T.A.R. LAZIO, ROMA Sez. II bis - 18 ottobre 2010, n. 32862

RIFIUTI - Osservatorio Nazionale sui Rifiuti - Art. 206 bis d.lgs. n. 152/2006 - Istituzione - Finalità. L’ Osservatorio Nazionale sui Rifiuti trova la sua fonte primaria nell’art. l’art. 206-bis del D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152, recante “Norme in materia ambientale”, introdotto dall’art.2, comma 29 bis del D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4. Tale organismo è istituito per garantire l’attuazione delle norme in materia di gestione dei rifiuti (parte IV del D.Lgs. n. 152 del 2006) anche in attuazione delle direttive comunitarie in materia sulle varie categorie degli stessi, atteso che la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse ed è disciplinata dalle norme nazionali e comunitarie in materia ambientale al fine di assicurare un’elevata protezione dell’ambiente e controlli efficaci, tenendo anche conto della gestione dei rifiuti pericolosi. Pres. Pugliese, Est. Caminiti - A.C. e altri (avv.ti Pungì e Romito) c. Ministero del’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avv. Satto) e altri (n.c.) - TAR LAZIO, Roma, Sez. II bis - 18 ottobre 2010, n. 32862

RIFIUTI - Osservatorio Nazionale sui Rifiuti - Art. 9, c. 4 DPR n. 140/2009 - Cessazione dell’incarico dei componenti - Illegittimità - Finalità di contenimento della spesa pubblica - Autonomia finanziaria dell’organismo. La cessazione dell’incarico dei componenti “generalizzata” anche nei confronti di quelli dell’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti, disposta dall’art.9, comma 4,del DPR n. 140 del 2009., non può essere legittimata da finalità di contenimento della spesa pubblica essendo l’Organismo del tutto indipendente e autonomo anche dal punto di vista finanziario, né risultano emanati i provvedimenti di riordino dell’Organismo di ridimensionamento e revisione quantitativa e qualitativa delle professionalità richieste, finalizzati alla cessazione dell’incarico dei componenti l’organismo collegiale in relazione alla dichiarata razionalizzazione della struttura statale. Pres. Pugliese, Est. Caminiti - A.C. e altri (avv.ti Pungì e Romito) c. Ministero del’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avv. Satto) e altri (n.c.) - TAR LAZIO, Roma, Sez. II bis - 18 ottobre 2010, n. 32862

RIFIUTI - Osservatorio Nazionale sui Rifiuti - Art. 9 DPR 140/2009 - Potere di nomina - Conferimento al Ministero dell’Ambiente - Norma di cui all’art. 206 bis del d.lgs. n. 152/2006 - Nomina dei membri dell’ONR - Decreto del Ministro dell’Ambiente di concerto con il Ministro dello Sviluppo Economico. La norma recata dall’art.9 del DPR n. 140 del 2009 conferisce il potere di nomina dei componenti degli organismi di supporto soltanto al Ministro dell’Ambiente, mentre nello specifico la norma generale gerarchicamente superiore di cui all’art 206-bis del D.Lgs. n. 152 del 2006, confermato dall’art. 7, comma 1, del D.P.R. n.90 del 2007, n. 90, dispone invece la nomina dei membri dell’O.N.R. mediante decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico. Pres. Pugliese, Est. Caminiti - A.C. e altri (avv.ti Pungì e Romito) c. Ministero del’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avv. Satto) e altri (n.c.) - TAR LAZIO, Roma, Sez. II bis - 18 ottobre 2010, n. 32862
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 32862/2010 REG.SEN.
N. 11319/2009 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso RG n. 11319 del 2009, proposto dai signori Antonio CAVALIERE, Fabrizio CLEMENTI, Daniele MONTECCHIO, Agata MILONE, Loris Angelo Luigi RIVA, Giuseppina MONTANARI, rappresentati e difesi dagli avvocati Graziano Pungi' e Francesco Antonio Romito, con domicilio eletto presso Graziano Pungi' in Roma, via Ottaviano, 9;

contro

- il MINISTERO dell'AMBIENTE e della TUTELA del TERRITORIO e del MARE, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- la PRESIDENZA del CONSIGLIO dei MINISTRI, in persona del legale rappresentante p.t., n.c.;
- il MINISTERO dello SVILUPPO ECONOMICO e delle ATTIVITA’ PRODUTTIVE, in persona del Ministro p.t., n.c.;
- il MINISTERO delle POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI e FORESTALI, in persona del Ministro p.t., n.c.;
- il MINISTERO dell'ECONOMIA e delle FINANZE, in persona del Ministro p.t., n.c.;
- il MINISTRO del LAVORO, della SALUTE e delle POLITICHE SOCIALI, in persona del Ministro p.t., n.c.;
- la CONFERENZA PERMANENTE STATO – REGIONI, in persona del legale rappresentante p.t., n.c.;

per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,

- del D.P.R. n. 140 del 03.08.2009, pubblicato sulla G.U. n. 228 dell' 1.10.2009 nella parte (art.9, comma 4) in cui dispone la cessazione alla data della sua entrata in vigore della durata dell’incarico – tra gli altri – dei componenti dell’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti (O.N.R.), istituito con D.L.5 febbraio1997, n. 22, ricostituito con D.L. 8 novembre 2006, n. 284 (art.1) e confermato con DPR 14 maggio 2007, n. 90, e nella parte in cui prevede la nomina con decreto del Ministro, dei nuovi componenti dell’O.N.R. e dispone la soppressione dell’ultimo periodo dell’art.12, comma 2, del DPR 14 maggio 2007, n. 90;

