T.A.R. PIEMONTE, Sez. I - 14 luglio 2011, n. 781

VIA - Regione Piemonte - Varianti parziali ex art. 17, c. 7 l.r. n. 56/1977 - Verifica di assoggettabilità a VIA - Deroghe - Fattispecie. Le varianti parziali ex art. 17, comma 7, l.r. Piemonte n. 56/1977, richiedono, di norma, la verifica preventiva di assoggettabilità a valutazione ambientale; in deroga a tale principio, si prescinde dalla verifica nel caso di varianti (che non riguardano interventi soggetti a procedure di VIA e) che non prevedono la realizzazione di nuovi volumi; si prescinde dalla verifica anche nel caso in cui la variante preveda la realizzazione di nuovi volumi, ma questi ricadano interamente in contesti già edificati. Non sussistono le ipotesi derogatorie richiamate nell’ipotesi in cui la variante parziale destina al residenziale aree già a classificate come agricole, comportando l’inequivoca realizzazione di nuovi volumi in zone non ancora edificate. L’omissione della verifica di assoggettabilità a VIA, di cui agli artt. 11 e ss. d.lgs. n. 152/2006, vizia pertanto l’intero procedimento di approvazione della variante. Pres. Bianchi, Est. Goso - F.B. e altri (avv.ti Faggiano e Sapone) c. Comune di Villata (avv. Monti) - TAR PIEMONTE, Sez. I - 14 luglio 2011, n. 781
 

N. 00781/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00074/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 74 del 2011, proposto da:
Franco Bottino, Silvano Bottino, Giovanna Bellotti e Antonio Bellardone, rappresentati e difesi dagli avv. Marco Faggiano e Mariacristina Sapone, con domicilio eletto presso il loro studio in Torino, via Drovetti, 37;

contro

Comune di Villata, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Monti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonio Fiore in Torino, corso De Gasperi, 21;

nei confronti di

Antonietta Allorio, rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Scaparone e Jacopo Gendre, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via San Francesco d'Assisi, 14;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 32 del 28.10.2010, di approvazione della sesta variante parziale al piano regolatore e dei relativi allegati;

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 27 del 12.8.2010, di approvazione delle controdeduzioni alle osservazioni della Provincia di Vercelli;

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 12 del 15.3.2010, di adozione della sesta variante parziale al piano regolatore e dei relativi allegati;

nonché di ogni altro atto precedente, conseguente, presupposto, confermativo, comunque connesso.


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Villata e di Antonietta Allorio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 giugno 2011 il dott. Richard Goso e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1) I signori Franco Bottino e Silvano Bottino sono proprietari di due aziende agricole site nel territorio del Comune di Villata (su terreni distinti al Foglio 6, rispettivamente ai mappali 151 e 161), nelle quali vengono praticate la coltivazione e l’essiccazione di cereali, attività quest’ultima che comporta l’emissione di forte rumore e di grandi quantità di polvere.

I coniugi Antonio Bellardone e Giovanna Bellotti sono proprietari di terreni nel medesimo Comune (distinti al Foglio 5, mappali 434, 435, 436, 437, 438, 439 e 440) e della casa di abitazione che vi sorge, realizzata utilizzando solo una parte della volumetria a disposizione.

2) I suindicati ricorrenti si oppongono alla sesta variante parziale al piano regolatore di Villata, approvata con deliberazione consiliare n. 32 del 28 ottobre 2010, che, tra l’altro, ha comportato:

- il mutamento della destinazione urbanistica di un’area posta nelle immediate vicinanze delle proprietà dei signori Bottino da agricola a residenziale di completamento;

- il mutamento della destinazione della proprietà dei coniugi Bellardone da residenziale di completamento ad area edificata.

3) Il Comune di Villata ha ritenuto che sussistessero nella fattispecie i presupposti configurati dall’art. 17, comma 7, della legge urbanistica regionale (l.r. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56) per l’approvazione di una variante parziale: “Sono varianti parziali al Piano Regolatore Generale, la cui adozione spetta al Consiglio comunale (…) quelle che consentono ai Comuni con popolazione inferiore a diecimila abitanti che hanno Piani Regolatori Generali vigenti con capacità insediativa residenziale esaurita, di incrementare la capacità insediativa residenziale stessa non oltre il 4 per cento. Tali incrementi devono essere realizzati su aree contigue a quelle residenziali già esistenti o a quelle residenziali di nuovo impianto previste dal Piano Regolatore Generale vigente, comunque dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali”.

