T.A.R. PUGLIA, Bari, Sez. III - 22 Aprile 2008, n. 1001
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 01001/2008 REG.SEN.
N. 01682/2006 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 1682 del 2006, proposto da:
Feplan di Nocente Celeste & C. Snc, rappresentato e difeso dall'avv. Marco Palieri, con domicilio eletto presso Marco Palieri in Bari, c/o Avv.F.Paparella via Venezia, 14;

contro

Comune di Triggiano, rappresentato e difeso dall'avv. Franco Gagliardi La Gala, con domicilio eletto presso Franco Gagliardi La Gala in Bari, via Abate Gimma, 94; Provincia di Bari;

nei confronti di

Tricenter Srl, rappresentato e difeso dall'avv. Felice Eugenio Lorusso, con domicilio eletto presso Felice Eugenio Lorusso in Bari, via Amendola N.166/5;

per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
del provvedimento n. 169 prot. n. 21546 del 22 sett. 2006 del dirigente del Settore Assetto del Territorio del Comune di Triggiano, e degli atti e provvedimenti ivi richiamati come ad esempio l’Ordinanza n. 147 prot. n. 18264 del 1° agosto 2006 dello stesso dirigente comunale nonché ove occorra la comunicazione di violazione urbanistico edilizia 2638/PM del 24 giugno 2006 ed il verbale di accertamento e contestazione di violazione amministrativa in materia urbanistica ed edilizia n. 48/2006 del Comando dci Polizia Municipale;

dell’Ordinanza n. 132 prot. n. 17117 del 25 luglio 2006 del Sindaco del Comune di Triggiano e degli atti e provvedimenti ivi richiamati, come ad esempio la relazione tecnica del 5.7.2006;

di ogni altro atto presupposto e connesso tra cui la relazione prot. n. 9440 del 21 aprile 2006 del dirigente del dirigente del Settore Assetto del Territorio del Comune di Triggiano, il vigente regolamento edilizio e quello di igiene e sanità del Comune di Triggiano approvato con deliberazione consiliare n. 52 del 27 nov. 1998;

per il risarcimento
dei danni derivanti dalla esecuzione degli atti gravati;


Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Triggiano;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Tricenter Srl;
Visti i tre atti di motivi aggiunti depositati rispettivamente il 20 febbraio 2007, il 14 novembre 2007, il 27 novembre 2007;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30/01/2008 il dott. Vito Mangialardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato e depositato rispettivamente il 18 ottobre ed il 26 ottobre 2006 la ricorrente soc. Feplan esercente in Triggiano una attività di discarica di II categoria di tipo A per la raccolta e lo smaltimento di rifiuti speciali inerti, ha impugnato i provvedimenti in epigrafe meglio indicati con cui il Comune di Triggiano ha ordinato ai suoi legali rappresentanti dapprima la sospensione dell’attività di molitura delle pietre e degli altri materiali inerti (ordinanza sindacale n. 132 del 25.7.2006) e poi la chiusura di ogni attività di discarica in uno con la cessazione di ogni attività inerente il recupero e la frantumazione degli inerti (ordinanza del dirigente del settore Assetto del territorio n. 169 del 22.9.2006).

Ha dedotto:

A) avverso l’Ordinanza sindacale n. 132/06 il seguente vizio: 1) Violazione dell’art. 50 del d,lgs. 267/2000, violazione degli artt. 216 e 217 del r.d. n. 1265 del 1934. Violazione della legge n. 203/1988. Violazione degli artt. 7 ed 8 della legge 241/90, degli artt. 87, 88 e 89 del regolamento comunale di igiene e sanità approvato con delibera consiliare n. 52 del 27 novembre 1998. Violazione dell’art. 97 della Cost. Violazione degli artt. 10 ed 11 delle preleggi. Eccesso di potere. L’Ordinanza avversata che riguarda esclusivamente l’impianto di molitura ed altri materiali inerti viene motivata per la considerazione che l’impianto sarebbe privo di accorgimenti atti ad evitare la dispersione delle polveri nell’atmosfera, nonchè privo dell’autorizzazione regionale di cui al dPR 203/1988, dell’autorizzazione edilizia e del certificato di agibilità. Dette circostanze non sono costituiscono presupposti che possano abilitare ad un provvedimento contingibile ed urgente.

B) avverso la determina dirigenziale n. 169/2006 ha dedotto i seguenti motivi (numerati in sequenza a quello dianzi indicato): 2) Violazione degli artt. 1,3,10,15,22 e 31 del dPR 380 del 2001, degli artt. 2,27 e 29 del d.lgs. n. 22 del 1997, degli artt. 177 e seguenti del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 3 bis del d.l. 361/1987, dell’art. 178 del d.lgs. 152/06, degli artt. 5 e 6 della l. r. n. 30 e n. 86, degli artt. 1 e 3 delle legge 241/90, dell’art. 97 Cost., eccesso di potere. Osserva che il dirigente comunale ha dichiarato la decadenza della c.e. n. 234 /91 relativa alla discarica e di quella n. 348/99 relativa al recupero ambientale per mancata conclusione dei lavori nei termini rispettivamente assegnati ai sensi dell’art. 15 comma 2 del dPR 380 del 2001. Orbene con riferimento al recupero ambientale riguardante l’area A, la ricorrente deduce che la disposta decadenza sia del tutto irrilevante, non occorrendo per l’attività di recupero alcun permesso di costruire; non si è realizzata alcuna opera nell’area de qua; si è provveduto a rimodellare morfologicamente l’area mediante rinterro del cratere con particolari tipologie di rifiuti inerti al fine di restituire l’area stessa all’uso agricolo, attività che non necessita di alcun permesso di costruire, strumento giuridico inadatto a regolare lo svolgimento dell’attività in questione che in quanto continuativa ed a tempo indefinito, mal si concilia con la fissazione di un termine finale determinato.

