel senso che se la controversia è introdotta dal privato per ottenere il risarcimento del danno conseguente all’omesso esercizio di un potere discrezionale, ai sensi dell’art. 7 cod. proc. amm. la giurisdizione è devoluta al giudice amministrativo poiché rispetto all’esercizio di questo potere la posizione soggettiva vantata dal privato assume la natura di interesse legittimo; appartiene, invece, alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda risarcitoria nei confronti della P.A. per i danni derivanti da comportamenti colposi che non si siano tradotti in scelte od atti autoritativi dell’amministrazione.

10. In altri termini, nel dedurre la sussistenza di un illecito civile, il ricorrente ha contestato all’azienda incaricata per la gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti per il comune di Napoli, nella sua qualità di responsabile dei servizi di gestione del sistema di smaltimento dei rifiuti e, più in generale, di controllo del territorio, l’inerte e omissivo comportamento di vigilanza e prelievo quotidiano dei rifiuti contenuti nei cassonetti in prossimità del luogo di sosta per le autovetture.

11. Si tratta, all’evidenza, di condotte – l’inerte e omissivo comportamento di vigilanza e prelievo quotidiano dei rifiuti – che, nel cagionare asseritamente un pregiudizio al diritto di proprietà, trovano come concausa l’inerzia dell’autorità pubblica, come tale lesiva del principio generale del neminem laedere.

12. Nessuna doglianza, del resto, è rivolta contro atti amministrativi in ordine alle scelte e alle modalità di gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti o, anche, a scelte di tipo autoritativo e discrezionale della pubblica amministrazione: la stessa mancata adozione di provvedimenti e le omissioni sull’adozione di misure ripristinatorie e/o dirette ad evitare il degrado ambientale rilevano non come illegittimità dell’esercizio negativo del potere ma – all’evidenza – in guisa di incuria e indifferenza dell’amministrazione che si traduce in un comportamento materiale negligente nella doverosa tutela della salute.

13. In continuità con Cass., Sez.U., n. 10063/2023, non ha poi rilievo che le controversie relative alla gestione dei rifiuti rientrino, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. p), cod. proc. amm, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, posto che, sin dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale, sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non tutte le controversie relative a concessione di pubblici servizi ma solo quelle nelle quali la pubblica amministrazione agisca come autorità e, dunque, abbiano ad oggetto la valutazione della legittimità di provvedimenti amministrativi espressione di pubblici poteri e, in difetto, la vicenda neppure è sussumibile nell’ambito di applicazione della norma e rientra nella giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.

14. Del resto, in tema di servizio di smaltimento dei rifiuti, già Corte Cost. n. 35 del 2010, aveva delineato la spendita dei poteri nei termini che seguono: «è richiesto che l’amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi sia mediante moduli consensuali…, sia infine mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio. In tale ultimo caso, infatti, la cognizione delle controversie nascenti da siffatti comportamenti spetta alla giurisdizione del giudice ordinario» (v., anche, Corte cost. n. 167 del 2011; più di recente, Corte Cost. n. 178 del 2022).

15. Risulta, pertanto, del tutto coerente con la linea tracciata dal Giudice delle leggi il consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, in ordine al riparto di giurisdizione, formatosi già in relazione al previgente d.l. n. 90 del 2008, art. 4, comma 1 (per tutte, v. Cass., Sez. U., n. 16032/2010 e Cass., Sez. U, n. 14126 /2010) confermato nel vigore dell’art. 133, comma 1, lettera p), cod. proc. amm. (v., fra le altre, Cass., Sez. U, n. 20824/2021, Cass., Sez. U, n. 20539/2021, Cass., Sez. U, n. 16456/2020).

16. Vi è da soggiungere, infine, che i principi sopra riportati non contrastano con quanto affermato in talune decisioni solo apparentemente di segno contrario (in ispecie, Cass., Sez. U. n. 16304/2013 e Cass., n. 22009/2017) le quali, anzi, costituiscono ulteriore conferma degli anzidetti principi attesa la non sovrapponibilità delle vicende portate al vaglio del giudice di legittimità, concernenti domande con cui il privato contestava la complessiva gestione comunale del ciclo dei rifiuti – ovvero le scelte sulla giusta collocazione dei cassonetti per la raccolta dei rifiuti – alla quale, dunque, si addebitava di avere leso la salubrità del territorio comunale (v., anche, in tema, Cass., Sez. U, n. 20824/2021).

17. In conclusione, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario; per l’effetto va cassata la sentenza resa il 16 marzo 2023 e pubblicata il 24 marzo 2023, n. 4788 dal Giudice di pace di Napoli che ha declinato la giurisdizione e le parti vanno rimesse innanzi al Giudice di pace di Napoli.

18. Nessun provvedimento sulle spese deve essere adottato trattandosi di conflitto sollevato d’ufficio e non avendo le parti svolto attività difensiva.

P.Q.M.

La Corte cassa la sentenza n. 4788 del 24 marzo 2023 del Giudice di pace di Napoli e rimette le parti innanzi al Giudice di pace di Napoli.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili il 24 marzo 2026

NDR: La data di deposito dalle fonti ufficiali risulta domenica 6 settembre (in quanto festivo potrebbe essere errata)