4) Gli esponenti deducono motivi di ricorso riferiti sia alla pretesa carenza dei presupposti per l’adozione della variante parziale sia all’illegittimità delle specifiche previsioni che interessano, direttamente o indirettamente, i loro terreni.

I motivi del primo gruppo sono così rubricati:

I) (sul presunto esaurimento della capacità insediativa residenziale:) travisamento dei fatti, illogicità di motivazione e violazione di legge.

II) (sulla natura strutturale della variante:) violazione di legge.

III) (sull’omissione del procedimento di valutazione ambientale strategica:) violazione di legge, violazione di circolare.

Con il secondo gruppo di motivi, vengono dedotti i seguenti vizi di legittimità:

IV) (sulla variazione di destinazione urbanistica della ‘zona 3’:) travisamento dei fatti, sviamento, illogicità, disparità di trattamento.

V) (sulla variazione di destinazione urbanistica della ‘zona 9’:) illogicità, contraddittorietà e disparità di trattamento.

5) Si sono costituiti in giudizio il Comune di Villata e la signora Antonietta Allorio, proprietaria del fondo distinto al Foglio 6, mappale 163, limitrofo alle proprietà dei signori Bottino.

Entrambe le parti resistenti eccepiscono l’inammissibilità del ricorso e la sua infondatezza nel merito.

6) In prossimità della pubblica udienza, le parti hanno depositato memorie difensive.

Il ricorso è stato chiamato all’udienza del 16 giugno 2011 e, previa trattazione orale, è stato ritenuto in decisione.

DIRITTO

7) Con una prima eccezione preliminare, la difesa della controinteressata deduce l’inammissibilità del ricorso collettivo, stante l’asserita diversità delle situazioni sostanziali fatte valere in giudizio e dei motivi di ricorso.

L’eccezione non ha pregio.

Per costante giurisprudenza, infatti, la proposizione contestuale di una pluralità di azioni da parte di più soggetti, contro uno stesso atto o più atti collegati, è soggetta a presupposti di segno sia negativo sia positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri (Cons. Stato, sez. IV, 11 febbraio 1999, n. 146); i presupposti di segno positivo consistono, invece, nell'identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell'oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per i medesimi motivi (Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2004, n. 6222).

Nel caso in esame, sussistono entrambe le categorie di presupposti, non ravvisandosi l’esistenza di interessi in conflitto o divergenti fra loro, poiché i ricorrenti perseguono l’interesse comune di conseguire l’annullamento integrale della variante urbanistica, e considerando che tre motivi di ricorso su cinque (tutti quelli idonei a determinare la caducazione della variante nella sua interezza) sono comuni a tutti i ricorrenti.

Le posizioni dei singoli ricorrenti, in sostanza, sono omogenee fra loro, per quanto concerne l’interesse perseguito e le doglianze formulate, e tale condizione di uniformità consente di configurare i ricorrenti medesimi come un’unica parte processuale, seppure soggettivamente complessa.

8) Una seconda eccezione preliminare viene concordemente proposta dalla difesa del Comune e dalla controinteressata, con riferimento alla posizione dei signori Bottino i quali sarebbero privi di interesse ad agire, poiché la variante non incide sulle loro proprietà e i ricorrenti non avrebbero dimostrato che il mutamento di destinazione dell’area limitrofa sia idoneo a ledere l’attività agricola da essi svolta.

Premesso che l’eccezione non è astrattamente idonea a far venire integralmente meno le condizioni dell’azione, siccome riferita solo alla posizione di alcuni ricorrenti, essa deve essere comunque disattesa, poiché l’incontestata vicinitas tra i fondi di proprietà dei signori Bottino e quello direttamente interessato dalla variante integra una posizione azionabile di interesse legittimo in capo ai primi, fondata sull’interesse a che non sia modificata la destinazione agricola del fondo limitrofo.

La destinazione di quest’ultimo fondo al residenziale comporterebbe, infatti, sicuri effetti pregiudizievoli per i ricorrenti quanto alla possibilità di proseguire le proprie attività di trattamento di prodotti agricoli, senza necessità di adottare specifici accorgimenti per la riduzione delle emissioni a livelli compatibili con il realizzando insediamento abitativo.

