T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez.III - 13 marzo 2009, n. 1912

PUBBLICO IMPIEGO - Personale militare - Trasferimenti d’autorità - Inquadramento nel genus degli ordini - Disciplina generale ex L. n. 241/1990 - Inapplicabilità. I trasferimenti d’autorità del personale militare si inquadrano nel genus degli ordini, costituendo espressione di esigenze ineludibili di organizzazione, coesione interna e massima operatività delle Forze Armate. Come tali, essi sono sottratti alla disciplina generale della l. n. 241/1990 e pertanto, oltre a non abbisognare di una specifica motivazione, non devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento (cfr., ex plurimis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 15 luglio 2008, n. 8821). Ciò non toglie che, qualora il suddetto trasferimento rechi comunque la propria motivazione, questa possa essere sindacata sotto i profili della completezza, coerenza, logicità, non contraddittorietà, ragionevolezza. Pres. Giordano, Est. De Berardinis - B.V. (avv. De Pauli) c. Ministero della Difesa (Avv. Stato). T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez.III - 13 marzo 2009, n. 1912

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1912/09 Reg. Sent..
N. 2512/2008 Reg. Ric.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA LOMBARDIA

(Sezione III)

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso r.g. n. 2512/2008, proposto dal sig. Biagio Volta, rappresentato e difeso dall’avv. Luca De Pauli e con domicilio eletto presso lo studio legale Ponti, in Milano, via Manin 3
contro
il Ministero della Difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Milano e domiciliato presso gli uffici di questa, in Milano, via Freguglia 1
nonché contro
il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri
e comunque nei confronti
del Comando Carabinieri – Tutela della Salute
e nei confronti
del Terzo Battaglione Carabinieri Lombardia
per l’annullamento, previa sospensione,
- del provvedimento del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri – I Reparto – SM – Ufficio Personale Brigadieri, Appuntati e Carabinieri, del 24 giugno 2008, n. 191588/T-9-2 di prot., notificato al ricorrente il 6 ottobre 2008, con il quale si dispone il suo trasferimento d’autorità dal Comando Carabinieri per la Tutela della Salute, Gruppo Antisofisticazioni e Sanità di Milano, al 3° Battaglione Carabinieri “Lombardia”, per l’impiego presso la Compagnia Comando e Servizi;
- della nota del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute – Ufficio Comando – Sezione Personale,del 28 aprile 2008, n. 45/34 di prot., contenente la proposta di trasferimento del ricorrente;
- di tutti gli altri atti comunque connessi, presupposti e conseguenti, ivi compresi gli atti istruttori e di accertamento, se ed in quanto esistenti.

VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTO l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
VISTI l’istanza di misure cautelati provvisorie ed urgenti inaudita altera parte, e il decreto presidenziale n. 1721/2008, con cui l’istanza è stata respinta;
VISTA la domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati, proposta in via incidentale dal ricorrente;
PRESO ATTO della rinuncia alla suddetta domanda di sospensione;
VISTE l’ordinanza presidenziale istruttoria n. 174/08 del 25 novembre 2008, e la documentazione trasmessa in ottemperanza ad essa;
VISTE le memorie ed i documenti depositati dalle parti;
VISTI tutti gli atti della causa;
NOMINATO relatore, alla pubblica udienza del 22 gennaio 2009, il dr. Pietro De Berardinis ed udito lo stesso;
UDITI, altresì, i difensori presenti delle parti costituite, come da verbale;
RITENUTO in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