Con riferimento alla discarica di inerti –riguardante l’area B- fa presente che la relativa attività è stata approvata dalla Provincia –che è competente a riguardo- con deliberazione di Giunta n. 3036 del 18 nov. 1991 ancora valida ed efficace.

Con riferimento all’area C- messa in riserva e riciclo-rappresenta che l’attività in esame viene svolta sulla base dell’iscrizione nell’apposito registro tenuto dalla Provincia; la inevitabile emissione di polveri è consentita dall’autorizzazione regionale n. 2260 del 13 maggio 1997. 3) Incompetenza. Violazione artt. 20,21,27,28,31,33 e 57 del d.lgs. n. 22/97; degli art. 177 e seguenti del d.lgs. n. 152/06; degli artt. 5 e 6 della l.r. n. 30 del 1986, degli artt. 107 e seguenti del d.lgs. n. 267 del 2000 e degli artt. 27 e seguenti del dPR 380/2001. Eccesso di potere. Il dirigente comunale è del tutto incompetente ad incidere sullo svolgimento di un servizio pubblico rimesso alla esclusiva competenza e responsabilità della Provincia di Bari. 4) Violazione delle disposizioni di cui agli artt. 3.08.4, 5.02 e 5.07 della NTA del PUTT/P approvato dalla Regine Puglia con deliberazione n. 1748 del 15 dic. 2000. Violazione dell’art. 166 del d.lgs. n. 490 del 1999 e degli artt. 31 e 33 del d.lgs. n. 22v del 1997. Violazione dell’art. 5 del d.m. 5 febbraio 1988. degli artt. 177 e seguenti del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 5 della legge regionale n. 30/1986, degli artt. 10 e 11 delle preleggi. Eccesso di potere. Fa presenta che l’area A ove si svolge recupero ambientale non rientra propriamente nelle “discariche” che sono impianti in cui si svolge l’attività di smaltimento, vale a dire operazioni finalizzate a sottrarre definitivamente un materiale da ogni altro impiego proficuo; il recupero materiale consiste, invece, in operazioni di spandimento sul suolo a beneficio dell’agricoltura e dell’ecologia. L’area in questione non può, quindi essere regolamentata dalle disposizioni del PUTT/P che riguardano le discariche. Per l’attività di recupero ambientale non necessita poi il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. Con riferimento all’area B –discarica per inerti- il PUTT/P che è del 2001 non può applicarsi ad impianti pregressi qual’è quello in questioine risalente al 1992. Gli impianti della gestione di rifiuti sono da considerarsi alla stregua di opere di interesse pubblico e quindi autorizzati ex lege alla luce delle disposizioni del PUTT/P che per quelli esistenti alla sua entrata in vigore, ne prevede l’autorizzazione in deroga (art. 5.07 punto 3.03). Non può essere altresì chiesta autorizzazione paesaggistica, e ciò ai sensi delle disposizioni di cui all’art. 5.02 punti 1 e 1.07 del PUTT/P. Quanto all’are C –messa in riserva e recupero- la relativa attività, essendo stata autorizzata nel 1998 giusta iscrizione nel registro delle imprese tenuto dalla Provincia di Bari, è sottratta alle sopravvenute disposizioni del PUTT/P.

5) Violazione del regolamento comunale di igiene e sanità (artt. 163 e 184) e di tutta una serie di disposizioni già indicate in rubrica nei motivi precedenti. Il regolamento comunale entrato in vigore nel 1999 , in assenza di disposizioni di segno opposto, vale per l’avvenire e quindi non si applica alla discarica realizzata nel 1993.

6) Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta. Il centro commerciale poteva essere ultimato (stante l’Ordinanza del CdS del 28 aprile 2006 che aveva riformato la precedente del Tar n. 258/06), ma non aperto al pubblico; l’Amministrazione comunale per superare il problema, ha ordinato inopinatamente la cessazione di attività costituenti servizio pubblico.

Con motivi aggiunti del 20 febbraio 2007 la ricorrente ha provveduto ad impugnare la nota n. 652 del 9 febbraio 07 a firma del dirigente dell’UTC di Triggiano indirizzata a questa Sezione del Tar ed avente ad oggetto una relazione su ulteriori verifiche in ordine allo stato dei luoghi dell’area utilizzata a discarica; ha chiesto pure il risarcimento dei danni derivanti dall’esecuzione degli atti e provvedimenti impugnati. Ha dedotto: 1) Nullità e/o inesistenza delle note comunali riguardanti l’asserita escavazione dell’area interessata dall’attività della Feplan, assenza degli elementi essenziali del provvedimento e violazione degli artt. 21 bis e septies della legge 241/90 e s,m.i. La nota comunale è nulla siccome atipica e del tutto priva di volontà e del destinatario, mancando tra l’altro di qualsiasi parte dispositiva. 2) Violazione della legge 241/90 (artt. 7, 8 , 10 e 21 bis) perché compiute le verifiche tecniche in assenza di contraddittorio; 3) Incompetenza e violazione di una serie di disposizioni indicate in rubrica dei precedenti motivi di gravame essendo le note comunali emesse in carenza di potere ed illegittime per incompetenza poichè la materia dei rifiuti speciali è riservata alla Provincia ed ogni competenza in materia di cave è riservata alla Regione. 4) Eccesso di potere perché l’attività istruttoria è stata svolta da un soggetto estraneo all’amministrazione (geom. Marzullo) incaricato di procedere a rilievi topografici ed alla predisposizione di una planimetria riassuntiva della situazione dei luoghi al 1991, al 1995 ed al 2006. Si è preso poi a parametro di comparazione un elaborato grafico redatto nel 1991 dall’ing. Crudele, che è piuttosto un semplice schizzo riportante tre sezioni di una planimetria non quotata.