9) Nel merito, le censure dedotte con il primo motivo di ricorso riguardano l’insussistenza dei presupposti per l’approvazione della variante parziale configurati dal citato art. 17, comma 7, della legge urbanistica regionale.

Tale disposizione consente ai comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti di approvare una variante parziale con semplice deliberazione dell’organo consiliare (quindi secondo una procedura semplificata che non comporta la necessità di approvazione regionale) qualora la capacità insediativa residenziale del vigente piano regolatore generale sia esaurita ed a condizione che l’incremento della capacità insediativa residenziale medesima sia contenuta entro il limite del 4%.

Secondo la ricorrente, l’Amministrazione intimata avrebbe impropriamente esercitato il potere in questione in quanto le numerose aree di completamento ancora libere, vale a dire non edificate né interessate da richieste di rilascio di titoli edificatori, non consentivano di considerare esaurita la capacità insediativa residenziale espressa dallo strumento urbanistico generale.

Tale circostanza trova conferma negli atti del procedimento, in particolare nella ‘relazione tecnico-descrittiva di accompagnamento al progetto di variante’ ove (pag. 3) si afferma che “il potere edificatorio e di sviluppo del piano in essere è da considerarsi pressoché esaurito” e che “per le poche aree non rappresentate già in cartografia come sature è possibile affermare che sono già state o sono in corso oggetto di studio per edificazioni da considerarsi ormai prossime da assoggettare a rilascio di atti autorizzativi di edificazione”.

La stessa Amministrazione ammette, perciò, che il presupposto configurato dalla legislazione regionale non si era ancora perfezionato nella fattispecie, poiché la capacità residenziale espressa dal piano non si è ancora esaurita (ma sarebbe ‘pressoché’ esaurita, senza che venga specificato in quale misura); il Comune di Villata, d’altronde, non dimostra concretamente che siano in corso iniziative atte a determinate la sicura saturazione delle aree di completamento né che sia necessario prevedere un’ulteriore espansione residenziale, ma si limita a fare riferimento a non meglio definiti studi per edificazioni.

Le controparti contestano la nozione di ‘capacità insediativa residenziale’ fatta propria dalla ricorrente, affermando che essa prescinderebbe dalla concreta realizzazione della volumetria edificabile in base alle previsioni di piano ed esprimerebbe, invece, una mera potenzialità ricettiva di abitanti sul territorio del Comune, da ritenersi esaurita non quando tutte le aree edificabili siano state effettivamente edificate, ma quando l’Ente non ha la possibilità di individuare altre aree edificabili oltre a quelle già esistenti, poiché la capacità insediativa residenziale teorica stimata nel piano regolatore è già stata integralmente distribuita nel territorio comunale.

Tale argomentazione non è persuasiva in quanto la nozione di ‘capacità insediativa residenziale’ non può che riferirsi logicamente al dimensionamento delle aree edificabili secondo le previsioni di piano e, in conseguenza, deve ritenersi esaurita quando per esse sia stata raggiunta la volumetria massima ammissibile ovvero siano stati rilasciati i relativi titoli abilitativi edificatori.

Né l’interpretazione proposta dalle parti resistenti può trovare conforto nel disposto dell’art. 20 della legge urbanistica regionale che definisce la capacità insediativa residenziale ai fini del dimensionamento dello strumento urbanistico generale e della determinazione degli standard urbanistici, prescrivendo che detti standard siano commisurati sia all’edificato sia all’edificabile, per l’evidente esigenza di garantire i servizi essenziali a tutti gli abitanti che potranno insediarsi nel territorio comunale nel periodo di vigenza del piano regolatore, ma nulla precisa in ordine al momento in cui si deve intendere esaurita la capacità edificatoria.

In conclusione, il motivo di ricorso è meritevole di accoglimento in quanto il Comune di Villata non ha dimostrato né l’esaurimento della capacità edificatoria espressa dal piano (presupposto che, invece, risulta contraddetto dall’esistenza di numerose aree di completamento ancora libere) né la sussistenza di un’effettiva esigenza di espansione residenziale.

10) Nonostante il carattere assorbente dei rilievi che precedono, ritiene il Collegio di soffermarsi brevemente, per completezza, anche sugli altri motivi di ricorso che investono la legittimità della variante nel suo complesso.