Il ricorrente, sig. Biagio Volta, espone di essere Appuntato Scelto e di aver operato nell’Arma dei Carabinieri a far tempo dal 9 luglio 1980, prestando ultimamente servizio presso il Comando Carabinieri per la Tutela della Salute.
In questo contesto lavorativo, l’esponente subiva un procedimento disciplinare in relazione alla dichiarazione fornita circa le ore di missione sostenute in occasione di alcuni servizi effettuati con il Comandante del Gruppo.
Nel corso del procedimento disciplinare – originato da alcune discrepanze tra le dichiarazioni predisposte dall’esponente e quelle predisposte dal Comandante del Gruppo – l’esponente inviava all’Ufficio Comando una relazione a propria difesa, segnalando, tra l’altro, taluni presunti utilizzi indebiti dell’autovettura di servizio da parte del Comandante stesso. Il procedimento disciplinare si concludeva in data 27 febbraio 2008 con “richiamo orale” a carico del sig. Volta.
Con nota prot. n. 45/34 del 28 aprile 2008 l’Ufficio Comando – Sezione Personale avanzava proposta di trasferimento dell’esponente ad altro reparto della medesima sede, per essersi irrimediabilmente incrinato il rapporto di fiducia tra il sig. Volta ed il Comandante del Gruppo e valutando l’inopportunità della permanenza dello stesso sig. Volta presso il reparto dove prestava servizio.
In accoglimento di detta proposta, il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri – I Reparto – SM – Ufficio Personale Brigadieri, Appuntati e Carabinieri, in data 24 giugno 2008 adottava il provvedimento prot. n. 191588/T-9-2, disponendo il trasferimento “d’autorità” dell’esponente dal Comando Carabinieri per la Tutela della Salute – Gruppo Antisofisticazioni e Sanità di Milano, al Terzo Battaglione Carabinieri “Lombardia”, per l’impiego presso la Compagnia Comando e Servizi, con movimento da effettuare il 30 giugno 2008.
Peraltro, anche a causa delle ripetute assenze dal servizio del sig. Volta nel periodo estivo per motivi di salute, il trasferimento (rimasto privo di materiale esecuzione) gli veniva notificato solo il 6 ottobre 2008. Immediatamente egli avanzava istanza di revoca, ma tale istanza non sortiva alcun effetto.
Avverso il suddetto provvedimento di trasferimento è pertanto insorto l’esponente, impugnandolo con il ricorso specificato in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa sospensione, per i seguenti motivi:
- violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990 e dell’art. 5 del d.m. 16 settembre 1993, n. 603, nonché del principio del giusto procedimento, eccesso di potere, ingiustizia grave e manifesta, in quanto sarebbe mancata un’adeguata partecipazione, essendo stata omessa la previa comunicazione di avvio del procedimento;
- violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990 e dell’art. 5 del d.m. 16 settembre 1993, n. 603, nonché del principio del giusto procedimento, eccesso di potere, ingiustizia grave e manifesta, illegittimità derivata, per le stesse ragioni già indicate nel punto precedente, in relazione alla nota recante la proposta di trasferimento;
- violazione dell’art. 17 della l. n. 382/1978, nonché eccesso di potere, sviamento, arbitrarietà, sproporzione, violazione del principio di proporzionalità e del minimo mezzo, difetto di istruttoria, omessa comparazione di tutti gli interessi in gioco, in quanto il trasferimento sarebbe in realtà misura punitiva nei riguardi del ricorrente e per giunta del tutto sproporzionata;
- eccesso di potere, istruttoria insufficiente e carente, errore di fatto, travisamento, violazione dell’art. 22 del d.lgs. n. 297/2000 e dell’art. 7 della l. n. 25/1997, difetto dei presupposti, giacché sia l’affermazione della notorietà del fatto, sia l’assunto della compromissione irrimediabile dei rapporti con il Comandante di Gruppo non corrisponderebbero a verità, né sussisterebbero i motivi ambientali, tanto più che il suddetto Comandante risulterebbe trasferito ad altro incarico.
Il ricorrente ha formulato, altresì, istanza di misure cautelari inaudita altera parte, respinta con decreto presidenziale n. 1721/2008 del 25 novembre 2008.
Con ordinanza presidenziale istruttoria n. 174/08, di pari data, è stato ordinato al Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri di depositare i pareri favorevoli al trasferimento n. 63/6-13 2007 del 6 maggio 2008, del Comando Divisione Unità Specializzate Carabinieri e n. 73/25-2 del 21 maggio 2008 del Comando Unità Mobili e Specializzate Carabinieri “Palidoro”, nonché le circolari n. 349/466-1979 del 12 marzo 2003 e n. 243754-1/Cont-6-2 P.S.A.C. del 18 marzo 1993.
Il Comando ha ottemperato con deposito del 2 dicembre 2008.
Si è costituito in giudizio il Ministero della Difesa, depositando una memoria difensiva e chiedendo la reiezione del ricorso e dell’istanza cautelare.
Nella Camera di Consiglio del 4 dicembre 2008 il ricorrente, previa rinuncia alla istanza di sospensione, ha chiesto la fissazione a breve del merito. La causa è stata rinviata all’udienza del 22 gennaio 2009.
In vista dell’udienza di merito la difesa erariale ha depositato documentazione sui fatti di causa, mentre il ricorrente ha depositato una breve memoria.
All’udienza pubblica del 22 gennaio 2009 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorrente, sig. Biagio Volta, impugna il provvedimento con il quale il Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri ha disposto il suo trasferimento “d’autorità” dal Comando Carabinieri per la Tutela della Salute, Gruppo Antisofisticazioni e Sanità di Milano, al 3° Battaglione Carabinieri “Lombardia”, per l’impiego presso la Compagnia Comando e Servizi.