- per quanto possa occorrere del decreto di nomina dei nuovi componenti dell’O.N.R. nonché di tutti gli altri atti e/o presupposti, consequenziali e comunque connessi, anche se non conosciuti.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dei Ministeri dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, delle Politiche Rapporti Agricole Alimentari e Forestali, del Lavoro Salute e Politiche Sociali, dello Sviluppo economico e delle Attività Produttive, dell’Economia e delle Finanze, della Conferenza Permanente Stato-Regioni presso il Ministero dei Rapporti con le Regioni;

Viste le memorie difensive prodotte dalle parti;

Vista l’ordinanza n. 518/2010, pronunciata nella Camera di consiglio del 28 gennaio 2010 che ha disposto incombenti istruttori eseguita dall’Amministrazione con nota depositata in data 4.3.2010;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2010 il 1^Referendario Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti riferiscono che con Decreto18 gennaio 2008 , n.16 del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, sono stati nominati membri dell’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti, con sede presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, ai sensi di quanto previsto dall’art 206 bis, comma 2, del D.Lgs. n.152 del 2006 e dall’art. 7, comma 1, del D.P.R. n. 90 del 2007.

Il suddetto organismo (O.N.R.), istituito con D.L. 5.2.97, n. 22 e succ.mod. (ricostituito con D.L. 8.11.2006, n.284 e confermato con DPR 14.5.2007, n.90), trova la sua fonte primaria nell’art. 206 bis del predetto D. Lgs. 152 del 2006. e svolge un’attività generale di prevenzione della produzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti e attende a compiti di controllo e vigilanza riguardo la gestione dei rifiuti nonché di valutazione su tutti i temi riguardanti il ciclo dei rifiuti stessi; in particolare, l’O.N.R. ha il mandato istituzionale di raccogliere ed esaminare i dati riguardanti la gestione dei rifiuti, gli imballaggi e i rifiuti di imballaggi, nonché di elaborare criteri e specifici obiettivi di azione riguardanti la prevenzione e la gestione dei rifiuti con compiti anche di vigilanza e di controllo, predisponendo un rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, imballaggi curandone la trasmissione al Ministero competente.

I membri dell’ONR - in numero di nove - vengono scelti tra persone, esperti in materia di rifiuti, di elevata qualificazione giuridico amministrativa e tecnico scientifica nel settore pubblico e privato e sono designati ai sensi dell’art. 7, comma 1, DPR n. 90 del 2007. Con il predetto D.M. n.16 del 2008 è stata disposta la nomina dei detti componenti e la durata della carica per tre anni a decorrere dalla data del medesimo decreto, con conseguente scadenza del mandato al 18 gennaio 2011.

In seguito con l’art. 9, comma 4, del D.P.R 3 agosto.2009,n. 140 (pubblicato il 1° ottobre 2009) è stata disposta la “cessazione” della durata dell’incarico dei componenti dell’O.N. R alla data dell’entrata in vigore del Regolamento stesso prevedendo la nomina dei nuovi componenti dell’organismo con successivo decreto del Ministro dell’Ambiente. Il medesimo comma 4 dell’art. 9 del D.P.R. citato ha disposto inoltre la soppressione dell’ultimo periodo dell’art. 12, comma 2 ,del D.P.R. n. 90 del 2007, riguardante la durata dell’incarico dei componenti dell’organismo sino alla scadenza del detto termine.

Avverso il suddetto atto i ricorrenti hanno proposto ricorso deducendo la illegittimità, in parte qua, dello stesso ed hanno articolato i seguenti motivi:

1.Violazione di legge per contrasto con gli artt. 3 e 7 della legge n. 241/90 e con l’art.6 della legge n. 145/2002. Eccesso di potere per difetto di motivazione e per sviamento di potere. Errore sui presupposti: il decreto ministeriale impugnato non avrebbe carattere di atto politico bensì di alta amministrazione (norma-provvedimento incidente su un numero determinato di destinatari) e come tale idoneo ad ingenerare situazioni giuridiche di interesse legittimo; come tale detto atto risulterebbe illegittimo per la violazione degli artt. 3 e 7 della legge n. 241 del 1990, in relazione alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, al difetto di un’idonea istruttoria caratterizzata dalla partecipazione degli interessati e di un’adeguata motivazione circa l’interruzione dell’incarico dei medesimi quali componenti dell’O.N.R. . La disposizione impugnata si limiterebbe a statuire in merito alla cessazione dell’incarico dei componenti, senza nulla innovare né riguardo l’organizzazione e le competenze, né circa attività e funzioni dell’O.N.R.: secondo i ricorrenti la cessazione dall’incarico di tutti i componenti non potrebbe comportare la radicale novazione e la decadenza dell’organo medesimo, alla stregua del criterio di ragionevolezza, adeguatezza, coerenza e non discriminazione che, secondo la Corte Costituzionale, deve informare le norme-provvedimento.Esclusa l’ipotesi della decadenza “ex lege”, altrettanto si dovrebbe escludere dalla fattispecie in questione l’applicazione di una qualche normativa di “spoil system” (art. 6 L. n. 145/2002) perché i componenti medesimi, scelti in qualità di esperti e intuitu personae sarebbero perciò sottratti al c.d. spoil system della dirigenza amministrativa, non potendosi configurare una ipotesi di recesso da un rapporto negoziale di prestazione professionale, in quanto , nella specie, l’Amministrazione non si occupa dell’attività svolta dai componenti dell’organo.