Non v’è poi traccia dell’asserita ulteriore prosecuzione dell’attività di escavazione dal 1995 al 2006 negli elaborati depositati dal Comune dai quali anzi si ricava un progressivo riempimento della cava. Non è fondata l’accusa mossa dal Comune di Triggiano alla Feplan di aver abusivamente proseguito nell’attività di escavazione al fine di aumentare la profondità del cavo. 5) Eccesso di potere perché, difformemente da quanto riferito, non v’è stata alcuna attività di escavazione; 6) Violazione art. 891 cod. civ. ed eccesso di potere. Si contesta quanto riferito dall’Amministrazione circa la situazione di pericolo per i fondi limitrofi e la viabilità extra urbana. Si afferma che, se del caso, la situazione di pericolo va ravvisata nella strada il cui progetto è stato approvato nel 2004 e non nella cava preesistente. Quanto alla violazione dell’art. 891 c.c. pure riferita dall’Amministrazione, osserva la parte che essa norma è posta a tutela dei privati con possibilità di deroga e comunque il Comune non è proprietario di aree confinanti.

Con secondo atto di motivi aggiunti, depositato in data 14 nov. 2007, la ricorrente provvede ad impugnare l’Ordinanza n. 214 del 12 ott. 2007 e l’Ordinanza n. 215 del 17 ott. 07 di rettifica della precedente quanto alle generalità di un proprietario dei suoli, provvedimenti assunti dal dirigente comunale del Settore Assetto del Territorio con cui si ordinato alla ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi. Ha impugnato altresì il provvedimento dirigenziale n. 169/06 con cui si è disposta la cessazione di ogni attività, in uno con atti connessi. Ha chiesto pure il risarcimento danni. Deduce nove motivi, richiamando normativa già citata nell’atto introduttivo e nei precedenti motivi aggiunti. Nel motivo sub 1) ribadisce la incompetenza del Comune, siccome in materia di rifiuti speciali ed in materia di cave la competenza si appartiene rispettivamente ala Provincia ed alla Regione; il motivo sub 2) riguarda la incompatibilità tra la preesistente discarica di inerti della ricorrente ed il sopravvenuto centro commerciale della Tricenter spa assumendo -come già detto in scritti precedenti- che il rapporto di incompatibilità va risolto secondo il principio generale della prevenzione (prior in tempore potior in iure). Sub 3) deduce eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, sviamento ed ingiustizia manifesta nonchè violazione della l.r. n. 37/85, dell’art. 166 del d.lgs. n. 490 del 199, della legge 431 del 1985, del d.m. 1.8.1985, del d.lgs. n. 152 del 2006, del PUTT/P. Contesta quanto detto dal Comune a carico di essa Feplan circa di prosecuzione della cava nonostante l’espresso divieto in tal senso opposto dalla deliberazione provinciale n. 3036 del 1992. Le risultanza della istruttoria comunale che ha messo a raffronto una planimetria del 1991 con una aerofotogrammetria quotata del 1995 ricavandone un approfondimento del fondo della cava comportano un macroscopico errore metodologico ed un grave travisamento dei fatti stante la non omogeneità degli elaborati in questione. Quanto poi all’ulteriore prosecuzione dell’attività di escavazione dal 1995 al 2006, di ciò non v’è traccia alcuna negli elaborati del Comune. 4) Eccesso di potere. Si asserisce dal dirigente comunale che vi sarebbe stato ampliamento dell’area di discarica su alcune particelle non “coperte” dalle autorizzazioni provinciali (le p.lle nn. 391, parte, 401, 400, 390, 393, 398,399 e 98). Ciò non è esatto perché alcune particelle derivano dal frazionamento di altre particelle autorizzate. 5) Il Comune contesta che la Feplan avrebbe realizzato la discarica in assenza della necessaria concessone edilizia. Ciò non è esatto perché la realizzazione della discarica fu approvata dalla Provincia giusta deliberazione giuntale n. 3036 del 1992; essa deliberazione approvata ai sensi dell’art. 3 bis del d.l. n. 361/87 sostituisce ad ogni effetto ogni altro provvedimento autorizzatorio e/o concessorio di competenza regionale, provinciale e comunale.6) Violazione art. 891 cod. civ. ed art. 26 del dPR n. 495 del 1992; eccesso di potere. E’ del tutto inconferente la considerazione comunale di violazione dell’art. 891 del c.c., atteso che la norma civilistica in questione è posta a tutela della proprietà privata ed il Comune non costa essere proprietario di aree confinanti. 7) Si contesta da parte del Comune alla Feplan di aver realizzato una discarica di inerti in zona sottoposta a vincolo ambientale, senza la necessaria autorizzazione paesaggistica violando le NTA del PUTT/P regionale e segnatamente l’art. 3.10.4 (prescrizione di base) punto 4.2 (area annessa). Il vincolo in questione, però, non è applicabile alla discarica e comunque il PUTT/P è successivo alla discarica. 8) Violazione artt. 41,42, 43 e 97 Cost., del dPR n. 327 del 2001, del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 31 del dPR n. 380 del 2001, della legge 241/90 –artt. 1, 3 e 21, ed eccesso di potere.

Si contesta con detto motivo la previsione di esproprio delle aree interessate dagli abusi contestati di cui pure si parla nella parte dispositiva del provvedimento, atteso che essa misura si applica solo per motivi di interesse generale e previo indennizzo e non già come sanzione ad un inadempimento ingiustificato. 9) Violazione art. 97 della Cost. Violazione artt. 1 e 3 della legge 241/90. Nullità del provvedimento per impossibilità dell’oggetto. Eccesso di potere. Si ordina il ripristino dello stato dei luoghi; nella specie il Comune parla che talune particelle sarebbero state contemporaneamente interessate dalla attività di escavazione abusiva (sottrazione) e dall’attività di smaltimento abusivo di inerti (addizione). I due comportamenti si elidono a vicenda, rendendo non intuibile l’attività a farsi.

Da ultimo la ricorrente avanza richiesta risarcitoria per i danni subiti stante l’interruzione dell’attività impostale dalla Amministrazione, chiedendo il pagamento della somma di € 1.210,95 per ogni giorno di sospensione dell’attività.