Con il primo motivo lamenta la violazione delle norme in tema di partecipazione procedimentale, in particolare l’omessa comunicazione di avvio del procedimento sfociato nel trasferimento d’autorità.
La doglianza viene poi riproposta nel secondo motivo di ricorso, con riferimento, stavolta, alla nota del 28 aprile 2008 recante la proposta di trasferimento (la quale è a propria volta impugnata), atteso che con detta nota si è disposto, tra l’altro, di non procedere alla comunicazione di avvio del procedimento.

La censura non può essere condivisa, in quanto, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, i trasferimenti d’autorità del personale militare (come nel caso di specie) si inquadrano nel genus degli ordini, costituendo espressione di esigenze ineludibili di organizzazione, coesione interna e massima operatività delle Forze Armate. Come tali, essi sono sottratti alla disciplina generale della l. n. 241/1990 e pertanto, oltre a non abbisognare di una specifica motivazione, non devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento (cfr., ex plurimis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 15 luglio 2008, n. 8821).

Si è in particolar modo evidenziato che l’inapplicabilità delle regole partecipative discende proprio dall’inclusione del provvedimento di trasferimento d’autorità nel genus degli ordini militari: orbene, l’inapplicabilità discende dal dovere di pronta esecuzione dell’ordine incombente sul militare e dal correlato dovere di una chiara formulazione dello stesso, gravante sul soggetto che lo impartisce, affinché venga eseguito senza dubbi od esitazioni (cfr., rispettivamente, gli artt. 25 e 23 del d.P.R. n. 545/1986): doveri, la cui inosservanza è sanzionata anche dalle norme speciali del codice penale militare (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 14 gennaio 2005, n. 83).

Ne deriva che sono infondati e devono perciò essere respinti sia il primo motivo di ricorso, sia il secondo: quest’ultimo risulta, peraltro, anche inammissibile, giacché rivolto contro un atto (la proposta di trasferimento) a carattere endoprocedimentale (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 2 aprile 2008, n. 2815).

Venendo all’esame del terzo motivo di ricorso, con esso viene dedotto il carattere arbitrario e vessatorio del trasferimento disposto, che avrebbe in realtà fini punitivi nei confronti del ricorrente. Questi sottolinea, altresì, il carattere sproporzionato e abnorme del provvedimento, a fronte di un procedimento disciplinare conclusosi con l’irrogazione, nei suoi confronti, di una sanzione minima (il richiamo orale) e vista la normalizzazione dei suoi rapporti con il Comandante di Gruppo.

Per ragioni di ordine logico, la doglianza va trattata unitamente al quarto motivo di ricorso, con cui si contestano le motivazioni addotte a fondamento dell’impugnato trasferimento, evidenziandosi in particolare:
- la non veridicità dell’affermazione per cui la condotta del ricorrente sarebbe nota nel contesto lavorativo, avendo l’interessato sempre mantenuto un estremo riservo sulla vicenda (i cui risvolti disciplinari avrebbero, peraltro, scarso rilievo);
- l’assenza di qualsiasi nocumento al regolare svolgimento della vita del reparto di appartenenza, tenuto conto, altresì, del carattere apodittico ed indimostrato di una simile asserzione;
- l’infondatezza dell’assunto per cui vi sarebbe stata compromissione irrimediabile dei rapporti tra il ricorrente ed il Comandante di Gruppo, atteso che tali rapporti si sarebbero in realtà normalizzati;
- l’infondatezza, infine, dell’asserita oggettiva incompatibilità della permanenza del ricorrente nell’attuale reparto di impiego per motivi ambientali funzionalmente correlati al particolare servizio, anche considerato l’intervenuto trasferimento, dal 30 settembre 2008, del Comandante del Gruppo.

