TAR LAZIO, Roma, Sez. I, 15 gennaio 2007, sentenza n. 216
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

Sede di Roma, Sez. I^

composto dai signori magistrati:

Pasquale de Lise Presidente
Antonino Savo Amodio Componente
Silvia Martino Componente rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 8001/2006 proposto da Comune di Roccasecca, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Lorenza Meleo ed elettivamente domiciliato in Roma alla via G. Belloni n. 88 presso lo studio dell’avv. Prosperetti;

CONTRO

- Presidente della Regione Lazio, in qualità di Commissario delegato p.t. per l’attuazione degli interventi relativi al superamento dell’emergenza socio - economico - ambientale nel settore dei rifiuti urbani, speciali e speciali pericolosi, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, presso la medesima Avvocatura, alla via dei Portoghesi n. 12;
- il Soggetto attuatore, dott. Stefano Laporta, n.c.;
- Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Sanino, con domicilio eletto in Roma, presso l’Avvocatura regionale, alla via Marcantonio Colonna n. 27;
- Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege presso la medesima Avvocatura in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
- A.R.P.A. Lazio, in persona del legale rappresentante p.t., n.c.;
- Prefettura di Frosinone, in persona del Prefetto p.t., n.c.;

e nei confronti

- M.A.D. s.r.l, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dal prof. avv. Paolo Stella Richter e dall’avv. Marco Pizzutelli, con domicilio eletto in Roma presso lo studio del primo al v.le Mazzini n. 11;

per l’annullamento
- dell’ordinanza commissariale n. 8 del 31 maggio 2006, avente ad oggetto l’approvazione e autorizzazione alla realizzazione del progetto di ampliamento della discarica comprensoriale per rifiuti non pericolosi sita in Roccasecca, loc. Cerreto (FR);
- del d.P.C.M. del 29.12.2005 con il quale è stato prorogato fino al 31 maggio 2006 lo stato di emergenza nel territorio della Regione Lazio, in ordine alla situazione di crisi socio - economico - ambientale nel settore dei rifiuti urbani, speciali e speciali pericolosi;
- dei provvedimenti commissariali nn. 68/2003, 10/2003, 3/2004 e 15/2004, con cui è stato autorizzato l’abbancamento di ulteriori volumetrie di rifiuti;
- nonché di tutti gli atti presupposti, conseguenti e comunque connessi.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio, del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Lazio, del Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché della società M.A.D.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 22.11.2006 la d.ssa Silvia Martino;
Uditi altresì gli avv.ti Lorenza Meleo, Paolo Sanino, Marco Pizzutelli e Paolo Stella Richter per le parti rispettivamente rappresentate;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1. A seguito delle ordinanze di protezione civile n. 2992/99 e 3249/2002, il Presidente della Regione Lazio veniva nominato Commissario delegato per la gestione dell’emergenza ambientale nel territorio delle Province di Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo.
Con d.P.C.M. 29.12.2005 lo stato di emergenza nel territorio della Regione Lazio in ordine alla situazione di crisi socio - economico - ambientale nel settore dei rifiuti urbani, speciali e speciali pericolosi, è stato ulteriormente prorogato sino al 31.5.2006.
In data 28.11.2002 il Soggetto attuatore nominato con decreto n. 7/2002, considerata la specifica situazione di emergenza della Provincia di Frosinone, autorizzava un progetto per la realizzazione e gestione di una discarica provvisoria comprensoriale sita in Roccasecca, località Cerreto (ordinanza n. 2/2002).
Con successivi provvedimenti commissariali (decreto n. 68/2003 e ordinanze nn. 10/2003, 3/2004 e 15/2004, nonché nn. 13 e 23/2004) veniva disposto l’incremento delle volumetrie di rifiuti da conferirsi nel sito nonché l’ampliamento della discarica mediante la realizzazione e la messa in esercizio di un nuovo invaso.
Infine, con ordinanza commissariale n. 8 del 31.5.2006, è stata autorizzata la realizzazione di un ulteriore intervento di ampliamento.

Il ricorso è articolato in quattro motivi così rubricati:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 5 della l. 24.2.1992 n. 225, per carenza ed omessa indicazione dei presupposti dello stato di emergenza;

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 della l. 18 maggio 1989, n. 183, del d.l. n. 180/98, convertito in l. n. 267/98; degli artt. 3 e 5 del d.lgs. n. 59 del 18.8.2005; degli artt. 2 e 5 del d.lgs. n. 22/97;

3) Violazione del piano regionale dei rifiuti approvato con D.G.R. n. 112 del 10.7.2002;

4) Violazione art. 3, l. 7.8.1990, n. 241; violazione art. 5 l. 24.2.1992, n. 225; violazione art. 1 O.P.C.M. 8.11.2002, n. 3249 e succ. mod.; violazione art. 12 O.P.C.M. del 2.5.2006, n. 3250. Difetto - insufficienza - illogicità manifesta della motivazione - carenza di potere in concreto.