Ritengono i ricorrenti di essere invece, in presenza di una vera e propria revoca degli incarichi di componente dell’organismo, che in quanto tale necessiterebbe del rispetto delle disposizioni procedurali di cui all’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, disattese invece dal provvedimento impugnato ossia la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, il difetto di motivazione dell’atto, elementi necessari nel caso di specie in relazione all’ampia latitudine della discrezionalità amministrativa sottesa a tale tipo di provvedimento.

2.Eccesso di potere, sviamento, violazione del principio di imparzialità, di buon andamento e di continuità dell’attività amministrativa. Contrasto con i principi di ragionevolezza e non arbitrarietà delle norme-provvedimento. Violazione dell’art. 21 sexies della legge n. 241/90; mancato riconoscimento dell’indennità ivi prevista. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art.29 del D.L. 4.7.2006, n. 223 (convertito con modificazioni dalla legge 4.8.2006, n. 248) Violazione dell’art. 74 del D.L. 25.6.2008 n. 112 (convertito in L. 6.8.08, n. 133): la norma impugnata recante la decadenza dei componenti comporterebbe l’anticipata e immotivata cessazione dei ricorrenti da un complesso incarico tecnico-scientifico retribuito, prescindendo dai risultati conseguiti e senza alcun indennizzo. Ciò renderebbe la norma-provvedimento illegittima sotto i plurimi profili dello sviamento di potere, della violazione del principio di imparzialità e della violazione del principio di continuità dell’attività amministrativa. Il provvedimento impugnato inoltre sarebbe contraddittorio rispetto alle dichiarate finalità di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica (comportando l’interruzione di molte istruttorie) e risulterebbe uno sviamento dalla finalità (finanziaria) dichiarata, dissimulando la sostanziale soppressione dell’organo e la sua ricostituzione con nuovi componenti.

Sostengono i ricorrenti che la mera sostituzione di tutti i componenti dell’O.N.R. - in difetto di ogni criterio di cui alle norme esplicitamente richiamate dal D.P.R.n.140 del 2009 in materia di riduzione della spesa sostenuta dalle amministrazioni pubbliche (ossia l’art. 29 del D.L. n. 223 del 2006, conv. dalla L. n. 248 del 2006) in relazione all’assetto funzionale e organizzativo dell’organismo - non risponderebbe ad alcuna logica di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica, con evidenti profili di eccesso di potere per sviamento.

Sottolineano, inoltre, che la medesima normativa volta a contenere la spesa delle Pubbliche amministrazioni non sarebbe comunque applicabile nella specie non gravando la gestione dell’O.N.R. sul bilancio dello Stato e sulla spesa pubblica, risultando onerati al funzionamento dello stesso, ai sensi del D. Lgs. n.152 del 2006,solo soggetti privati e consorzi o aventi personalità giuridica di diritto privato, nessuno dei quali soggetti al controllo della Corte dei Conti bensì soggetti alla vigilanza dell’Osservatorio medesimo.

3.Eccesso di potere per illogicità, arbitrarietà, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, ingiustizia manifesta. Perplessità dell’azione amministrativa: il provvedimento di revoca sarebbe illegittimo in quanto disposto nei confronti di tutti i componenti prima della scadenza del loro mandato, senza alcuna istruttoria volta all’accertamento e alla valutazione dei risultati dell’attività compiuta da ciascun componente e dall’organismo nel suo complesso e, quindi, senza alcun elemento idoneo a motivare la mancata conferma dei ricorrenti nell’incarico ancora in corso senza alcun giudizio comparativo tra i nuovi esperti e i vecchi componenti. Inoltre, mancherebbe qualsiasi modificazione dell’organizzazione, delle competenze e delle attività dell’O.N.R. idonea a giustificare la novazione dell’organo e il conseguente integrale rinnovo dei suoi componenti con profili di ingiustizia manifesta e irragionevole disparità di trattamento in danno dei componenti stessi, titolari di una legittima aspettativa a concludere il proprio mandato percependo il relativo compenso, o quantomeno, a partecipare ad un’adeguata istruttoria volta ad accertare la motivata necessità della revoca dell’incarico per superiori interessi pubblici (in disparte la considerazione della sottesa alea di disvalore morale e professionale provocata dalla immotivata e anticipata revoca),in violazione dei principi recati dall’art. 97 Costituzione.

