T.A.R. MARCHE, Sez. I - 15 aprile 2009, n. 224

URBANISTICA ED EDILIZIA - Contributo concessorio - Artificioso frazionamento delle opere a fini elusori - Illegittimità. E’ inammissibile l’artificioso frazionamento delle opere edili al fine di eludere la disciplina del contributo concessorio. Pres. Passanisi, Est. Morri - I. s.n.c. (avv.ti Pati, Speca e Strozzieri) c. Comune di Ascoli Piceno (avv. Cantalamessa).T.A.R. MARCHE, Sez. I - 15/04/2009, n. 224

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00224/2009 REG.SEN.
N. 00398/2001 REG.RIC.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 398 del 2001, proposto da:
Impresa Edile F.lli Morini Snc di Morini Raffaele & C., rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppe Pati, Pietro Speca, Antonio Strozzieri, con domicilio eletto presso Alberto Cerioni Avv. in Ancona, corso Garibaldi, 136;
 

contro
 

Comune di Ascoli Piceno, rappresentato e difeso dall'avv. Alessandra Cantalamessa, con domicilio eletto presso Barbara Andrenacci Avv. in Ancona, via Cardeto, 3/B; Dirigente Settore Controlli Sul Territorio Comune Ascoli P.;
 

per l'annullamento
 

- della concessione edilizia n. 26/2001 per il mutamento di destinazione d’uso con opere, da uffici ad abitazioni, con aumento di unità immobiliari, di porzione del fabbricato sito in Via della Carità - Piazza Roma - AP limitatamente alla prescrizione relativa al pagamento degli oneri di urbanizzazione ex legge n. 10/1977;

- degli atti connessi quali la diffida dal dare inizio ai lavori di cui alla D.I.A. 16.12.1999, inoltrata dal Comune con atto n. 34602/1° in data 24.12.1999 e l’ulteriore diffida dal dare inizio ai lavori di cui alla stessa D.I.A., inoltrata dal Comune con atto prot. n. 34602 in data 10.1.2000.

Nonché per la condanna del Comune di Ascoli Piceno alla restituzione delle somme percepite a titolo di oneri di urbanizzazione e al risarcimento dei danni prodotti per il ritardato inizio dei lavori.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Ascoli Piceno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25/03/2009 il dott. Gianluca Morri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
 

FATTO
 

L'impresa ricorrente propone ricorso contro la concessione edilizia n. 26/01 avente ad oggetto mutamento di destinazione d'uso con opere edilizie, da uffici ad abitazioni, nella parte in cui prevede il pagamento del contributo concessorio di cui alla Legge n. 10/77. Impugna, inoltre, gli atti connessi tra cui le precedenti determinazioni comunali che escludevano che i lavori in oggetto fossero assoggettabili alla Denuncia di Inizio Attività (DIA).

Al riguardo vengono dedotte le seguenti censure:

1. Violazione della Legge n. 662/96, della L.r. n. 14/86 nonché eccesso di potere per ingiustizia, difetto di motivazione, travisamento dei fatti ed errore sui presupposti. In particolare la ricorrente deduce che si tratta di lavori di restauro e di risanamento conservativo (e non di ristrutturazione) senza aumento di volumi e di superfici, conformi alle prescrizioni di PRG, per cui devono sottostare al regime gratuito e a quello procedimentale della DIA. Illegittimamente, pertanto, l'Amministrazione comunale ha qualificato tali lavori come ristrutturazione edilizia da assoggettare al regime concessorio oneroso. La ricorrente deduce, inoltre, che, in ogni caso, il cambio d'uso da uffici ad abitazioni (piani secondo e terzo) riduce il carico urbanistico, per cui il contributo non sarebbe stato comunque dovuto essendo anche presenti tutte le urbanizzazioni necessarie.

2. Violazione della Legge n. 10/77, del Regolamento regionale n. 6/77 nonché eccesso di potere per errata determinazione del contributo concessorio e carenza di motivazione. La ricorrente deduce, in particolare, che il contributo, qualora dovuto, è stato comunque determinato in maniera errata poiché: è stato conteggiato sull'intero volume (mentre il cambio d'uso riguarda il piano I e II); sono state conteggiate anche le opere soggette ad una precedente DIA (cd. DIA 2); il Comune non ha indicato quali tabelle parametriche ha applicato per il calcolo del contributo; si tratta, in ogni caso, di destinazioni rientranti nella stessa categoria ai sensi del Regolamento regionale 6/77.