In data 27 novembre 2007 la ricorrente ha depositato ulteriori motivi aggiunti proposti avverso la Ordinane n. 214 e 215 del dirigente comunale rispettivamente del 12 e 17 ott. 2007 e del provvedimento n. 169 del 22 sett. 2007 dello stesso dirigente comunale (atti già gravati nel precedente atto di motivi aggiunti di cui innanzi si è detto). Si deducono due “nuovi” motivi e cioè: 1) Violazione artt. 50, 54 e 107 del TUEL, nonché violazione degli artt. 41,42,43 e 97 Cost., violazione del dPR 327 del 2001, violazione del d.lgs. n. 152 del 2006, del dPR 380/201 e precisamente dell’art. 31, violazione della legge 241/90 ed eccesso di potere. Si rappresenta che il dirigente comunale ordinando il ripristino dello stato dei luoghi ha fatto riferimento nel suo provvedere ad asserire ragioni di urgenza, pubblica incolumità, e salute pubblica che comunque si rapportano ad una competenza del Sindaco e non già del dirigente comunale; 2) Richiama la parte il settimo motivo dei motivi aggiunti depositati il 14 novembre 2007 riguardante la contestazione delle affermazioni del dirigente circa la violazione da parte della Feplan della prescrizione contenuta nella deliberazione provinciale n. 3036 del 18 nov.1992 di cessazione di attività estrattiva con decorrenza dalla data di inizio dei lavori di esecuzione del progetto approvato. Quindi il dirigente avrebbe dovuto dimostrare la violazione dopo il 18 nov. 92 nel mentre prende a riferimento una planimetria del 1991. Anzi a ben vedere, si continua, il progetto approvato dalla Provincia di Bari con la deliberazione n. 3036 del 1992 non è neppure quello indicato dalla planimetria del Comune, ma altro ricavabile da planimetrie redatte da altro tecnico acquisite al procedimento concluso con la deliberazione provinciale in questione.

Si sono costituiti in giudizio e il Comune e la contro interessata soc. Tricenter opponendosi all’avverso gravame.

Le istanza cautelari avanzate nel corso del giudizio (vuoi nell’atto introduttivo, vuoi nei motivi aggiunti) sono state respinte giuste Ordinanze n.778/2006, n. 269/2007 e n. 1082/2007.

Alla pubblica udienza del 31 gennaio 2008 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso con i relativi motivi aggiunti risulta infondato, ad eccezione di una parte che possiamo definire residuale nell’economia generale del giudizio, vale a dire la previsione di esproprio contenuta nei provvedimenti dirigenziali dell’ottobre 2007 disponenti per il ripristino dello stato dei luoghi e di questo si dirà maggiormente in prosieguo.

Il Collegio passa quindi all’esame dei vari motivi dell’atto introduttivo. Il primo di essi è proposto avverso l’Ordinanza sindacale n. 132/2006. Il provvedimento muove da una serie di considerazioni tra cui le seguenti: nel sito della discarica Feplan –come risultava da sopralluogo effettuato e relazione in data 5.7.06- si riscontrava la presenza di un apparato per la molitura delle pietre e di altri materiali inerti che produceva grandi quantità di polveri di cui si riscontrava la presenza sino a 200 mt di distanza; l’attività di molitura rientrava nell’elenco delle industrie insalubri di cui al D.M. 5/9/1994 e la Feplan non aveva esibito il prescritto decreto di cui all’art. 216 del r.d. 27/7/1934 n. 1265 e s.m.i;, non risultavano osservati gli artt. 87,88 e 97 del vigente regolamento comunale di igiene e sanità pubblica in quanto non era stata chiesta alcuna concessione per l’insediamento dell’impianto di molitura; mancava il certificato di agibilità; non risultavano impianti in grado di captare le polveri e non v’era alcuna autorizzazione della Regione in ordine alla immissione in atmosfera delle polveri; le riscontrate carenze erano suscettibili di arrecare danno alla salute sia dei lavoratori impegnati nell’attività di molitura che nei confronti di soggetti che operavano nei numerosi impianti produttivi e commerciali siti in prossimità dell’impianto di molitura. Tutto ciò premesso, il Sindaco richiamata l’urgenza di provvedere al fine di eliminare i pericoli di cui innanzi, e visto l’art. 50 del t.u. n. 267/00 ordinava la sospensione entro 24 ore dell’attività di molitura, con riserva di ulteriori provvedimenti.

Si contesta ora dalla ricorrente la sussistenza dei presupposti validi per un’ordinanza contingibile e d’urgenza.