4.Violazione art. 206 bis comma 2 D. Lgs 152/06 e dell’art. 7 comma 1 D.P.R. 14.5.07 n. 90. Incompetenza: mentre l’art 206 bis, rubricato, confermato dall’art. 7, comma 1, del D.P.R. 14.5.07 n. 90, dispone la nomina dei membri dell’ONR mediante decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, la norma-provvedimento impugnata, invece, conferisce il potere di nomina solo al Ministro dell’Ambiente, in violazione della norma generale e astratta gerarchicamente superiore.

Sussisterebbe anche il vizio di incompetenza dell’atto di revoca dei componenti dell’O.N.R. a causa del mancato coinvolgimento ai fini della sua adozione degli altri soggetti istituzionali ( in particolare la Conferenza Stato-Regioni), intervenuti nel procedimento di nomina.

5.Violazione dell’art. 17 L. 23.8.1988 n. 400; dell’art. 17, commi 25-28, L. 15.5.1997 n. 127:il D.P.R. n.140 del 2009 impugnato risulterebbe adottato in difformità rispetto all’iter procedimentale previsto per gli schemi di regolamento: risulterebbe in atti che lo schema sottoposto al parere parlamentare e quello schema sottoposto al parere del Consiglio di Stato non riporterebbero il contenuto di cui all’art. 9, comma 4, del D.P.R. impugnato avente ad oggetto, tra l’altro, proprio la decadenza dall’incarico dei componenti dell’ O.N.R. per cessazione coatta della durata dell’incarico medesimo. Da ciò deriverebbe un vulnus nel procedimento di formazione del regolamento stesso, non essendosi espresso l’organo consultivo sul testo definitivamente emanato, in violazione dell’art. 17 della L.n. 400 del 1988. Concludono i ricorrenti chiedendo l’annullamento dell’atto impugnato con riserva di formulare domanda di risarcimento dei danni.

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate per il tramite dell’Avvocatura Generale dello Stato per resistere al ricorso, controdeducendo alle censure attoree, previa eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata contestazione dei singoli provvedimenti di conferimento degli incarichi conferiti ad altri soggetti, mancando altresì la notifica del ricorso a detti controinteressati nuovi componenti. Inoltre, secondo la difesa erariale non troverebbe spazio nella specie la possibilità di disapplicare il regolamento di riorganizzazione del Ministero dell’Ambiente, in virtù del quale l’incarico conferito ai componenti dell’Organismo sarebbe cessato sussistendo la natura normativa e non provvedimentale del regolamento stesso. La scelta dell’intervento del legislatore di disporre l’anticipata cessazione dei ricorrenti sarebbe una decadenza ex lege e non una revoca, motivata dalle esigenze di ridimensionamento della spesa pubblica con graduale riduzione degli organi collegiali. Inoltre, non sarebbe applicabile alla fattispecie la valutazione dei risultati valevole invece per gli incarichi dirigenziali, ma non per gli incarichi di un organo tecnico del Ministero (non trovando applicazione il meccanismo dello spoil system). Da ciò l’Amministrazione farebbe discendere il mancato accoglimento della domanda di indennizzo per il risarcimento del danno a causa dell’anticipata cessazione dell’incarico, anch’esso applicabile solo agli incarichi dirigenziali. Il nuovo assortimento qualitativo e quantitativo delle professionalità voluto dall’art.9, comma 4 del DPR n.140 del 2009, volto a garantire la razionalizzazione delle strutture tecniche con il contenimento della spesa pubblica, avrebbe determinato la rinnovazione della Commissione con un nuovo termine di durata dell’incarico e non la sostituzione dei componenti stessi.

Con memoria depositata in prossimità della Camera di consiglio del 28 gennaio 2010 per la discussione dell’istanza cautelare, i ricorrenti hanno ulteriormente argomentato la propria posizione difensiva ed hanno chiesto altresì la sospensione del giudizio e il rinvio degli atti ex art.267 TFUE alla Corte di giustizia di Lussemburgo, prospettando specifici quesiti interpretativi riguardo la compatibilità dell’impugnato art.9 del DPR n.140 del 2009 al dettato comunitario: ciò in quanto secondo gli istanti l’O.N.R., istituito con l’art.206 bis del D.Lgs.n. 152 del 2006, ha la funzione di garantire l’attuazione delle norme relative alla gestione dei rifiuti e la bonifica dei siti inquinati anche in attuazione delle direttive comunitarie sui rifiuti, anche pericolosi, sugli oli usati, sulle batterie esauste, sui rifiuti di imballaggio, sulle discariche, sugli inceneritori, sui rifiuti elettrici ed elettronici, sui rifiuti portulai, sui veicoli fuori uso, sui rifiuti sanitari e quelli contenenti amianto (cfr. Direttiva 94/62/Ce). Pertanto, lamentano i ricorrenti che l’azzeramento delle cariche dei membri dell’O.N.R. senza contestualmente provvedere a nominare i nuovi membri o prorogare l’attività di quelli “azzerati” comporterebbe una paralisi dell’attività nazionale riguardo le predette funzioni, venendo meno agli obblighi di vigilanza di alto livello tecnico scientifico impedendo la realizzazione del programma generale di prevenzione di cui all’art.225 del D.Lgs. n. 152 del 2006, di derivazione comunitaria.

