Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Pubblica Amministrazione - Esecuzione dei contratti di diritto privato -
Autotutela della p.a. mediante lo strumento autoritativo - Limiti - Fattispecie:
contratto di fornitura ad evidenza pubblica - Truffa in danno dello Stato -
Procedimento penale - Sospensione del pagamento - Ipotesi di autotutela privata
- Art. 1460 cod. civ.. L'autotutela della P.A. attuata mediante lo strumento
autoritativo con effetti sulla esecuzione di contratti di diritto privato non
costituisce un principio generale dell’ordinamento, essa si riferisce, invece,
ad ipotesi tassativamente previste per legge, non estensibili in via di analogia
a casi diversi. Ne deriva che, in tema di rapporto scaturente da un contratto di
fornitura ad evidenza pubblica, la sospensione del pagamento del corrispettivo
disposta in via cautelare dalla P.A. (nella specie, a seguito della
instaurazione di un procedimento penale in ordine al delitto di truffa in danno
dello Stato a carico del fornitore) in tanto è legittima, in quanto rientri tra
le ipotesi di autotutela privata che, in caso di inesatto adempimento,
legittimano la controparte, ex art. 1460 cod. civ., alla sospensione del
pagamento del prezzo. Presidente V. Carbone, Relatore F. Trifone. CORTE DI
CASSAZIONE Sezioni Unite Civili, 20/12/2006, Sentenza n. 27170
Appalti - Contratto aventi consistenza di diritti soggettivi, ancorché
integrante un atto amministrativo - Diritti ed agli obblighi derivanti da
contratto - Paritetiche posizioni contrattuali - Giurisdizione del giudice
ordinario - art. 340 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F.. Sul tema
particolare del contratto di appalto di opere pubbliche, la giurisdizione del
giudice ordinario sulle controversie relative ai diritti ed agli obblighi
derivanti da detto contratto non resta esclusa per il fatto che la pubblica
amministrazione committente si avvalga della facoltà di rescindere il rapporto,
ai sensi dell'art. 340 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F. (Cass.
sezioni unite ex plurimis: n. 6992/2005; n. 9534/2004; n. 19787/2003; n.
5640/2002; n. 14539/2001). Tuttavia, è stato, precisato che il provvedimento
rescindente, inidoneo ad incidere sulle posizioni soggettive nascenti dal
contratto aventi consistenza di diritti soggettivi, ancorché integrante un atto
amministrativo, non cessa di operare nell'ambito delle paritetiche posizioni
contrattuali, onde le contestazioni, che investono l'esercizio di tale forma di
autotutela, sono sottratte alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Presidente V. Carbone, Relatore F. Trifone. CORTE DI CASSAZIONE Sezioni Unite
Civili, 20/12/2006, Sentenza n. 27170
Udienza Pubblica del
SENTENZA N.
REG. GENERALE n.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
CIVILE
SEZIONI UNITE
Composta dagli III. mi Signori
omissis
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione innanzi al tribunale di Roma del 18 ottobre 1996 la società
Manifatture Cotoniere Meridionali spa conveniva in giudizio il Ministero della
Difesa per ottenerne la condanna al pagamento della complessiva somma di lire
1.935.743.900, oltre interessi e rivalutazione.
Detta somma la società reclamava quale residuo importo del prezzo di una
fornitura di merce effettuata in esecuzione di due contratti stipulati a seguito
di licitazione privata.
Il convenuto Ministero della Difesa, che era restato contumace, nel corso del
giudizio di primo grado effettuava il pagamento della pretesa somma, ma non
anche degli interessi, per cui il tribunale dichiarava cessata la materia del
contendere quanto ala domanda del prezzo della fornitura e condannava il
Ministero della Difesa a pagare gli interessi di mora a decorrere dalla domanda.
La sentenza era impugnata dalla società Manifatture Cotoniere Meridionali spa,
che chiedeva il riconoscimento degli interessi dalla pregressa data di emissione
delle fatture e l'attribuzione della rivalutazione del credito, che il tribunale
le aveva negato in mancanza di allegazione e prova del maggior danno ex art.
1224 cod. civ.
Il Ministero della Difesa proponeva gravame incidentale, con il quale deduceva
il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e, comunque, l'infondatezza
della pretesa della società..
