Abstract
The article focuses on the analysis of some accountability tools used by the Italian Energy Regulator (AEEG). In particular, the most recent National Report and the first three-year Action Plan are reviewed from the institutional design perspective.
Broadly speaking, both instruments have been implemented in a smart and innovative way, especially if compared with parallel actions taken by European counterparts if they are delivered at all (with the notable exception of OFGEM).
Apart from better co-ordination of different consultation procedures and further increase of their transparency (for example, by publishing stakeholders’ remarks), two small institutional innovations are envisaged in the paper as very helpful to minimize regulatory uncertainty: staggered terms for board members of AEEG and an increased time horizon for the Action Plan (from the current three-year period to at least five).


Come ormai tradizione, prima dell’estate il presidente dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG) ha presentato alle massime autorità e ai protagonisti del settore la Relazione annuale sulle attività svolte¹. Quest’anno la novità è stata offerta dalle successive Audizioni sulla Relazione stessa e sul Piano triennale, presentato dall’AEEG a gennaio. Un’innovazione istituzionale che merita di non passare inosservata.


Il mercato tra norme e prassi

Il nostro intervento intende quindi concentrarsi sulle questioni di metodo e di design istituzionale, dietro le nuove prassi AEEG, piuttosto che sui contenuti della relazione e del piano triennale, peraltro già ampiamente discussi da altri contributi. Un interesse che potrebbe apparire astratto e teorico, in un periodo caratterizzato da emergenze contingenti e da problemi strutturali che contraddistinguono il settore e si riverberano sulla competitività del sistema economico.
Tuttavia ci sembra che la capacità di risolvere le questioni importanti che sono oggi sul tappeto dipenda in maniera significativa da una architettura istituzionale efficiente nonché da buone pratiche regolatorie, certamente supportate da procedimenti di consultazione quanto mai aperti e frequenti di tutte le parti interessate e da strumenti di accountability rispetto ai risultati raggiunti.
Quindi da un lato va accolta senz’altro con favore la restituzione di alcune potestà all’AEEG prefigurata dal disegno di legge Bersani contenente “misure per la liberalizzazione dei mercati dell’energia elettrica e del gas naturale e per il rilancio del risparmio energetico e delle fonti rinnovabili in attuazione delle direttive comunitarie 2003/54/CE, 2003/55/CE e 2004/67/CE”. Dall’altra appare altrettanto positiva l’istituzionalizzazione di altri momenti di verifica e raccordo dell’attività dell’AEEG di fronte al Parlamento.
Il testo, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri il 9 giugno scorso e attualmente all’esame della Commissione Industria del Senato per l’avvio del normale iter parlamentare², propone tra l’altro l’abrogazione della norma, art. 1 comma 14³, della Legge Marzano⁴ che prevede l’esercizio di un potere sostitutivo del Governo, in caso di inerzia dell’Autorità nell’adozione dei provvedimenti di propria competenza.
In sostituzione di questa misura, ritenuta eccessivamente lesiva dell’indipendenza del Regolatore, sono previsti maggiori obblighi di rendicontazione:

■ riferire entro sei mesi alle Commissioni parlamentari e al Governo sulle misure adottate in attuazione degli indirizzi ricevuti in materia di politica generale del settore dell’energia;
■ riferire alle competenti Commissioni parlamentari, entro il 30 gennaio, sullo stato dei mercati di energia elettrica e gas, in aggiunta alla relazione annuale da presentare entro il 30 giugno di ogni anno.

A parer nostro, si potrebbe pensare anche di stabilizzare la prassi adottata nel 2005 di audizioni ad hoc presso le competenti Commissioni parlamentari, successive alla Relazione annuale. Dove, a differenza della presentazione, momento in cui è assente il dibattito, deputati e senatori possano interloquire con i rappresentanti dell’Autorità, ponendo quesiti e discutendone i contenuti nel dettaglio. Tanto più che se fosse data ampia pubblicità a questo tipo di incontri, di certo si incrementerebbe la trasparenza dei processi decisionali, aumentando prevedibilità e chiarezza di obiettivi e strumenti.
Quanto alle prassi che rientrano nel controllo diretto dell’AEEG, non si può che constatare favorevolmente un trend di grande apertura agli strumenti di nuova concezione.
Come è stato rilevato di recente proprio da un giurista, l’AEEG è l’unica fra le authority che allo stesso tempo non è mai stata guidata da un giurista, ma forse è quella che ha avuto più coraggio nel creare innovazione istituzionale (Napolitano, 2006). Tra gli elementi portanti di questa innovazione, sono da ricomprendere un ampio uso della procedura di consultazione, l’introduzione in via sperimentale dell’Analisi d’impatto della regolazione (Air)⁵ ed il piano triennale⁶.
Per di più, come sintetizzato in tabella, con l’eccezione del Regno Unito, questo menu di azioni non è presente nella sua interezza in nessuno dei grandi Paesi europei (ma neppure negli USA, dove l’Air non è svolta dalle Autorità indipendenti, in quanto principalmente mezzo di controllo dell’esecutivo).
 