Con l’ordinanza n. 518/2010, pronunciata nella Camera di consiglio del 28 gennaio 2010 sono stati disposti incombenti istruttori a carico delle Amministrazioni resistenti che sono stati eseguiti con nota depositata in data 4 marzo 2010, DAGL-UCCG 22.3./9017.

Con memoria prodotta per la Camera di consiglio del 25 marzo 2010 i ricorrenti hanno sottolineato che anche all’esito dell’istruttoria da parte dell’Amministrazione sarebbe emerso quanto sostenuto dagli stessi riguardo la difformità sostanziale della norma censurata rispetto allo schema sottoposto a parere che si occupava degli organismi di supporto del MATTM, con funzioni di polizia in materia ambientale: il comma riguardante gli organismi collegiale tra cuii l’O.N.R. sarebbe stato inserito in sede di approvazione del regolamento (in violazione dell’art.17 della Legge n. 400 del 1988) senza alcun precedente provvedimento di riorganizzazione dell’Organismo.

La cessazione anticipata dall’incarico dei componenti dell’O.N.R. e la loro sostituzione (allo stato non avvenuta), senza disporre la prorogatio, avrebbe determinato lo svuotamento dell’Ente e la interruzione delle attività istruttorie in corso, con rischio di una procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano per mancata attuazione della Direttiva.

In prossimità dell’Udienza pubblica i ricorrenti hanno ulteriormente ribadito con memoria conclusionale le proprie posizioni,insistendo per l’accoglimento del ricorso.

Alla Udienza pubblica del 20 maggio 2010, il ricorso dopo la discussione è stato introitato per la decisione.

DIRITTO

1.Viene in decisione la contestata vicenda, meglio descritta in fatto, riguardante la cessazione della durata dell’incarico dei ricorrenti componenti dell’O.N.R., prevista dall’art.9, comma 4,del DPR n. 140 del 2009.

2.Il Collegio prende in esame preliminarmente le eccezioni di rito prospettate dall’Amministrazione resistente in relazione ai profili di inammissibilità del gravame in quanto l’oggetto della contestazione dovrebbe essere il singolo provvedimento di conferimento degli incarichi ad altri soggetti e non l’adozione del regolamento di riorganizzazione dell’Amministrazione di cui al DPR n. 140 del 2009 impugnato, configurando anche la violazione del principio del contraddittorio per la mancata notifica del ricorso ai nuovi componenti controinteressati.

Al riguardo, detti prospettati profili di irritualità del gravame possono essere superati dalla situazione di fatto riguardo l’attuale composizione dell’Organismo, in quanto come confermato dalle parti nel corso del giudizio, a seguito dell’adozione dell’impugnato provvedimento, l’Amministrazione ha impedito, in sua attuazione, l’accesso dei ricorrenti allo svolgimento delle proprie attività quali componenti dell’Osservatorio, evidenziandosi così la lesività del provvedimento stesso. Inoltre, non risulta ancora adottato da parte del Ministro dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare il decreto di nomina dei nuovi membri, come previsto dal predetto art.9, comma 4, del DPR n. 140 del 2009.

Pertanto, la mancanza di un preciso provvedimento di nomina e conferimento di incarico dei nuovi membri dell’Organismo impedisce di circoscrivere l’oggetto dell’impugnazione su provvedimenti non ancora adottati, mancando così la individuazione di detti nuovi componenti dell’Organismo, tali da poterli considerare litisconsorzi necessari a cui notificare il ricorso.

Sulla base di ciò l’eccezione non appare fondata.

2.1. Passando all’esame del merito, il Collegio rileva che il ricorso presenta profili di fondatezza per le considerazioni di seguito riportate.

Al riguardo, occorre preliminarmente inquadrare il contesto normativo applicabile all’Organismo in questione: tale Organismo trova la sua fonte primaria nell’art. l’art. 206-bis del D.Lgs. 3 aprile 2006, n.152, recante “Norme in materia ambientale”, introdotto dall’art.2, comma 29 bis del D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative al Dlgs 3 aprile 2006 n. 152 recante norme in materia ambientale”.

Le principali funzioni dell’O.N.R. sono così individuate dal predetto art. 206-bis, comma 1 : “Al fine di garantire l’attuazione delle norme di cui alla parte quarta del presente decreto con particolare riferimento alla prevenzione della produzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti ed all’efficacia, all’efficienza ed all’economicità della gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, nonché alla tutela della salute pubblica e dell’ambiente, è istituito, presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, l’Osservatorio nazionale sui rifiuti, in appresso denominato Osservatorio.