Assumeva, quanto al dedotto difetto di giurisdizione del giudice ordinario, che
il provvedimento, con il quale era stata disposta la sospensione del pagamento
del prezzo della fornitura a seguito della instaurazione di un procedimento
penale in ordine al delitto di truffa in danno dello Stato a carico del
rappresentante legale delle società, costituiva la manifestazione di autotutela
della P.A., rispetto alla quale la situazione soggettiva dell'impresa fornitrice
era di interesse legittimo, onde la controversia rientrava nella giurisdizione
del giudice amministrativo.
La Corte d'appello di Roma, con sentenza pubblicata il 31 marzo 2003, accoglieva
in parte l'appello principale, rigettava il gravame incidentale e condannava il
Ministero della Difesa a pagare le spese del grado.
Sulla proposta questione di giurisdizione il giudice di secondo grado rilevava
che i contratti stipulati tra il Ministero della Difesa e la società rientravano
nell'ambito dell'autorità di diritto privato della pubblica amministrazione, nei
quali la situazione del contraente privato è quella di diritto soggettivo
perfetto.
Considerava che il tenore della lettera, con la quale l'amministrazione della
Difesa aveva dichiarato di sospendere il pagamento del prezzo della fornitura a
seguito dell'inizio del procedimento penale in relazione ad ipotesi di delitti
in danno dello Stato, non costituiva manifestazione di autotutela della pubblica
amministrazione, ma integrava comportamento iure privatorum, ascrivibile
alla fattispecie di cui al n. 2 dell'art. 1219 cod. civ.
Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso principale il Ministero
della Difesa, che ha affidato l'impugnazione al solo motivo concernente
l'omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa il difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo.
Ha resistito con controricorso la spa Manifatture Cotoniere Meridionali, che ha
proposto impugnazione incidentale basata su due motivi.
Motivi della decisione
I ricorsi, impugnazioni distinte della medesima sentenza, sono riuniti (art. 335
c.p.c.).
Con l'unico motivo -deducendo la violazione di legge ex art. 360 n. 5 c.p.c. per
omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa il difetto di
giurisdizione- il Ministero ricorrente principale denuncia che il giudice di
secondo grado, negando alla Pubblica Amministrazione il potere di autotutela di
sospendere cautelativamente il pagamento delle forniture, non avrebbe sul punto
esposto le ragioni di detta statuizione.
Sostiene che, in tema di rapporto scaturente da un contratto ad evidenza
pubblica (nel caso specifico derivante da licitazione privata), la Pubblica
Amministrazione, pur dopo l'aggiudicazione, conserverebbe un indiscusso potere
di autotutela qualora l'interesse pubblico si ponga in contrasto con gli
interessi privati.
Assume che nel caso in esame il giudice di secondo grado, pure enunciando il
principio che il potere di autotutela ha carattere generale ove sussista il
pericolo di compromissione di interessi pubblici, avrebbe ignorato che, poiché
la natura del contratto comportava inevitabilmente finalità pubblicistiche da
preservare, l'accertamento del legittimo esercizio del potere cautelare della
Pubblica Amministrazione di sospendere gli effetti del contratto di fornitura,
espressione dell'autotutela nella fase di esecuzione del rapporto contrattuale,
costituiva questione sottratta alla giurisdizione del giudice ordinario ed
affidata alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Il motivo non può essere accolto.
Osserva, anzitutto, questo giudice di legittimità che -ammessa pure in tesi
l'esistenza di un generale potere di autotutela della Pubblica Amministrazione
di sospendere unilateralmente in via cautelare gli effetti del contratto quando
dalla sua esecuzione possano essere pregiudicate le finalità pubblicistiche, cui
lo strumento negoziale privatistico è funzionale- in ordine alle controversie
insorgenti da tale situazione, comunque, resterebbe la giurisdizione del giudice
ordinario.
Queste sezioni unite (ex plurimis: n. 6992/2005; n. 9534/2004; n. 19787/2003; n.
5640/2002; n. 14539/2001), sul tema particolare del contratto di appalto di
opere pubbliche, hanno stabilito che la giurisdizione del giudice ordinario
sulle controversie relative ai diritti ed agli obblighi derivanti da detto
contratto non resta esclusa per il fatto che la pubblica amministrazione
committente si avvalga della facoltà di rescindere il rapporto, ai sensi
dell'art. 340 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F.