3. Violazione dell'art. 7 della Legge n. 94/82, dell'art. 6 comma 2 della L.r. n. 14/86 nonché eccesso di potere per illogicità, in quanto le opere di recupero del patrimonio edilizio esistente, qualificabili come restauro, sono soggette ad autorizzazione gratuita.

La ricorrente chiede, inoltre, la condanna dell'Amministrazione alla restituzione di quanto indebitamente percepito a titolo di contributo concessorio, oltre alla condanna al risarcimento dei danni dovuti al ritardato inizio dei lavori per fatto imputabile alla stessa Amministrazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Ascoli Piceno. L'Amministrazione eccepisce l'irricevibilità del ricorso nella parte in cui è rivolto contro gli atti precedenti alla concessione edilizia n. 26/01 con cui l'Amministrazione inibiva le varie DIA, poiché i relativi lavori avrebbero dovuto essere oggetto di concessione edilizia. Nel merito contesta le deduzioni di parte ricorrente chiedendone il rigetto.

Con ordinanza 13.5.2008 n. 53 il Tribunale disponeva istruttoria per l'acquisizione di documenti e relazioni tecniche rilevanti ai fini del giudizio oltre a disporre l'espletamento di una verificazione riguardante i profili tecnici della controversia (incaricando, a tal fine, il Dirigente responsabile del Settore urbanistica ed edilizia del Comune di Pesaro).

L'odierno Collegio ritiene che la documentazione acquisita, per effetto della predetta ordinanza istruttoria, sia sufficiente ed ampiamente esaustiva per la decisione del ricorso.

All’udienza del 25.3.2009 la causa è stata trattenuta in decisione.
 

DIRITTO
 

1. È necessario esaminare preliminarmente l'eccezione di irricevibilità sollevata dal Comune di Ascoli Piceno con riguardo ai profili di ricorso concernenti gli atti precedenti alla concessione edilizia n. 26/01 con cui l'Amministrazione inibiva le varie DIA, poiché i relativi lavori avrebbero dovuto essere oggetto di concessione edilizia.

L'eccezione è fondata.

In punto di fatto va osservato che la ricorrente presentava una prima DIA in data 16.12.1999 per lavori sostanzialmente analoghi a quelli poi oggetto della concessione edilizia n. 26/01 (salvo alcune modeste variazioni come l'eliminazione dei lavori di sostituzione del solaio tra il terzo e il quarto piano).

Con provvedimenti del 24.12.1999 e 10.1.2000 (entrambi di prot. 34602 e ricevuti rispettivamente in data 29.12.1999 e in data 27.1.2000), l'Amministrazione intimava, tuttavia, formale diffida dall'inizio dei lavori ritenendo, gli stessi, esclusi dal regime della DIA per essere attratti in quello concessorio.

Tali provvedimenti, per la loro indubbia natura provvedimentale e immediatamente pregiudizievole per gli interessi della ricorrente (la quale si vedeva inibita l’esecuzione dei lavori) avrebbero dovuto essere oggetto di autonoma e tempestiva impugnazione.

Poiché l'odierno ricorso risulta essere stato notificato in data 10.5.2001 deve considerarsi palesemente tardivo riguardo alla questione in esame, concernente l’assoggettabilità dei lavori al regime concessorio anziché a quello della Denuncia di Inizio Attività.

2. Nel merito il ricorso è infondato.

3. Con il primo motivo viene dedotta violazione della Legge n. 662/96, della L.r. n. 14/86 nonché eccesso di potere per ingiustizia, difetto di motivazione, travisamento dei fatti ed errore sui presupposti. In particolare la ricorrente deduce che si tratta di lavori di restauro e di risanamento conservativo (e non di ristrutturazione) senza aumento di volumi e di superfici, conformi alle prescrizioni di PRG, per cui devono sottostare al regime gratuito e a quello procedimentale della DIA. Illegittimamente, pertanto, l'Amministrazione comunale ha qualificato tali lavori come ristrutturazione edilizia da assoggettare al regime concessorio oneroso. La ricorrente deduce, inoltre, che, in ogni caso, il cambio d'uso da uffici ad abitazioni (piani secondo e terzo) riduce il carico urbanistico, per cui il contributo non sarebbe stato comunque dovuto essendo anche presenti tutte le urbanizzazioni necessarie.

Sul punto il Collegio ritiene di condividere le argomentazioni comunali che hanno trovato conferma anche in sede di verificazione.

