T.A.R. CAMPANIA, Napoli, Sez. II - 27 febbraio 2009, n.1169

URBANISTICA ED EDILIZIA - Lottizzazione materiale - Nozione - Interventi di costruzione integranti lottizzazione abusiva - Recinzioni e picchettamenti non precari - Stravolgimento dell’assetto del territorio - Realizzazione di una strada. La condotta lottizzatoria c.d. materiale può essere integrata da opere edilizie o da opere di urbanizzazione che conferiscano alla zona una articolazione apprezzabile in termini di trasformazione edilizia e che conferiscano ai terreni l'attitudine ad accogliere insediamenti non consentiti o non programmati. Pertanto, qualunque intervento o costruzione, ivi comprese le recinzioni o i picchettamenti purché non precari, possono presentare siffatta idoneità a stravolgere l'assetto del territorio rendendone impraticabile la programmazione, anche quando non siano stati completati o si trovino in una fase iniziale. Sicché anche la sola realizzazione di una strada, comportando un mutamento del precedente assetto del territorio, costituisce opera di trasformazione urbanistica soggetta ad autorizzazione comunale, tanto più qualora essa mal si concili con la destinazione dei terreni e sia finalizzata a fornire un accesso a singoli lotti costituenti lottizzazione abusiva ai sensi dell'art. 18 l. 28 febbraio 1985 n. 47 (cfr T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 10 novembre 2006, n. 9458; T.a.r Lazio Latina 6.02.2002 n. 68; . C.d.S. sez. IV 8 maggio 2003 n. 2445). Pres. d’Alessandro, Est. Maiello - C.G. e altri (avv. Lipani) c. Comune di Afragola (avv.ti Balsamo ed Errichiello). T.A.R. CAMPANIA, Napoli, Sez.II - 27 febbraio 2009, n.1169

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 01169/2009 REG.SEN.
N. 04404/2007 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 4404 del 2007, proposto da:
Cerbone Giovanna, Anna Laezza, rappresentate e difese dall'avv. Alessandro Lipani ed elettivamente domiciliate presso il medesimo difensore in Napoli, alla via Ponte di Tappia, 47;
B) sui motivi aggiunti proposti, in data 31.7.2007, dalle medesime ricorrenti, come sopra costituite;

contro

Comune di Afragola, rappresentato e difeso dagli avv. Rosa Balsamo e Giuseppe Errichiello ed selettivamente domiciliato in Napoli, presso la Segreteria T.A.R.;

per l'annullamento

a) quanto al ricorso principale:

- del provvedimento di cui alla nota prot.llo n. 2237/AT del 15/05/2007 recante il diniego del permesso di costruire in sanatoria;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi la relazione istruttoria prot.llo 1326/AT del 20.3.2007 ed il provvedimento di cui alla nota prot.llo 1369/A.T. del 21.3.2007;

b) quanto ai motivi aggiunti:

- dell’ordinanza n. 170 del 29.5.2007, con la quale è stata ordinata, ai sensi dell’art. 30 del d.p.r. 380/2001, la sospensione delle opere, nonché il divieto di disporre dei suoli e delle opere realizzate;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi la nota dirigenziale n. 150AT del 10.1.2007 e la relazione di sopralluogo del 23.11.2006.


Visto il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Afragola;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29/01/2009 il dott. Umberto Maiello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La ricorrente è proprietaria di un lotto di terreno sito in Afragola, al corso Meridionale, località “murillo”, censito in catasto al fol. 1 p.lla 398.

Con d.i.a. del 27.3.2006 comunicava l’inizio dei lavori di recinzione del suddetto lotto, che però venivano, prima, sospesi e, poi, definitivamente inibiti dal Comune di Afragola.