Con il secondo motivo di gravame, gli esponenti denunciano la violazione, sotto un diverso profilo, dell’art. 17, comma 7, della legge urbanistica regionale, atteso che l’art. 3.2.2 delle norme tecniche di attuazione, nel testo risultante dalle modifiche introdotte con il provvedimento di approvazione della variante, ammettendo la possibilità di creare nuove unità immobiliari nei casi di sdoppiamento dei nuclei familiari, determinerebbe una potenziale variazione in aumento della capacità insediativa residenziale ben superiore alla soglia massima consentita del 4%, oltre la quale si configura una variante strutturale.

La nuova disposizione stabilisce che, nelle aree edificate, “è ammessa la possibilità di creare nuove unità immobiliari annesse alla preesistente o anche staccate da esse, pur nei limiti degli indici e vincoli di zona, ed è ammessa esclusivamente in caso di sdoppiamento di nucleo familiare”.

La censura, pertanto, si appalesa infondata, poiché il puntuale riferimento agli ‘indici e vincoli di zona’ garantisce che l’ampliamento delle facoltà edificatorie dischiuso dalla variante resti contenuto nei limiti dei parametri volumetrici definiti dal piano per le aree edificate.

11) E’ fondato, invece, il terzo motivo di gravame, con cui gli esponenti denunciano la violazione delle direttive della Regione Piemonte che impongono la preliminare verifica di assoggettabilità a valutazione ambientale, di cui agli artt. 11 ss. del codice dell’ambiente, nel caso di varianti parziali formate e approvate ai sensi dell’art. 17, comma 7, della legge urbanistica regionale.

I deducenti fanno riferimento, più precisamente, ai contenuti della deliberazione n. 12-8931 del 9 giugno 2008, con cui la Giunta regionale del Piemonte, esercitando i poteri previsti dall’art. 3, comma 1, lett. e), della legge regionale n. 44 del 2000, ha dettato primi indirizzi operativi agli enti locali per l’applicazione delle procedure in materia di valutazione ambientale strategica (VAS).

Nelle parti di specifico interesse, l’allegato II di tale deliberazione stabilisce quanto segue:

- “si deve procedere alla verifica preventiva di assoggettabilità a valutazione ambientale nel caso di: (…) varianti parziali formate e approvate ai sensi dell’art. 17, c. 7, della l.r. 56/77 e s.m.i., fermo restando quanto stabilito al successivo punto”;

- “sono di norma esclusi dal processo di valutazione ambientale: (…) varianti parziali formate e approvate ai sensi e nei limiti previsti dall’art. 17, c. 7, della l.r. 56/77 e s.m.i., non riguardanti interventi soggetti a procedure di VIA, che non prevedano la realizzazione di nuovi volumi, se non ricadenti in contesti già edificati (…)”.

In sintesi, la disciplina regionale deve essere così ricostruita:

a) le varianti parziali ex art. 17, comma 7, l.r. n. 56/1977, richiedono, di norma, la verifica preventiva di assoggettabilità a valutazione ambientale;

b) in deroga a tale principio, si prescinde dalla verifica nel caso di varianti (che non riguardano interventi soggetti a procedure di VIA e) che non prevedono la realizzazione di nuovi volumi;

c) si prescinde dalla verifica anche nel caso in cui la variante preveda la realizzazione di nuovi volumi, ma questi ricadano interamente in contesti già edificati.

Nel caso in esame, non sussistono le ipotesi derogatorie richiamate alle lettere b) e c), poiché la variante parziale approvata dal Comune di Villata, laddove destina al residenziale aree già a classificate come agricole ovvero ‘aree libere interstiziali entro il territorio urbano’, comporta l’inequivoca realizzazione di nuovi volumi in zone non ancora edificate.

Quanto sopra vale, in particolare, per l’area indicata in variante al n. 3 che, come sottolineato dalla Provincia di Vercelli con nota del 3 maggio 2010 e confermato dalla documentazione fotografica versata in atti dai ricorrenti, risulta “inserita in un contesto completamente agricolo”.

L’omissione della verifica in questione inficia, pertanto, l’intero procedimento di approvazione della variante.

12) Il ricorso, in conclusione, è fondato e deve essere accolto.

Le spese di lite vano poste a carico dell’Amministrazione soccombente e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Villata a rifondere ai ricorrenti le spese del grado di giudizio che liquida forfetariamente nell’importo complessivo di euro duemila, oltre IVA, CPA e rimborso del contributo unificato; compensa le spese con la controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:

Franco Bianchi, Presidente
Richard Goso, Primo Referendario, Estensore
Paola Malanetto, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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