Circoscrivendo la questione alle sole opere edilizie, potrebbe apparire sostenibile l'ipotesi che i lavori oggetto della concessione n. 26/01 siano ascrivibili alla tipologia del restauro e del risanamento conservativo. Ciò, tuttavia, non è sufficiente per qualificare l’intervento sotto il profilo oneroso o gratuito, poiché è necessario considerare anche l'aspetto funzionale dello stesso.

Sotto questo punto di vista assume rilevanza il fatto che l'intervento, nel suo complesso, ha determinato una profonda modificazione dell'edificio, trasformandolo da destinazione esclusivamente terziaria e unifunzionale (di fatto banca) ad una destinazione mista e polifunzionale (banca, uffici e appartamenti).

L'intervento, inoltre, ha comportato un articolato frazionamento e un sensibile aumento di unità immobiliari che passano da 4 (di cui 1 D/5 e 3 A/10 e 1 A/2) a 20 (di cui 1 D/5, 9 A/10, 6 A/2 e 4 beni comuni non censibili).

Al riguardo deve trovare applicazione quella giurisprudenza, condivisa dal Collegio, che è concorde nel ritenere, sulla base del generale principio che correla gli oneri di urbanizzazione al carico urbanistico, che costituisce intervento oneroso la divisione ed il frazionamento di un'unità immobiliare in due o più unità qualora, a seguito di tale operazione e stante l'autonoma utilizzabilità delle stesse, si realizzi un aumento del carico urbanistico (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 29.4.2004 n. 2611; T.A.R. Emilia Romagna Parma, 15.7.2008 n. 352; T.A.R. Toscana, Sez. III, 22.1.2007 n. 62; T.A.R. Lazio Roma, 4.1.2006 n. 36; T.A.R. Piemonte Sez. I, 26.11.2003 n. 1675).

In sostanza, ai fini dell'insorgenza dell'obbligo di corresponsione degli oneri concessori, è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell'intervento edilizio, per cui è sufficiente che esso determini la trasformazione della realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all'oggettiva rivalutazione dell'immobile e funzionali a sopportare l'aggiuntivo carico socio-economico che l'attività edilizia comporta, anche quando l'incremento dell'impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori dovuti ad una divisione o frazionamento dell'immobile (cfr. T.A.R. Emilia Romagna Parma, Sez. I, 19.2.2008 n. 100).

Nel caso in esame non sussistono dubbi sul fatto che l'intervento oggetto della citata concessione edilizia n. 26/01 determini un aumento di carico urbanistico.

Al riguardo è sufficiente osservare che il solo aumento delle unità immobiliari produrrà sicuramente un impatto maggiore sull’utilizzabilità dell'immobile e, di conseguenza, sulle opere collettive al servizio dello stesso.

Va poi considerata la qualità funzionale dell'edificio dopo la sua trasformazione. Sotto tale profilo assume rilevanza l'incremento della superficie residenziale a discapito di quella con destinazione terziaria (uffici bancari), che produce un incremento di carico urbanistico in relazione ai maggiori servizi richiesti dagli insediamenti abitativi (es. asili, scuole, giardini, spazi per raccolte differenziate, verde, aree per il gioco e lo sport, distribuzione commerciale, fognatura, acquedotto, pubblica illuminazione).

Deve infine osservarsi che le NTA del PRG se, da una parte, contemplavano solo il restauro (che costituisce, generalmente, un intervento gratuito), ciò non esclude che lo stesso possa essere connesso con interventi tipologicamente onerosi. Nel caso specifico assumono rilevanza le norme del piano particolareggiato che prevedevano, per l'edificio in esame, una manutenzione straordinaria di tipo pesante e atipica, nel senso che ammettevano, altre ai lavori strettamente conservativi dello status quo, anche il frazionamento delle unità immobiliari e il cambio di destinazione d'uso (interventi che, per la loro natura, si avvicinano maggiormente al concetto della ristrutturazione edilizia perché idonei a determinare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dall'originario).

4. Con il secondo motivo di ricorso viene dedotta violazione della Legge n. 10/77, del Regolamento regionale n. 6/77 nonché eccesso di potere per errata determinazione del contributo concessorio e carenza di motivazione. La ricorrente deduce, in particolare, che il contributo, qualora dovuto, è stato comunque determinato in maniera errata poiché: è stato conteggiato sull'intero volume (mentre il cambio d'uso riguarda il piano I e II); sono state conteggiate anche le opere soggette ad una precedente DIA (cd. DIA 2); il Comune non ha indicato quali tabelle parametriche ha applicato per il calcolo del contributo; si tratta, in ogni caso, di destinazioni rientranti nella stessa categoria ai sensi del Regolamento regionale 6/77.