L’Osservatorio svolge, in particolare, le seguenti funzioni:

a) vigila sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio;

b) provvede all’elaborazione ed all’aggiornamento permanente di criteri e specifici obiettivi d’azione, nonché alla definizione ed all’aggiornamento permanente di un quadro di riferimento sulla prevenzione e sulla gestione dei rifiuti, anche attraverso l’elaborazione di linee guida sulle modalità di gestione dei rifiuti per migliorarne efficacia, efficienza e qualità, per promuovere la diffusione delle buone pratiche e delle migliori tecniche disponibili per la prevenzione, le raccolte

differenziate, il riciclo e lo smaltimento dei rifiuti;

c) predispone il Programma generale di prevenzione di cui all’articolo 225 qualora il Consorzio nazionale imballaggi non provveda nei termini previsti;

d) verifica l’attuazione del Programma generale di cui all’articolo 225 ed il raggiungimento degli obiettivi di recupero e di riciclaggio;

e) verifica i costi di gestione dei rifiuti, delle diverse componenti dei costi medesimi e delle modalità di gestione ed effettua analisi comparative tra i diversi ambiti di gestione, evidenziando eventuali anomalie;

f) verifica livelli di qualità dei servizi erogati;

g) predispone, un rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio e ne cura la trasmissione al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.”.

L’ Osservatorio è, quindi, istituito per garantire l’attuazione delle norme in materia di gestione dei rifiuti (parte IV del D.Lgs. n. 152 del 2006) anche in attuazione delle direttive comunitarie in materia sulle varie categorie degli stessi, atteso che la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse ed è disciplinata dalle norme nazionali e comunitarie in materia ambientale al fine di assicurare un’elevata protezione dell’ambiente e controlli efficaci, tenendo anche conto della gestione dei rifiuti pericolosi.

L’O.N.R., ai sensi del comma 2 del predetto art.206-bis, “è composto da nove membri, scelti tra persone, esperte in materia di rifiuti, di elevata qualificazione giuridico/amministrativa e tecnico/scientifica nel settore pubblico e privato, nominati, nel rispetto del principio dell'equilibrio di genere, con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico”. Il successivo comma 3 stabilisce che “la durata in carica dei componenti dell'Osservatorio è disciplinata dal decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90” (tre anni), mentre l’ultimo comma prevede che “All'onere derivante dalla costituzione e dal funzionamento dell'Osservatorio nazionale sui rifiuti e della Segreteria tecnica, pari a due milioni di euro, aggiornato annualmente al tasso di inflazione, provvedono, tramite contributi di pari importo complessivo, il Consorzio Nazionale Imballaggi di cui all'articolo 224, i soggetti di cui all'articolo 221, comma 3, lettere a) e c) e i Consorzi di cui agli articoli 233, 234, 235, 236 nonché quelli istituiti ai sensi degli articoli 227 e 228. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare con decreto da emanarsi entro novanta giorni dall'entrata in vigore del presente provvedimento e successivamente entro il 31 gennaio di ogni anno, determina l'entità del predetto onere da porre in capo ai Consorzi e soggetti predetti. Dette somme sono versate dal Consorzio Nazionale Imballaggi e dagli altri soggetti e Consorzi all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate, con decreto del Ministro dell'economia e della finanze, ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare”.

Orbene, l’art.9, comma 4, del DPR n.140 del 2009 soggetto a gravame ha introdotto la cessazione della durata dell’incarico dei componenti dell’O.N.R. stabilendo che “In sede di prima applicazione del presente regolamento, ferme restando le iniziative di riordino degli organismi collegiali ai sensi dell'articolo 68 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e dell'articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, la durata dell'incarico dei componenti degli organismi di cui agli articoli 1, 3, 4, 5, 7 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90, cessa alla data di entrata in vigore del presente regolamento e, con proprio decreto, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare procede alla nomina dei nuovi componenti, che restano in carica non oltre la scadenza del termine di cui all'articolo 12, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90. Gli organismi di cui all'articolo 7 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, all'articolo 28 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e all'articolo 161 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come modificato dall'articolo 9-bis del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77, durano in carica tre anni decorrenti dall'emanazione dei rispettivi decreti di nomina dei nuovi componenti adottati in attuazione delle norme di cui al presente periodo. All'articolo 12, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90, l'ultimo periodo è soppresso”.

L’Amministrazione resistente ha evidenziato nella memoria difensiva che il Regolamento di riorganizzazione del MATTM di cui al DPR n. 140 del 2009 impugnato è stato emanato in attuazione della L. n. 112 del 2008, intervenendo anche con disposizione specifica sulla riorganizzazione degli organismi collegiali, riducendone le dimensioni e modificandone le caratteristiche. Inoltre, secondo la difesa erariale, gli artt. 68 e 74 del D.L. n. 112 del 2008, conv. dalla L. n. 133 dello stesso anno, dimostrerebbero con chiarezza la cessazione automatica degli incarichi in essere per effetto del verificarsi di nuovi assetti organizzativi della P.A.

Orbene deve rilevarsi che la questione del riordino di alcuni organismi operanti nell’ambito del MATTM ha formato oggetto di contenzioso in sede di prime cure presso questo Tribunale e, a seguito di gravame con decisione anche del giudice d’appello.