La ricorrente attivava, quindi, il procedimento di accertamento di conformità ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 36 del d.p.r. 380/2001, ma la domanda di sanatoria delle opere realizzate - consistenti in un muro di recinzione alto tre metri in tre lati ed in un metro nel rimanente lato - veniva respinta in quanto l’intervento edilizio si poneva in contrasto con le norme di attuazione del P.R.G. che, per le zone “C” (di espansione residenziale), imponevano il previo varo di un piano attuativo.

Nel provvedimento di diniego veniva, altresì, evidenziato che gli abusi in contestazione avevano riguardato n. 4 lotti, a servizio dei quali risultava realizzata anche una strada.

Avverso il precitato atto, con il ricorso principale (in epigrafe sub A), la ricorrente ha dedotto che le opere realizzate, di per se stesse espressione dello ius excludendi omnes alios, sarebbero, comunque, compatibili con le previsioni del locale regime urbanistico.

Con successiva determina dirigenziale, n. 170 del 29.5.2007, il Comune di Afragola ha contestato alla ricorrente la partecipazione ad una lottizzazione abusiva che si assume realizzata unitamente ai proprietari di altri dieci lotti.

Anche tale provvedimento è stato attratto nel fuoco della contestazione attorea mediante l’articolazione delle seguenti aggiuntive censure (in epigrafe sub B):

1) la mancanza di puntuali repliche alle osservazioni prodotte nel corso del procedimento avrebbe vanificato le garanzie procedimentali la cui puntuale cura è, invece, imposta dalla legge n. 241/1990;

2) mancherebbe una pregnante motivazione sugli elementi indiziari valorizzati per inferire l’esistenza di un disegno di lottizzazione;

3) anche a cagione delle lacune evidenziate al punto 2), risulterebbero accostate situazioni tra loro eterogenee, non potendosi, invece, obliterare la mancanza sui suoli della ricorrente di significative opere abusive;

4) il lotto di proprietà della ricorrente trarrebbe origine da un frazionamento effettuato in esecuzione di una divisione ereditaria;

Si è costituito in giudizio il Comune di Afragola, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

All’udienza del 29.1.2009 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso, per come integrato dai motivi aggiunti, è infondato e, pertanto, va respinto.

Giusta quanto anticipato in premessa, la controversia sottoposta all’attenzione del Collegio verte essenzialmente sulla legittimità delle misure repressive adottate dal Comune di Afragola a fronte dell’abusiva lottizzazione di una vasta area di territorio sita nel tenimento del predetto Ente in località Murillo.

A tali conclusioni la predetta Amministrazione è giunta valorizzando, in una visione di insieme, le trasformazioni edilizie rilevate nella suddetta zona e, segnatamente, una strada a servizio di tutte le suddette unità immobiliari, recinzioni di consistente portata, nonché su alcuni lotti (diversi da quelli di proprietà della ricorrente), costruzioni abusive.

Vale sul punto evidenziare che tutti i precitati interventi sono da considerarsi abusivi in quanto le norme di attuazione del locale P.R.G., per la zona in questione (zona “C” espansione residenziale), peraltro, pacificamente priva di urbanizzazione, imponevano il previo varo di un piano attuativo, la cui mancanza valeva ad inibire qualsivoglia intervento edilizio.

Tanto è a dirsi anche per le contestate recinzioni che restano parimenti soggette, ogni qualvolta realizzino (com’è nel caso di specie) una significativa trasformazione del territorio, all’effetto conformativo rinveniente dall’esercizio del potere di pianificazione urbanistica (che ben può prevederne dimensioni e forma), cui segue il rilascio del prescritto titolo abilitativo.

Acclarato ciò, il problema che il Collegio è chiamato ad affrontare è essenzialmente quello di verificare se l'attività edilizia complessivamente posta in essere nell’intera zona di riferimento costituisca mera edificazione illecita ovvero lottizzazione abusiva.

Com’è noto, l'art. 30, comma 1, del TU n. 380/01, che riproduce l'art. 18 della legge n. 47 del 1985, fornisce una duplice definizione della lottizzazione abusiva dei terreni, ricollegando la stessa:

1. ad una attività materiale: "quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali, o regionali, o senza la prescritta autorizzazione;

2. ad una attività giuridica: "quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o l'eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio".