Osserva invece il Collegio che l’attività di molitura rientra nell’elenco delle industrie insalubri e la Feplan non ha non ha svolto gli adempimenti di cui all’art. 216 r.d. n. 1265/1934 (t.u. delle leggi sanitarie); inoltre in sito non sussistono impianto atti a captare le polveri prodotte, e ciò in violazione dell’art. 97 del regolamento comunale di igiene a sanità che detti accorgimenti prescrive a tutela dei lavoratori addetti e per l’ambiente circostante. Il sindaco si è mosso proprio per evitare un danno alla salute degli addetti e dei soggetti che operano in numerosi impianti produttivi e commerciali siti in prossimità, come esposto nell’articolato provvedimento. Orbene l’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000 (t.u. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) al 5^ comma dispone testualmente che : “In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, le ordinanze contingibili ed urgenti sono adottate esclusivamente dal Sindaco quale rappresentante della comunità locale” e non pare dubitabile che le polveri conseguenti alla molitura delle pietre che si liberavano nell’atmosfera siano suscettibili di creare un danno alla salute, prioritariamente per gli addetti alle macine e poi per gli insediamenti produttivi viciniori. A suffragio ulteriore della legittimità del provvedimento sindacale ora contestato richiama il Collegio giurisprudenza del CdS (decisione n. 1678/2003) che chiarisce come il provvedimento contingibile sindacale, quanto mira alla tutela della salute pubblica, può essere adottato non solo per porre rimedio a danni alla salute gia verificatisi, ma anche e soprattutto per evitare che tale danno si verifichi, Aggiunge poi essa decisione che la circostanza che la situazione di pericolo duri da tempo (e la risalenza dell’impianto quale circostanza ostativa all’assunzione di un provvedimento d’urgenza viene rappresentata dalla parte) non rende illegittimo l’esercizio di tale potere. Va disattesa poi la prospettazione di censura che fa leva sulla indeterminatezza temporale della ordinanza in questione; ciò in quanto le ordinanze contingibili ed urgenti non debbono avere necessariamente il carattere della provvisorietà, anche perché la individuazione della misura adeguata va rimessa alla valutazione discrezionale del Sindaco (cfr. CdS n. 6168/2003). La Feplan afferma di essere in possesso delle autorizzazioni per l’attività in questione. Ciò non pare esatto al Collegio. Il provvedimento della G.R. pugliese n. 2260 del 13 maggio 1997, citato a riguardo, invero non pare sattisfattivo a riguardo atteso che la Regione deliberava di “fissare nelle more della concessione dell’autorizzazione provvisoria di cui agli artt. 12 e 13 del dPR n. 203/88, cadenza annuale all’obbligo della effettuazione da parte delle imprese delle misure delle emissioni inquinanti”. Quindi non v’è alcuna autorizzazione anche perché ai fini del suo rilascio necessita ex artt. 12 e 13 dPR n. 203/1988 a specifica domanda corredata da apposita relazione tecnica con descrizione del ciclo produttivo ed accorgimenti e tecnologie adottate per prevenire emissioni. Una apposita relazione tecnica –come pure evidenziato dai tecnici comunali nel sopraluogo del 25.5.2006 non risulta prodotta; parte ricorrente ha depositato nell’ambito del connesso ricorso n. 225/04 ed in data 26.10.06 in allegato a motivi aggiunti delle schede tecniche dei dispositivi di abbattimento polveri, ma esse schede a parere del Collegio non possono ritenersi sostitutive della relazione di cui si è detto. A conclusione del sopralluogo si parla dai tecnici comunali di presenza di grandi quantità di polveri sottili , dichiarazioni che fino a querela di falso ha il suo effetto probatorio. Ai fini della presenza di una autorizzazione per l’attività in questione non può nemmeno valere il risalente “nulla osta per l’esecuzione di lavori edili”, provvedimento sindacale rilasciato in data 7 marzo 1962, cui si appella la parte. Esso provvedimento infatti riguarda esecuzioni di lavori per (testualmente) “costruire impianto di frantumazione-dormitorio e cabina tra (sformazione energia elettrica)” come leggibile nella copia depositata nell’ambito del ricorso n. 225/04; pare al Collegio -pertanto- che esso nulla osta riguardi solo l’attività edificatoria, e non già l’attività di molitura di pietre.

Si provvede ora da parte del Collegio ad esaminare la pluralità dei vizi proposti avverso il provvedimento dirigenziale n. 169/2006 con cui si è dichiarata la decadenza delle concessioni edilizie n. 234/91 (inerente la realizzazione di una discarica controllata di II categoria tipo A) e n. 348/99 (inerente il recupero ambientale ai sensi del d.m. 5.2.1998 di ex cava), i cui lavori dovevano concludersi entro il 5.1.1994 ed entro il 14.9.2003, e si è ordinato ai legali rappresentanti della Feplan di provvedere alla chiusura di ogni attività di discarica oltre che di qualsiasi attività inerente il recupero o riciclaggio e la frantumazione di inerti, astenendosi da qualsiasi operazione comportante la trasformazione dello stato dei luoghi.

Si contesta dalla ricorrente, e prioritariamente, la stessa necessità di permessi di costruire per le attività in questione; la tesi non ha pregio. Infatti l’art. 3 del dPR n. 380/01 dettato in materia di interventi edilizi per cui è chiesto il p.d. c. (permesso di costruire) indica al punto e.3 “la realizzazione di infrastrutture ed impianti anche per pubblici servizi che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato …” ed il punto e.7 “la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive ove comportino l’esecuzioni di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato”. Non par dubbio che l’attività di discarica rechi di per sé una modifica dello stato dei luoghi e quindi necessiti di p.d.c.; anche quella di recupero ambientale, vale a dire spandimento di particolari rifiuti sul sito per il suo rimodellamento, comporta nella sua effettuazione trasformazione dello stato dei luoghi con conseguente necessita di p.d.c.

Le attività in questione erano, a prova di quanto detto, interessate da due concessioni edilizie, aventi la prima durata sino al 5.12.94 e la seconda sino al ,14.9.2003 e quindi entrambe scadute come osservato dal dirigente comunale nel suo provvedere. La tesi della parte è che l’approvazione della discarica giusta delibera di Giunta provinciale n. 3036 del 18.11.92 sostituiva ogni altra autorizzazione, concessione o permesso. Di contro va invece detto che l’approvazione in questione è avvenuta in base alla legge regionale n. 30 del 1986 –citata espressamente in delibera- la quale non prevede per i provvedimenti provinciali di approvazione dei nuovi progetti l’effetto sostitutivo invocato dalla parte, né dichiarazioni in tal senso si evincono dalla citata delibera. Per inciso osserva il Collegio che effetti sostitutivi, e nel senso voluto dalla parte, sono previsti nel successivo d.lgs. n. 22 del 1997 (c.d. decreto Ronch) –vedi per es. comma 7 art. 17. Qui invece ci muoviamo nell’ambito della precedente legge regionale n. 30 del 1986 che effetti sostitutivi ai fini in questione non prevede.

Nel successivo motivo (terzo nella elencazione fattane dalla parte) si eccepisce la incompetenza del dirigente comunale siccome non abilitato ad incidere sullo svolgimento del servizio pubblico; a riguardo il Collegio richiama quanto sopra detto e cioè che per le attività in questione necessitava la concessione e necessita ora il p.d.c., atti che si appartengono alla competenza del dirigente comunale il quale ha, quindi, titolo a sanzionare attività e comportamenti non assistiti da atti concessori/autorizzatori.