Questo Collegio, anche tenendo conto delle argomentazioni del Consiglio di Stato (cfr. sent., sez. VI, 17 dicembre 2009, n. 8253) riguardo analoga vicenda relativa ad altri organismi operanti presso il MATTM interessati dalla medesima normativa che ha modificato la composizione degli Organismi, deve rilevare però la particolarità del caso in esame.

Nella specie, l’art.9 del DPR n. 140 del 2009 ha disciplinato la cessazione della durata dell’incarico dei componenti degli organismi di cui agli artt. 1, 3, 4, 5, 7 e 8 del DPR 90 del 2007 (tra i quali è indicato nell’art. 1 anche l’O.N.R.) disponendo la scadenza del mandato dei componenti stessi alla data di entrata in vigore del regolamento con la nomina dei nuovi componenti da adottare con decreto del solo Ministro dell’Ambiente e una durata in carica di tre anni dall’emanazione dei rispettivi decreti di nomina.

Al riguardo, volendo aderire alla tesi dell’Amministrazione della decadenza ex lege dei componenti degli organismi riordinati senza bisogno di procedere a specifica revoca, tuttavia si deve rilevare che dal dettato normativo emerge chiara la previsione della necessaria ricostituzione degli organi con nomina dei nuovi membri mediante specifico decreto del MATTM, che allo stato non risulta essere stato adottato, nonostante l’art.9 del DPR n.140 del 2009 abbia disposto, dalla sua entrata in vigore (ossia dal 18.8.2009), la cessazione della durata dell’incarico degli attuali componenti dell’O.N.R., senza prevedere altresì la prorogatio dei componenti stessi nell’ambito dell’Organismo fino all’emanazione del decreto di nomina dei nuovi componenti.

Nei fatti i ricorrenti hanno allegato in atti che dalla data di entrata in vigore del Regolamento suddetto non è stato consentito agli stessi dall’Amministrazione di svolgere alcuna attività nell’ambito dell’Organismo, senza tra l’altro percepire alcun compenso, circostanze, queste, non smentite dall’Amministrazione interessata.

Ben diversa, invece, appare la questione richiamata dall’Amministrazione resistente relativa alle altre Commissioni (IPPC, COVIS, ecc), laddove con normativa specifica è stata stabilita la riduzione del numero dei componenti nonché la nomina dei nuovi componenti con la previsione espressa della prorogatio degli stessi da considerare in carica fino al decreto di nomina dei nuovi componenti (cfr. art. 28 del richiamato D.L. n. 112 del 2008). In tali casi, il Ministro dell’Ambiente con propri decreti ha provveduto alla nomina dei nuovi componenti e con separate note ha comunicato ai componenti non nominati l’avvenuta cessazione dell’incarico, contenendo così i tempi dell’agire amministrativo nel senso indicato dalla relativa norma.

Un determinante elemento di particolarità dell’O.N.R., disciplinato dall’art. 206 bis D.lgs. 152/06 (rispetto a quello antecedente il D.Lgs.152/06), è dato dal fatto che tale Organismo non è finanziato dallo Stato e neppure esclusivamente dal principale dei soggetti/Enti/organismi vigilati (ovvero dal CONAI, come avveniva per il “previgente” O.N.R.), ma da operatori privati soggetti alla

vigilanza dell’O.N.R. medesimo.

Al riguardo, non può non riconoscersi che tale forma di finanziamento da parte della platea dei soggetti privati soggetti a vigilanza e a provvedimenti da parte dell’O.N.R. stesso costituisce la principale caratteristica di “indipendenza” dell’Organismo e dei componenti rispetto alle fonti di finanziamento.

E’ opportuno sottolineare che l’O.N.R., in virtù di quanto precede, non grava in alcun modo sull’Erario o sulla P.A. e per le sue caratteristiche , pertanto, non può ritenersi soggetto alle disposizioni di cui all’art. 68 del richiamato D.L. 112 del 2008 , conv. con L. 133 del 2008, né a quelle di cui all’art. 29, comma 2 bis, del D.L. 223 del 2006, disposizioni tutte volte a contenere la spesa delle Amministrazioni pubbliche.

Né varrebbe obiettare, pertanto, come sostiene l’Amministrazione, che l’effetto della decadenza automatica degli incarichi sarebbe una mera conseguenza della riorganizzazione del Ministero dell’Ambiente ai sensi degli artt. 68 e 74 del predetto D.L. n. 112 del 2008, in quanto l’Organismo in questione pur operando nell’ambito del Ministero dell’Ambiente per il suo funzionamento non grava sulla spesa sostenuta dalle Amministrazioni pubbliche e non rientra tra gli Organismi destinatari delle norme sul contenuto della spesa richiamate dalla stessa Amministrazione, ossia l’art.29 del citato D.L. 4 luglio 2006, n. 223, conv. L. 4 agosto 2006, n. 248.

D’altra parte, qualora si volesse considerare applicabile all’Organismo in questione la riduzione del 30 per cento della spesa sostenuta dalle Amministrazioni pubbliche, prevista dal citato art. 29, tale riduzione, restando a favore all’Erario, determinerebbe una vera e propria imposizione a carico dei soggetti privati che hanno finanziato l’O.N.R. non prevista dalla legge delega in materia ambientale (Legge n.308 del 2004): si tratterebbe di un ingiustificato arricchimento da parte dello Stato per la suddetta quota del 30 per cento.