Orbene, vale, anzitutto, osservare che, ai fini in questione, non può accordarsi rilievo concludente al dato formale del frazionamento dell’area con successivo accrescimento del numero dei soggetti proprietari, cui pure fa riferimento il provvedimento impugnato: la disposizione sopra richiamata espressamente prevede, invero, che assumano valenza neutra rispetto alla lottizzazione cd. cartolare le vicende proprietarie derivanti da atti di donazione fra coniugi e parenti in linea retta ovvero da divisioni ereditarie ( cfr. art. 30 del d.p.r. 380/2001).

Nel caso di specie è pur vero che i singoli lotti di terreno sono conseguenza del frazionamento di una particella di maggior consistenza (126), ma tale suddivisione trova la sua genesi giustappunto in una divisione ereditaria.

Ciò nondimeno, dalla piana lettura del provvedimento impugnato si evince che il Comune, attraverso la disposta sospensione dei lavori, ha inteso sanzionare anche una lottizzazione materiale eseguita attraverso la concreta trasformazione dei suoli.

Occorre allora verificare se, come sostenuto nell’atto gravato, ci troviamo di fronte ad una lottizzazione abusiva materiale.

Sotto tale profilo occorre indubbiamente rilevare che l’attività di vigilanza sul territorio svolta dal Comune di Afragola ha consentito di accertare l’esecuzione, in loco, di opere edili non autorizzate.

In particolare, sui lotti di terreno di proprietà della ricorrente sono state realizzate delle recinzioni di consistenza alquanto insolita: si tratta di muri in cemento armato sormontati da reti metalliche, ciascuna delle quali di altezza pari a tre metri in tre lati ed in un metro nel rimanente lato. I lotti finitimi risultano parimenti delimitati con opere edili e sulla relativa area di sedime sono stati realizzati anche ulteriori manufatti abusivi.

L’intera area di riferimento, frazionata in ben 11 lotti, risulta poi servita da una comune strada d’accesso.

Orbene, a giudizio del Collegio, una lettura d’insieme delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie, che tale territorio ha subito, consente di superare la dimensione prettamente edilizia dei singoli illeciti consumati dai vari proprietari per approdare ad un più vasto ed incisivo fenomeno di sostanziale stravolgimento del territorio, effettuato a danno dell’ordinaria programmazione urbanistica riservata al Comune.

Nella suddetta ottica non può, infatti, sfuggire come gli interventi, ad oggi, realizzati, per effetto della predisposizione dei terreni e di minime dotazioni infrastrutturali, siano idonei a conferire alla zona de qua, sia pure a livello embrionale, un proprio assetto urbanistico che vale, da subito e senza attendere il prescritto piano urbanistico, ad accogliere insediamenti edilizi (in parte anche realizzati), ad oggi, non consentiti.

In tal modo, risulta conclamata la lesione al bene interesse a presidio del quale si pone la sanzione in argomento e che è costituito dalla tutela del potere di pianificazione urbanistica e, con esso, della primaria esigenza di preservare l’assetto urbanistico-edilizio del territorio da interventi di privati realizzati al di fuori di una corretta programmazione e pianificazione.

Di contro, non appare dirimente la consistenza delle opere di trasformazione del territorio concretamente eseguite: perché possa configurarsi una lottizzazione materiale, è sufficiente la esecuzione di opere le quali, pur se nella fase iniziale, denotino che è stato iniziato o è in corso un procedimento di trasformazione urbanistica ed edilizia del terreno in contrasto con le norme vigenti.