Va preliminarmente osservato che il tecnico incaricato della verificazione concordava, nella sostanza, con le deduzioni di parte ricorrente volte a sostenere che il calcolo del contributo concessorio avrebbe dovuto limitarsi alle sole opere comportanti, direttamente, un incremento di carico urbanistico (frazionamento delle unità immobiliari e cambio di destinazione d'uso). Di conseguenza il tecnico verificatore quantificava il contributo dovuto nella misura complessiva di £ 62.268.196 detraendo, dal conteggio, le superfici e i lavori che non avevano comportato aumento delle unità immobiliari (cfr. pag. 35 ss. della relazione).

Il Collegio ritiene non condivisibili tali argomentazioni.

Al riguardo va osservato che le opere edilizie, attuate mediante la DIA del 16.8.2000 e la successiva concessione n. 26/2001, rappresentano un intervento organicamente strutturato e coordinato per il raggiungimento di un obiettivo unitario, cioè il recupero dell'immobile secondo il progetto originario di cui alla DIA in data 16.12.1999.

Deve quindi trovare applicazione il principio secondo cui è inammissibile l’artificioso frazionamento delle opere edili al fine di eludere la disciplina del contributo concessorio.

Ai fini del calcolo del contributo afferente la concessione edilizia n. 26/01 andava quindi considerato, come correttamente ha fatto l'Amministrazione comunale, l'intero intervento nella sua organicità e non le sue singole parti tecnicamente scomponibili e riconducibili, astrattamente, a interventi di minore impatto edilizio ed urbanistico (e tendenzialmente gratuiti). In sostanza assumevano rilevanza sia le opere (e relative superfici) che hanno direttamente comportato incremento del carico urbanistico (frazionamento delle unità immobiliari e cambio di destinazione d'uso) sia quelle complementari e funzionali ad esse.

Devono pertanto essere condivise le argomentazioni contenute nella relazione tecnica del Comune di Ascoli Piceno del 10.3.2009 prot. 14166 in replica al quesito n. 7 assegnato al tecnico verificatore.

Va altresì disattesa la censura di difetto di motivazione relativa alla circostanza che il Comune non avrebbe indicato quali tabelle parametriche aveva applicato per il calcolo del contributo.

Al riguardo va osservato che la determinazione del contributo concessorio non richiede valutazioni discrezionali dell'amministrazione, ma la sola applicazione di parametri oggettivi quantificabili alla stregua di calcoli matematici.

Il provvedimento in data 5.2.2001 prot. 6777, con cui il Comune comunicava l'importo complessivo del contributo concessorio, pur non richiamando espressamente le tabelle parametriche applicate, conteneva, tuttavia, informazioni sufficienti per verificare il procedimento di calcolo effettuato dal Comune stesso, poiché veniva puntualmente indicato il volume assoggettabile a contributo e il relativo valore unitario.

5. Con l'ultimo motivo viene dedotta violazione dell'art. 7 della legge n. 94/82, dell'art. 6 comma 2 della L.r. n. 14/86 nonché eccesso di potere per illogicità, in quanto le opere di recupero del patrimonio edilizio esistente, qualificabili come restauro, sono sottoposte ad autorizzazione gratuita.

La censura non può essere condivisa per le argomentazioni sopra svolte.

6. Gli oneri per l'espletamento della verificazione vengono definitivamente liquidati nella misura complessiva di € 1.800 di cui € 1.610 per compenso ed € 190 per rimborso spese, oltre ad oneri accessori di legge se ed in quanto dovuti. Gli stessi sono posti a carico della parte ricorrente.

7. La complessità della controversia costituisce giusto motivo per disporre la compensazione delle ulteriori spese tra le parti.
 

P.Q.M.
 

il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, definitivamente pronunciando, dichiara in parte irricevibile il ricorso in epigrafe. Respinge il medesimo ricorso per la restante parte.

Condanna la parte ricorrente al pagamento degli oneri di verificazione liquidati come in motivazione.

Compensa tra le parti le ulteriori spese di giudizio.

La presente sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 25/03/2009 con l'intervento dei Magistrati:

Luigi Passanisi, Presidente

Giuseppe Daniele, Consigliere

Gianluca Morri, Primo Referendario, Estensore

IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/04/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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