Tabella: Confronto con altre autorità di regolazione

Fonte: elaborazioni su relazioni I-com, in Roundtable su Regolazione del mercato europeo dell’energia e Roundtable su AIR.

L’auspicio è che la piena applicazione di questi strumenti contribuisca a ridurre i due rischi principali legati all’attività di un’Autorità di regolazione pro-attiva ed indipendente come l’AEEG:

1) eccesso di regolazione, che, a sua volta, si traduce in una sovrabbondanza di provvedimenti tale da suscitare difficoltà in coloro che queste regole sono poi chiamati a rispettare;

2) elevato contenzioso in sede giurisdizionale, in parte conseguenza del già citato eccesso.


La Relazione annuale

Innanzitutto deve accogliersi favorevolmente la decisione di snellire la Relazione medesima, riducendone la lunghezza complessiva e dividendola tra l’analisi dei mercati e il resoconto sulle attività svolte. Questa prima separazione potrebbe prefigurare, coerentemente con il testo del disegno di legge Bersani, una relazione annuale che si concentri unicamente sull’attività svolta, che finisce nella veste odierna per non ricevere all’esterno attenzione adeguata. Tra l’altro ci si avvicinerebbe all’esperienza maturata nei Paesi anglosassoni, dove l’analisi di mercato e la relazione sull’attività svolta sono compiuti in momenti distinti, ancorché coordinati.
La distinzione per tipologia di provvedimenti, inserita nella Relazione di quest’anno, permette di qualificare l’osservazione di un aumento consistente dell’attività svolta dall’Autorità.
Le deliberazioni che introducono nuova regolazione sono rimaste stabili nel 2005 rispetto all’anno precedente, mentre aumentano significativamente l’attività di vigilanza e controllo, l’avvio di procedimenti e consultazioni e i pareri e le segnalazioni inviate agli organi competenti.
Per quanto riguarda le attività di consultazione, si può notare, non troppo diversamente dagli anni precedenti, una distribuzione temporale non uniforme che rende più onerosa per le parti interessate la possibilità di partecipare attivamente al processo.
Nella parte relativa all’organizzazione, invece, dovrebbero essere indicate anche le competenze del personale (per tipologia di laurea), come peraltro viene fatto per il personale di nuova assunzione. Inoltre, come viene prefigurato nell’attuale Relazione, ai fini di una maggiore comprensione del bilancio dell’Autorità, appare necessaria una scorporazione della voce relativa alle prestazioni di servizi resi da terzi.
Potrebbe, infine, risultare utile la costruzione di serie storiche dei dati relativi alle attività svolte, in modo tale da consentire un confronto più agevole ed immediato con gli anni precedenti e non soltanto con l’ultimo, dato che finisce per risultare statisticamente non sempre significativo.


Il piano triennale (2006-2008)

Il piano triennale, previsto dalla prima deliberazione di quest’anno, si struttura in funzione di sei grandi obiettivi:

1 Promuovere la concorrenza e tutelare i consumatori;

2 Sostenere l’efficienza e l’economicità delle attività in monopolio di fatto, promuovendo gli investimenti;

3 Assistere e tutelare l’utente finale dei servizi energetici;

4 Sostenere le scelte e le politiche per lo sviluppo sostenibile;

5 Vigilare sulla corretta applicazione delle norme e degli standard di settore;

6 Sviluppare l’interlocuzione con gli stakeholders di sistema.

In questa sede ci soffermeremo in particolare sull’ultimo obiettivo e sulle azioni previste per attuarlo. Prima, però, sono necessari alcuni cenni su due aspetti di carattere generale che ci sembrano rilevanti:

• in alcuni casi rischia di ingenerarsi proprio quella confusione di ruoli tra compiti dell’azione legislativa e di quella regolatoria che dovrebbe essere evitata proprio attraverso un più stretto raccordo tra Parlamento e Autorità, nelle loro rispettive responsabilità e funzioni.
Per esempio, pur considerando la notevole ampiezza della mission affidata dal legislatore all’AEEG, appare incerto il ruolo che può esercitare il Regolatore sull’istituzione di una borsa del gas, sulla cessione della capacità produttiva degli operatori dominanti e sulla promozione delle economie di scala, attraverso una maggiore concentrazione nel mercato retail del gas.

• visto che, sulla base del dettato legislativo, gli obiettivi che ci si prefigge sono molti e a volte non sempre realizzabili contestualmente, forse il piano triennale dovrebbe aiutare a definire, anche solo in termini generali, una maggiore gerarchia tra obiettivi e quindi strumenti volti a realizzarli.