La condotta lottizzatoria c.d. materiale può essere integrata da opere edilizie o da opere di urbanizzazione che conferiscano alla zona una articolazione apprezzabile in termini di trasformazione edilizia e che conferiscano ai terreni l'attitudine ad accogliere insediamenti non consentiti o non programmati. Pertanto, qualunque intervento o costruzione, ivi comprese le recinzioni o i picchettamenti purché non precari, possono presentare siffatta idoneità a stravolgere l'assetto del territorio rendendone impraticabile la programmazione, anche quando non siano stati completati o si trovino in una fase iniziale. Sicché anche la sola realizzazione di una strada, comportando un mutamento del precedente assetto del territorio, costituisce opera di trasformazione urbanistica soggetta ad autorizzazione comunale, tanto più qualora essa mal si concili con la destinazione dei terreni e sia finalizzata a fornire un accesso a singoli lotti costituenti lottizzazione abusiva ai sensi dell'art. 18 l. 28 febbraio 1985 n. 47 (cfr T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, 10 novembre 2006, n. 9458; T.a.r Lazio Latina 6.02.2002 n. 68; . C.d.S. sez. IV 8 maggio 2003 n. 2445).

Del pari non assume rilievo la circostanza che sui lotti di terreno di proprietà della ricorrente non risultano edificati (in aggiunta alle sopra descritte opere di recinzione) altri manufatti: tale prospettiva d’indagine non è condivisibile perché indulge in una valutazione atomistica degli elementi sintomatici che compongono il quadro indiziario posto a fondamento dell’atto impugnato.

Di contro, è proprio la peculiare connotazione ontologica della fattispecie di illecito in esame - che riflette per definizione una dimensione super individuale del campo d’indagine, inevitabilmente coincidente con porzioni di territorio non circoscritte al singolo lotto di terreno - ad imporre una diversa metodica euristica che privilegia una visione d’insieme delle aree contermini, ove, com’è nella specie, confluenti in un ambito reso, ancorchè in via di fatto, urbanisticamente unitario.

E sotto tale profilo appare rilevante la valenza funzionale della (abusiva) strada di collegamento che, in quanto realizzata a beneficio dell’intero comparto, pone i lotti in questione in un rapporto di vicendevole interazione, sicchè deve ritenersi condivisibile l’impostazione metodologica privilegiata dal Comune di Afragola di assegnare rilievo indiziario anche alle opere realizzate sui lotti contigui.

Ed in tale diversa prospettiva non può non rilevarsi la rilevanza delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie complessivamente realizzate che - espropriando il Comune del potere di pianificazione del territorio - valgono a conferire all'area un proprio assetto territoriale, contraddistinto dalla presenza di impianti di interesse privato (lotti di terreno delimitati da opere di recinzione ed in parte già interessati da insediamenti edili) e di interesse collettivo (id est strada di accesso), di tale numero e qualità da far ritenere oramai esistente una nuova maglia di tessuto urbano.

A fronte di quanto finora evidenziato vanno considerate recessive le residue osservazioni censoree afferenti alla presunta violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale ovvero all’insufficienza dell’istruttoria e della motivazione: le deduzioni rese dalla parte ricorrente in sede procedimentale, rispetto alla fattispecie di lottizzazione materiale in contestazione, appaiono, infatti, riduttivamente incentrate sulla sola sanabilità delle opere (di recinzione) realizzate sul lotto di proprietà attorea e, pertanto, risultano ampiamente assorbite e superate dalla ampia motivazione in cui impinge il provvedimento impugnato, espressione - come già evidenziato - di una visione di insieme delle trasformazioni urbanistico/edilizie che hanno riguardato una più vasta area del territorio comunale.

Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va respinto.

Le spese processuali restano governate dal principio di soccombenza e, per l’effetto, la ricorrente va condannata al pagamento, in favore del Comune di Afragola, della somma di € 1.000 (mille).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali, liquidate complessivamente in € 1.000 (mille).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 29/01/2009 con l'intervento dei Magistrati:

Carlo d'Alessandro, Presidente

Pierluigi Russo, Consigliere

Umberto Maiello, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE                                          IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/02/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO

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