In definitiva, appare fondata la censura di cui al secondo motivo in quanto la cessazione dell’incarico dei componenti “generalizzata” anche nei confronti di quelli dell’O.N.R., disposta dal provvedimento impugnato, non può essere legittimata da finalità di contenimento della spesa pubblica essendo l’Organismo del tutto indipendente e autonomo anche dal punto di vista finanziario, né risultano emanati i provvedimenti di riordino dell’Organismo ( di ridimensionamento e revisione quantitativa e qualitativa delle professionalità richieste), finalizzati alla cessazione dell’incarico dei componenti l’organismo collegiale in relazione alla dichiarata razionalizzazione della struttura statale ( in disparte anche i profili di illegittimità dedotti con il quarto motivo posto che la norma recata dall’art.9 del richiamato DPR n. 140 del 2009 conferisce il potere di nomina dei componenti degli organismi di supporto soltanto al Ministro dell’Ambiente, mentre nello specifico la norma generale gerarchicamente superiore di cui all’art 206-bis del D.Lgs. n. 152 del 2006, confermato dall’art. 7, comma 1, del D.P.R. n.90 del 2007, n. 90, dispone invece la nomina dei membri dell’O.N.R. mediante decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico).

3. Infine, a seguito dell’esito dell’istruttoria disposta con ordinanza n.518/2010, in relazione all’ultimo motivo di ricorso con il quale i ricorrenti hanno censurato la violazione dell’art. 17 della L.n. 400 del 1988 per la non corrispondenza dello schema di regolamento sottoposto all’organo consultivo rispetto all’atto successivamente emanato, risulta in atti che lo schema sottoposto al parere parlamentare e quello sottoposto al parere del Consiglio di Stato non riportano il contenuto di cui all’art. 9, comma 4, del testo approvato del D.P.R. n. 140 del 2009 impugnato (inserito solo in sede di approvazione definitiva del Regolamento). Tale disposizione ha ad oggetto, tra l’altro, proprio la cessazione della durata dell’incarico, tra gli altri, dei componenti dell’ O.N.R., ma su di essa il Consiglio di Stato non è stato messo in condizione di svolgere le proprie funzioni consultive ai sensi dell’art. 100, primo comma, della Costituzione. Ne consegue che il mancato esame della riformulazione della disposizione in esame definitivamente emanata da parte del supremo organo consultivo appare illegittima in violazione dell’art. 17 della L.n. 400 del 1988, con conseguente fondatezza della censura dedotta.

4. La fondatezza delle sopra esaminate censure, dedotte sotto i plurimi profili indicati, comporta l’accoglimento del ricorso e, per l’effetto, l’annullamento del provvedimento impugnato e di ogni altro atto ad esso direttamente conseguente, esimendo il Collegio dalla sottoposizione alla Corte di Giustizia della questione di compatibilità comunitaria sollevata dagli stessi ricorrenti, che a giudizio del Collegio, non si palesa manifestamente infondata in relazione alla funzione svolta dall’Organismo (il cui funzionamento è stato impedito dal provvedimento impugnato) di garanzia dell’attuazione della disciplina nazionale, armonizzata a livello comunitario, in materia di gestione dei rifiuti (D.Lgs. n. 152 del 2006, Parte IV), e quindi di Autorità Nazionale preposta agli adempimenti nazionali imposti agli Stati dell’Unione Europea dalle direttive comunitarie di riferimento.

All’accoglimento del ricorso consegue, altresì, l’accertamento, da un lato, del diritto dei ricorrenti di svolgere le proprie funzioni di componenti dell’Osservatorio Nazionale Rifiuti fino alla naturale scadenza del proprio mandato - ossia al 18 gennaio 2011, o comunque fino alla loro successiva sostituzione secondo il generale istituto della prorogatio (ancora più pregnante nella fattispecie in esame alla luce delle pregresse considerazioni di diritto comunitario) con conseguente obbligo dell’Amministrazione di procedere senza indugio alla reintegrazione dei ricorrenti nelle funzioni, ora per allora nonché dall’altro di corrispondere il relativo compenso - il cui onere non a carico dell’Erario, ma versato dai Consorzi privati obbligati all’entrata del bilancio dello Stato e riassegnata con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, ad apposito capitolo dello stato di previsione del MATTM, come previsto dall’art. 206 bis del D.Lgs. n.152 del 2006 - anche al fine di evitare i descritti profili di criticità comunitaria e gli eventuali profili di responsabilità erariale in relazione all’impedimento dello svolgimento dell’attività di componenti effettivi dell’Organismo.

La peculiarità e delicatezza della vicenda sottoposta all’esame del Collegio inducono lo stesso a ritenere sussistenti giustificati motivi per la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, sez. II bis, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei sensi di cui in motivazione.

Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle Camere di consiglio del giorno 20 maggio 2010 e 15 luglio 2010 con l'intervento dei Magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente
Raffaello Sestini, Consigliere
Mariangela Caminiti, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/10/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

 

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