Nel quarto motivo si censura il provvedimento dirigenziale nella parte in cui chiama a supporto anche il Piano Urbanistico Tematico Territoriale “Paesaggio” (P.U.T.T./P) della Regione Puglia. Le disposizioni del PUTT/P, a dire della ricorrente, non regolamenterebbero l’area in questione. Osserva invece il Collegio che essa area è inserita nella Lama S. Giorgio (le lame e le gravine sono zone protette già dalla legge Galasso); in particolare è “area annessa” dal PUTT/P recepito nel PRG del Comune approavato con delibera di G.R. n. 2020/04. Il suolo, quindi, non può essere oggetto di modificazioni se non sia stata rilasciata l’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 5.01 (vedi art. 2.01 del PUTT/P). Va poi detto che ai sensi dell’art. 3.08.4 punto 4.2 delle NTA, nelle c.d. “aree annesse” (tale è il sito in questione) non possono essere autorizzate discariche di rifiuti solidi. …ad eccezione dei casi in cui ciò sia finalizzato (sulla base di specifico progetto) al risanamento e/o adeguata sistemazione ambientale. Quindi non è possibile una sistemazione della discarica, siccome mai proposto specifico progetto. Parte ricorrente a suffragio del suo dire richiama l’art. 5.02 punto 1.07 delle NTA del PUTT che qui, però, non è conferente perché disposizione che nella sua interezza si riferisce ad “opere dichiarate indifferibili ed urgenti conseguenti a norme e provvedimenti statali e/o regionali emanate a seguito di calamità”. Stessa considerazione va fatta in riferimento al pure richiamato art. 5.07 punto 3.03 delle NTA, in base al quale le opere di interesse pubblico già approvato all’entrata in vigore del Piano,possono essere autorizzate anche in deroga; invero alcuna procedura di autorizzazione anche in deroga è stata mai avviata, in disparte la questione della non possibile iscrizione dell’opera di che trattasi tra quelle di interesse pubblico, siccome mai approvata ai sensi del decreto Ronchi. Parte ricorrente richiama poi, nella parte finale del suo motivo, la nota comunale n. 29610/30038 del 16 dic. 2003 ravvisandovi un nulla osta paesaggistico rilasciato dal Comune. A riguardo va invece brevemente detto che al di là della questione della competenza in tema di autorizzazioni paesaggistiche, essa nota a firma del dirigente del Settore Assetto del territorio è del seguente tenore: “Si comunica che in relazione all’istanza relativa all’intervento in oggetto, per quanto di competenza, si evidenzia che l’area interessata all’attività in oggetto rientra nell’area annessa alla zona agricola sottoposta al vincolo PUTT ed è compresa nell’area annessa all’ambito territoriale esteso di valore “distinguibile C”. Le attività consentire in detta area sono quelle di cui alle norme di attuazione del PUTT., approvato con delibera regionale 15.12.2002 n. 1748. Restano salve le procedure, le verifiche, le restanti competenze provinciali di cui al D. Lgs. 5.2.1997, n. 22 artt. 31-33) e degli altri enti interessati”. Non pare revocabile in dubbio, atteso il tenore letterale della nota, che trattasi di una mera comunicazione e non già di un Nulla Osta paesaggistico rilasciato dal Comune (non competente a riguardo).

Nel V^ motivo si parla di violazione del regolamento comunale di igiene e sanità (pure citato dal dirigente a supporto del suo provvedere) siccome entrato in vigore nel 1999 e quindi in periodo successivo alla discarica realizzata nel 1993. A riguardo è agevole osservare – come giustamente contro dedotto da parte resitente- che le norme regolamentari comunali in tema di igiene e sanità sono di ordine pubblico e di immediata attuazione e sono applicabili anche a situazioni preesistenti (vedi CdS sez. V^ n. 396 del 4.8.86; sempre sez. V^ n. 1112 del 9.10.97).

Nel sesto ed ultimo motivo dell’atto di motivi aggiunti ora all’esame, parte ricorrente parlando di sviamento a carico dell’operato comunale, viene ad illustrare quelle che sarebbero le vere ragioni dell’ora svolta azione amministrativa. Accenna, infatti, alla presenza di un centro commerciale che sarebbe inopinatamente sorto ad un centinaio di metri dalla gestita discarica e ciò in violazione del regolamento comunale di igiene e sanità che prevede la distanza di almeno un chilometro, con conseguente illegittimità di provvedimenti concessori/autorizzatori per esso centro commerciale stante la preesistenza della molto viciniore discarica.

In merito va invece detto che l’art. 163 comma 2 del regolamento comunale invocato da parte ricorrente a parametro della illegittimità dei rilasciati titoli concessori prevede che : “Le discariche autorizzate di prima categoria e di seconda categoria di tipo A …. devono essere ubicate alle seguenti distanze: -Km 1 dalle ultime abitazioni del più vicino centro urbano, -a distanza di sicurezza dal più vicino insediamento rurale regolarmente abitato o adibi-to a lavorazioni agricole e/o ad allevamento; da strade statali e da strade provinciali; - Km 1 da insediamenti produttivi, da impianti adibiti allo sport, ad attività creative, a campeggi, villaggi turistici ed alberghieri”.