Le doglianze debbono essere condivise.

Al riguardo va premesso che, benché la giurisprudenza più sopra richiamata abbia escluso i trasferimenti d’autorità del personale dei Corpi di polizia ad ordinamento militare, in quanto ordini, dall’ambito di applicabilità della l. n. 241/1990 e quindi, tra l’altro, dall’assoggettamento all’obbligo di motivazione ex art. 3 della l. n. 241 cit. (T.A.R. Campania, Napoli, n. 8821/2008 cit.), ciò non toglie che, qualora il suddetto trasferimento rechi comunque la propria motivazione (com’è nel caso in esame), questa possa essere sindacata sotto i profili della completezza, coerenza, logicità, non contraddittorietà, ragionevolezza.

Orbene, nel caso di specie la motivazione contenuta nel provvedimento, ad avviso del Collegio, è affetta da incoerenza, illogicità e contraddittorietà.

Al riguardo, risulta decisiva la nota del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute del 28 aprile 2008, n. 45/34, recante la proposta di trasferimento.

In tale nota, infatti, viene evidenziato che, a seguito del procedimento disciplinare instaurato nei suoi confronti, l’odierno ricorrente inviava una relazione contenente elementi a proprio discarico, nonché addebiti a carico del Comandante del Gruppo e che in proposito venivano svolti dal Comando accertamenti, dai quali emergeva la non manifesta infondatezza di quanto riferito dal ricorrente.

Orbene, senza esprimere alcun giudizio sulla veridicità degli elementi riferiti dal sig. Volta, risulta nondimeno palesemente illogico e contraddittorio che, dopo aver considerato fondati tali elementi – al punto da depositare a tal proposito presso la Procura della Repubblica un’informativa di reato – l’Amministrazione finisca poi per disporre il trasferimento del medesimo sig. Volta.

In altre parole, è chiaramente viziato da incongruenza, illogicità e contraddittorietà l’atteggiamento dell’Amministrazione che, da un lato, dà credito alla versione dei fatti esposta dall’odierno ricorrente e tuttavia, dall’altro lato, emette un giudizio di inopportunità dell’ulteriore permanenza del medesimo nel reparto di appartenenza: giudizio che non ha altro fondamento che quegli stessi fatti, in relazione ai quali la versione del sig. Volta è stata ritenuta credibile.

Per quanto ora esposto, la proposta di trasferimento reca quindi in sé un’intrinseca illegittimità, finendo per suggerire l’illazione di un’impropria funzione punitiva del trasferimento stesso: donde l’illegittimità del provvedimento impugnato, che a tale proposta si è pienamente conformato.

Invero, nell’apparato motivazionale del provvedimento si rileva, anzitutto, l’uso di formule stereotipe ed apodittiche (e cioè la notorietà della vicenda nel contesto lavorativo, che avrebbe “prodotto nocumento al regolare svolgimento della vita di Reparto di appartenenza”, ed il giudizio di incompatibilità “per motivi ambientali funzionalmente correlati al particolare servizio”), le quali non danno conto degli elementi concreti sulla cui base si è pervenuti al giudizio di incompatibilità e, per l’effetto, al trasferimento. In realtà, l’unico elemento concreto che viene addotto è quello della compromissione irrimediabile del rapporto di fiducia tra il ricorrente e il Comandante del Gruppo: ma questo è proprio il profilo sul quale – si ribadisce – l’Amministrazione emette nel contempo (e contraddittoriamente) un giudizio di non infondatezza di quanto segnalato del ricorrente.

In definitiva, quindi, il ricorso è fondato, attesa la fondatezza del terzo e del quarto motivo, e, come tale, va accolto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, Sezione Terza, così definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie.

Condanna il Ministero della Difesa al pagamento di spese ed onorari di causa, che liquida in via forfettaria in complessivi € 1.000 (mille/00), più I.V.A. e C.P.A..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano, nella Camera di Consiglio del 22 gennaio 2009, con l’intervento dei signori magistrati:
DOMENICO GIORDANO Presidente
PIETRO DE BERARDINIS Giudice, estensore
DARIO SIMEOLI Giudice

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