Date queste premesse di carattere generale, lo sviluppo dell’interlocuzione con i portatori d’interesse, è fine di indubbia complessità per la realizzazione del quale la recente adozione dell’Air può di certo considerarsi un primo traguardo: in tale prospettiva, l’obiettivo di sottoporre ad Analisi d’impatto almeno il 30% dei provvedimenti a partire dal 2007 appare apprezzabile.
Anche se, naturalmente, perché l’Air diventi uno strumento utile, dovranno essere affinati gli strumenti qualitativi ma soprattutto quantitativi che consentano di condurre un’analisi rigorosa.
Restano, tuttavia, alcune criticità quali la ristrettezza e la sovrapposizione dei tempi di consultazione, tanto che parrebbe opportuno un maggior coordinamento tra le varie direzioni, anche se nell’ultimo anno il periodo medio di consultazione è passato da 28 a 38 giorni. In questo senso, risulterebbe d’aiuto anche una scansione temporale più precisa dell’adozione delle azioni indicate nel piano. Negli anni prossimi, o almeno per i l primo dei tre, si potrebbe pensare a una indicazione su base trimestrale del periodo nel quale si intendono adottare gli strumenti previsti.
Inoltre, per aumentare ulteriormente la trasparenza del procedimento di consultazione, sarebbe utile rendere pubbliche le posizioni e osservazioni espresse dagli stakeholders intervenuti, qualora non contengano informazioni commercialmente sensibili. Allo stesso modo, si dovrebbe prefigurare una maggiore comunicazione e un maggiore pubblicità delle audizioni⁷.


Spunti per ulteriori innovazioni istituzionali

Occorre tenere in maggior conto la necessità di incrementare la concorrenza e dare maggiori certezze agli operatori, al fine di consentire maggiori e nuovi investimenti a lungo termine; per questo, diviene decisivo creare stabilità e certezza sulle condizioni normative e regolamentari.
Il Piano triennale e la Relazione, nella sua nuova veste, vanno in questa direzione. Tale percorso a nostro avviso potrebbe essere significativamente accelerato in due modi, rispettivamente per azione del Parlamento e della stessa Autorità:

■ il board dell’AEEG dovrebbe variare il più possibile gradualmente, con mandati a scadenza distribuita nel tempo, in luogo dell’attuale nomina (e scadenza) contemporanea di presidente e commissari;

■ a regime si dovrebbe aumentare l’orizzonte temporale del Piano da tre a cinque anni, così come si è fatto in Italia con il DPEF e nel Regno Unito con il Piano dell’OFGEM. Ciò, fra le altre cose, ne aumenterebbe di certo la valenza strategica.

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*Il presente contributo riprende e aggiorna l’intervento dell'Istituto per la competitività (I-com) in occasione dell'Audizione speciale convocata dall'Autorità per l'energia elettrica e il gas sulla Relazione annuale e il Piano triennale (Roma, 13 luglio 2006).
°Università di Roma Tre e Presidente dell’ Istituto per la competitività (I-com). Rif. Email: daempoli@i-com.it.
°°antonio.sileo@unibocconi.it.
1 Il testo è disponibile sul sito della stessa Autorità.
2 AS 691, presentato il 28 giugno 2006, relatore alla Commissione Sen. Antonello Cabras, assegnato alla 10ª Commissione permanente (Industria, commercio, turismo) in sede referente il 13 luglio 2006, disponibile in www.senato.it.
3 “Nei casi in cui l'Autorità per l'energia elettrica e il gas non adotti atti o provvedimenti di sua competenza ai sensi delle leggi vigenti, il Governo può esercitare il potere sostitutivo nelle forme e nei limiti stabiliti dal presente comma. A tale fine il Ministro delle attività produttive trasmette all'Autorità un sollecito ad adempiere entro i successivi sessanta giorni. Trascorso tale termine senza che l'Autorità abbia adottato l'atto o il provvedimento, questo è adottato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle attività produttive”.
4 Sull’argomento ci sia consentito rinviare a Legge 239/2004: prime osservazioni di Antonio Di Martino e Antonio Sileo, disponibile su AmbienteDiritto.it – Politiche energetiche e ambiente.
5 Delibera n. 203/05, del 4 ottobre 2005.
6 Delibera n. 1/06, dell’11 gennaio 2006.
7 Ad esempio ci sembra che, anche in occasione delle audizioni speciali su Relazione e Piano triennale del luglio 2006, pur rispettando gli obblighi di pubblicità del Regolamento previsto (delibera n. 33/03), non si sia data adeguato avviso sul sito, ormai canale consolidato di comunicazione.