Ciò trascritto, pare al Collegio che, in base alla stessa interpretazione letterale che è il principale criterio ermeneutico ex art. 12 preleggi, essendosi usato il termine discari-che “autorizzate”, la disposizione regolamentare abbia un doppio effetto nel senso che le “nuove” discariche per essere autorizzate debbono rispettare le distanze sopra riferite, nel mentre le discariche preesistenti, cioè “autorizzate”, qualora non rispetti-no dette distanze versano in situazioni di “incompatibilità” e con ogni conseguenza atta a rimuovere la riscontrata anomalia. Chi è “incompatibile” non può pretendere che siano gli altri a trasferirsi od a frapporre la propria esistenza quale ostacolo al sorgere di nuovi insediamenti.. Può trarsi quindi la conclusone che non sono le concessioni edilizie per la realizzazione del nuovo centro commerciale ad essere illegittime, bensì è l’attività di discarica che non doveva essere iniziata e continuata. Nella relazione a firma dei dirigenti comunali dei settori ambiente ed assetto del territorio prot. n. 9440 del 21.4.2006 si evidenzia che essa attività sin dal 1993 era esercitata in presenza di numerose attività regolarmente autorizzate e di insediamenti produttivi sorti ancora prima (nel PdF la destinazione dell’area era “D”, cioè zona per insediamenti produttivi). Parte resistente ha prodotto agli atti di causa in connesso ricorso n 225/04 planimetria in ci si evidenzia nel raggio di un Km dalla discarica presenza anche di abitazioni. Parte ricorrente conclude l’illustrazione della sua censura considerando che a seguito di decisione cautelare del CdS resa su altro ricorso e che aveva consentito la ripresa dei lavori per la costruzione del centro commerciale, essa struttura poteva essere ultimata e non già aperta al pubblico; la conseguenza era stata che l’Amministrazione per risolvere il postosi problema, non aveva esitato a dichiarare la cessazione dell’attività della discarica. A riguardo il Collegio, richiamato quanto sopra detto sulla conflittualilà tra centro commerciale e viciniore discarica e preferenza a darsi, aggiunge solo che non si ravvisano neanche i presupposti onde operare la netta distinzione profferita dalla parte tra ultimazione della costruzione di un centro commerciale e sua apertura al pubblico, riscontrandosi –invece- tra i due accadimenti una conseguenza e non già inconciliabile separazione.

Va ora esaminato l primo atto di motivi aggiunti prodotto avverso la relazione tecnica

sullo stato dei luoghi utilizzata a discarica dalla ditta Feplan, relazione redatta dal dirigente comunale ed indirizzata a questa Sezione del Tribunale, intesa a dimostrare che nel corso del tempo vi è stata attività di estrazione e di cava. Si deducono sei motivi di gravame, che vanno tutti disattesi.

Nel primo si deduce la nullità di essa nota siccome atipica, priva di volontà e del destinatario, mancando tra l’altro di qualsiasi parte dispositiva. A confutazione della particolare censura, osserva invece il Collegio che trattasi di nota difensiva e non già provvedimentale e pertanto non abbisognevole degli elementi propri di un atto dispositivo. In virtù della natura di detta nota, va anche reietto il secondo motivo ove si parla di vizi partecipativi (violazione artt. 7 e seguenti legge 241/90). Trattasi, ripetesi, essenzialmente di relazione prodotta dalla amministrazione a sua difesa, con la conseguenza che non sono ravvisabili obblighi partecipativi a carico della stessa nella confezione dell’atto de quo. Circa la pure sollevata incompetenza (3^ motivo), si è già detto che in tema di attività di cava e discarica si ravvisa necessità di permesso di costruire, con la conseguenza che non può escludersi la competenza del dirigente comunale UTC nella materia di che trattasi. Il fatto che poi l’Amministrazione si sia servita di un professionista esterno per una compiuta istruìttoria, è pure spiegato in essa relazione: l’Ufficio dichiara espressamente di non disporre di rilievi aerofotogrammetrici dopo il 1995, e pertanto non potendo effettuarli direttamente, ha incaricato un professionista esterno per l’ incombenza. Tra l’altro sussiste un principio generale quanto alla possibilità di affidare a professionisti esterni compiti inerenti a lavori che esulino dai normali compiti degli Uffici tecnici (CdS Sez. V n. 1027/99). Nel merito poi dei rilievi topografici, intesi a dimostrare escavazione, sono stati confrontati quelli del 1991 del 1995 e del 2006. Parte ricorrente afferma che il primo rilievo (quello del 1991) non sia attendibile trattandosi di uno schizzo più che di un elaborato grafico, redatto all’epoca da tecnico (ing. Crudele). Osserva il Collegio che nella relazione predisposta all’epoca dall’ing. Crudele si parlava espressamente (vedi pag. 1 relazione tecnica) di “una cava ormai esaurita”; nel rilievo topografico palanoaltimetrico effettuato con stazione totale LEICA TC307 e negli evidenziati profili longitudinali A-B, C-D, E-F, G-H che mettono a confronto i profili longitudinali della pratica del 1991, quello aerofotogrammetrico del 1995 ed il rilievo plano altimetrico del 2006 risulta attività di estrazione in particolare dal periodo dal 1995 al 2005 (n.b. per il 1995 c’è il dato particolarmente probante dell’aerofotogrammetria). Le considerazioni di cui innanzi portano a disattendere il quinto motivo ove si deduce che non vi sia stata nessuna attività di escavazione.

Va infine disatteso il 6 motivo in cui si parla di errato richiamo dell’art. 891 cod. civ. tra le considerazioni che hanno comportato il provvedimento de quo, significandosi che essa norma non può riguardare la fattispecie all’esame siccome il Comune non è proprietario di suoli limitrofi. A riguardo osserva brevemente il Collegio che comunque l’atto in questione, anche se esso richiamo sia non conferente, ben si sorregge su tutte le altre considerazioni e motivazioni esternate a suo supporto.

Il secondo atto di motivi aggiunti è stato depositato il 14 novembre 2007 ed è proposto avverso le ordinanze dirigenziali n. 214 e n. 215 rispettivamente del 12 ott. e del 17 ottobre 2007 con cui si ordina alla ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi modificato dalla escavazione abusiva avvenuta ininterrottamente dal 1991.

Deduce parte ricorrente nove motivi di ricorso, in gran parte ripetitivi di quelli rappresentati in precedenti scritti.