Al riguardo è stato, infatti, precisato che il provvedimento rescindente,
inidoneo ad incidere sulle posizioni soggettive nascenti dal contratto aventi
consistenza di diritti soggettivi, ancorché integrante un atto amministrativo,
non cessa di operare nell'ambito delle paritetiche posizioni contrattuali, onde
le contestazioni, che investono l'esercizio di tale forma di autotutela, sono
sottratte alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Il principio -data la ratio comune secondo cui il controllo
dell'esercizio legittimo dell'autotutela, quando essa venga ad incidere
posizioni di diritto soggettivo, resta del giudice ordinario- deve considerarsi
di generale applicazione in tutti i casi in cui la Pubblica Amministrazione gode
di una posizione privilegiata in forza della quale può procedere con propri atti
unilaterali all'esecuzione o alla rescissione di contratti di diritto privato,
indipendentemente dall'azione giudiziale e anche pendente il relativo giudizio.
Occorre, tuttavia, rilevare che, in ipotesi del tipo di quella all'esame, un
siffatto potere cautelare di sospensione dell'esecuzione del contratto neppure
sussiste, non essendo esso previsto, siccome dovrebbe, da espressa disciplina,
che, in deroga alla natura privatistica del rapporto ed alla conseguente
posizione paritetica dei contraenti, nella fase esecutiva del contratto,
riconosca alla Pubblica Amministrazione posizioni privilegiate da far valere
unilateralmente nell'esercizio della riconosciuta sua autotutela esercitabile
con l'atto amministrativo di natura autoritativa.
L'autotutela della Pubblica Amministrazione, attuata mediante lo strumento
autoritativo con effetti sulla esecuzione di contratti di diritto privato, si
riferisce, infatti, ad ipotesi tassativamente previste per legge (del tipo di
quelle indicate dall'art. 340 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F. e
dall'art. 8 della medesima legge all. E), non estensibili in via di analogia a
casi diversi, e l'istituto cautelare del fermo amministrativo, di cui all'art.
69 del R.D. 18 novembre 1923 n. 2440 sulla contabilità generale dello Stato (che
consente ad un'amministrazione dello Stato di sospendere, in via interinale, il
pagamento del pagamento di un debito liquido ed esigibile a salva guardia della
eventuale compensazione legale di esso con un suo credito) riguarda una
fattispecie diversa da quella in esame.
Non è, perciò, censurabile la statuizione del giudice del merito, il quale ha
escluso che quella esercitata dal Ministero fosse una forma di autotutela
connessa a potere pubblicistico della pubblica amministrazione e ne ha
ricondotto il comportamento nell'ambito di una fattispecie strettamente
privatistica, la quale, secondo qualificazione giuridica più corretta rispetto a
quella datane dal giudice d'appello, va inquadrata nel diverso catalogo dell'autotutela
privata, che, in caso di inesatto adempimento del fornitore, legittima la
controparte, ex art 1460 cod civ, alla sospensione del pagamento del prezzo.
Deve, pertanto, dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario e rigettarsi
il ricorso principale, occorrendo soltanto aggiungere -quanto al preteso
comportamento non colpevole della pubblica amministrazione ricorrente per il
fatto che il pagamento del prezzo della fornitura era stato effettuato dopo la
verifica dell'inesistenza di un danno all'erario- che trattasi di censura
inammissibile in sede di legittimità, poiché la valutazione complessiva della
sentenza di secondo grado d'infondatezza dell'eccezione inadimplenti non est
adimplendum, che rientra nei compiti del giudice di merito, risulta
idoneamente motivata sulla esclusa buona fede della parte ricorrente.
Gli atti vanno quindi rimessi al Primo Presidente per la designazione della
sezione che dovrà procedere all'esame del ricorso incidentale e provvedere anche
in ordine alle spese del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte di Cassazione a sezioni unite, riunisce i ricorsi; dichiara la
giurisdizione del giudice ordinario; rigetta il ricorso principale; rimette gli
atti al Primo Presidente per l'assegnazione della controversia in ordine al
ricorso incidentale alla sezione semplice, che deciderà anche sulle spese del
presente giudizio.
Roma, 12 ottobre 2006
L' estensore
Il presidente
L. F. DI NANNI
V. CARBONE
AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata
registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006
Ritorna alle
MASSIME della sentenza - Approfondisci
con altre massime:
GIURISPRUDENZA -
Ricerca in:
LEGISLAZIONE
- Ricerca
in:
DOTTRINA
www.AmbienteDiritto.it