Nel primo motivo si deduce l’incompetenza del Comune; questo è un problema già affrontato e risolto sfavorevolmente alla tesi di parte ricorrente in quanto si è e più volte detto che l’attività in questione è soggetta a p.d.c. (prima concessione edilizia) il che incardina comunque la competenza dell’Ente locale.

Il secondo motivo riguarda la incompatibilità tra preesistente discarica e sopravvenuto centro commerciale. Sul problema il Collegio si è diffusamente espresso –ed in senso negativo alle pretese del ricorrente- nella narrativa che precede in sede di disamina de sesto motivo dell’atto introduttivo.

Nel terzo e quarto motivo si contesta il verificarsi della prosecuzione ell’escavazione della cava ed ampliamento dell’area di discarica; a riguardo va richiamato quanto detto in precedenza in tema di raffronto delle varie planimetrie.

Il quinto motivo ripropone il problema della non necessità della concessione edilizia stante l’approvazione provinciale di cui alla delibera giuntale n. 3036 del 1992; anche questa questione è stata ampiamente già delibata in precedenza, qui ribadendosi che l’approvazione provinciale non poteva considerarsi sostitutiva delle concessioni edilizie. Il sesto motivo a sua volte ripropone il problema connesso al richiamo nelle motivazioni alla norma civilistica dell’art. 891 c.c.; vale a proposito quanto già riferito in precedenza. In ogni caso va sottolineato che al di là di aspetti privatistici, si pone comunque problema di sicurezza per la strada il che che coinvolge profili pubblicistici. Parte ricorrente afferma che la strada è del 2004 e quindi successiva alla presenza di discarica, con la conseguenza che l’errore è stato nel prevedere e costruire essa strada. A riguarda osserva il Collegio che l’attività di escavazione si è comunque protratta (o quantomeno ciò non è escluso) a tutto il 2006 e quindi il riferimento temporale non può avere il valore escludente che la parte vuole ravvisarvi.

Il settimo motivo ripropone il problema della applicabilità o meno delle disposizioni PUTT/P al sito in questione, questione già affrontata e risolta in senso favorevole alla tesi di parte resistente.

Nell’ottavo motivo si contesta la previsione contenuta nella parte dispositiva delle gravate Ordinanze di “avvertenza di esproprio” delle aree interessate, nel caso di inadempienza alle prescrizioni imposte con essi provvedimenti ordinatori. Ritiene invero il Collegio che essa previsione sia errata e vada quindi annullata. Infatti –come giustamente osservato dalla ricorrente- l’esproprio si applica solo per motivi di interesse generale e previo indennizzo e non pare legittima sanzione consequenziale alla mancata attività ordinata alla parte che è di valenza più propriamente edilizia. Il dirigente, se del caso, doveva far riferiemento all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle aree interessate da interventi eseguiti senza concessione; comunque la previsione di esproprio è errata e quindi merita annullamento.

Nel nono motivo ed ultimo motivo si parla di inattuabilità dell’ordinanza in conseguenza soprattutto della inutilizzabilità della planimetria del 1991. Sulla valenza degli atti del 1991 si è già detto; problemi operativi potranno essere superati in sede di progetto a presentarsi ed in sede di disamina di esso progetto potranno trovare soluzione tecnica difformità tra p.a. e privato.

Rimane da esaminare l’ultimo atto di motivi aggiunti, depositato in data 27.11.07 in cui ed in riferimento all’ordinanza di ripristino si contesta che ricorressero nella specie ragioni di urgenza pubblica incolumità e di salute pubblica. e che, qualora sussistenti, porterebbero alla competenza del sindaco. A riguardo si osserva dal Collegio che nell’economia generale del provvedimento, il riferimento all’urgenza ed al pericolo viene solo ad aggiungersi in un corposo atto che ha essenzialmente natura sanzionatoria per violazione dedl dPR 380/01 (t.u. delle disposizioni in materia edilizia) e del regolamento comunale di igiene e sanità pubblica, violazioni che per l’esame e connesse sanzioni vedono la competenza dirigenziale. Con secondo motivo si viene a riprendere il settimo dei precedenti motivi aggiunti contestandosi le affermazioni del dirigente comunale in ordine alla prosecuzione dell’attività estrattiva per errata considerazione dei tempi che andavano invero relazionati al dopo 18 nov. 1992 e non già con riferimento ad una planimetria che rappresenta lo stato dei luoghi alla data del 15.4.91. A riguardo si è già detto che giusto elaborato planoaltimetrico del 2006 si dimostra un continuo di essa attività nel corso degli annni.

In conclusione e il ricorso principale ed i motivi aggiunti vanno reietti ad eccezione della parte residuale rappresentata dalla previsione di esproprio contenuta nelle ordinanze dirigenziali nn. 214 e 215 dell’ottobre 2007 e per i motivi rappresentati in sede di disamina dell’ottavo dei motivi aggiunti depositati il 14 nov. 07.

La reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti porta a disattendere la pretesa risarcitoria pure avanzata dalla ricorrente; essa pretesa invero manca del suo presupposto essenziale, vale a dire la illegittimità dei provvedimenti che si assume essere stato causa del danno lamentato.

Spese, che in parte si compensano ricorrendone giusti motivi, per la parte rimanente si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, respinge il ricorso in epigrafe e relativi motivi aggiunti ad eccezione di una parte residuale, vale a dire l’avvertenza,contenuta nelle ordinanze dirigenziali n. 214 e 215 dell’ottobre 2007, di esproprio in caso di mancata ottemperanza al ripristino dello stato dei luoghi, che va annullata..

Le spese di giudizio che in parte si compensano per la rimanente parte si liquidano in € 3.000,00 (tremila) a carico della ricorrente, a ciò condannata, ed a favore del Comune di Triggiano e della contro interessata Tricenter ed in parti uguali tra di loro (€ 1.500,00 cadauno).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 30/01/2008 con l'intervento dei Magistrati:

Amedeo Urbano, Presidente
Vito Mangialardi, Consigliere, Estensore
Roberta Ravasio, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/04/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO

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