Si sono costituiti per resistere, depositando documenti e memorie, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Commissario delegato, la Regione Lazio, nonché la società controinteressata.
Il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 22.11.2006.

DIRITTO

1. Sono impugnati il d.P.C.M. 29.12.2005, recante “Proroga dello stato d'emergenza nel territorio della regione Lazio in ordine alla situazione di crisi socio-economico-ambientale nel settore dei rifiuti urbani, speciali e speciali pericolosi”, nonché l’ordinanza commissariale n. 8 del 31.5.2006, con la quale è stata autorizzata la realizzazione di un ulteriore intervento di ampliamento della discarica comprensoriale provvisoria sita in Roccasecca, località Cerreto.
La discarica smaltisce i “sovvalli” prodotti dall’impianto di preselezione e compostaggio di Colfelice, nonché i rifiuti speciali non pericolosi conferiti da impianti privati.
Formano altresì oggetto di impugnazione i provvedimenti commissariali nn. 68/2003, 10/2003, 13/2004 e 15/2004 con i quali è stato autorizzato l’abbancamento, nell’originario sito di discarica autorizzato con ordinanza n. 2/2002, di ulteriori volumetrie di rifiuti.
Al riguardo, occorre sin da ora precisare che l’impugnativa di tali provvedimenti è inammissibile, vuoi per la mancanza di specifiche censure, vuoi per la tardività della reazione a provvedimenti già da tempo conosciuti ed in parte gravati dallo stesso Comune oggi ricorrente dinanzi alla sezione staccata di Latina.
Inoltre, con sentenza n. 5713/2006 della V^ Sezione del Consiglio di Stato, è stato accolto l’appello avverso la sentenza n. 3714/2004 di questo TAR con la quale era stata annullata l’ordinanza commissariale n. 2/2002.
L’idoneità dell’originaria localizzazione del sito di discarica, così come esattamente rilevato dalla Regione, non può dunque essere rimessa in discussione.
E’ infine possibile prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti in quanto il ricorso si appalesa infondato nel merito.

2. Il primo motivo è rivolto essenzialmente avverso la proroga dello stato di emergenza, nonché avverso l’O.P.C.M. n. 3520/2006 con la quale il Presidente della Regione Lazio, nella sua qualità di Commissario delegato per l’emergenza ambientale, è stato autorizzato al rilascio delle autorizzazioni previste dal d.lgs. 18.2.2005, n. 59.
Il Comune sostiene che la “cristallizzazione” dello stato di emergenza non può più qualificarsi in termini “emergenziali” e quindi fondare validamente un intervento di protezione civile che ha comportato l’estromissione delle comunità locali dai processi decisionali e dalla gestione degli interventi sul territorio.
L’argomento relativo alla sostanziale incertezza del termine finale del regime emergenziale, e alla sovrapposizione di un sistema amministrativo e di gestione alternativo a quello ordinario, ha trovato riscontro in due sentenze della V^ Sezione del Consiglio di Stato, riguardanti l’emergenza rifiuti nella Regione Campania (decisioni n. 6280 e 6809 del 2002).
Tali pronunce sono però rimaste isolate a fronte, invece, del più consolidato indirizzo secondo cui il potere di ordinanza extra ordinem può essere legittimamente esercitato anche sussistendo da tempo la situazione di fatto per cui si procede (cfr., da ultimo, Cons. St., sez. IV, decisione n. 2795/2005).
Nella fattispecie, a ben vedere, non è contestata la perdurante situazione di emergenza né la necessità, per il “ritorno alle normali condizioni di vita”, della prosecuzione delle azioni intraprese dal Commissario delegato, quanto l’adeguatezza e la tempestività del complesso di tali azioni.
Con riguardo al potere concretamente esercitato nella fattispecie, deve tuttavia osservarsi che anche l’ordinanza n. 8/2006 si appalesa immune dalle critiche che le vengono rivolte.
3. Con un primo ordine di censure si deduce che il Commissario delegato avrebbe dovuto acquisire il parere dell’Autorità di Bacino dei Fiumi Liri, Garigliano e Volturno, non essendogli stato conferito espressamente il potere di derogare alle norme contenute nella l.n. 183/89 e nel d.l. n. 180/98, conv. in l. n. 267/1998. Ciò senza considerare che l’area di Cerreto, risulta classificata, nel Piano straordinario approvato dalla medesima Autorità nell’ottobre 1999, quale area a rischio idrogeologico molto elevato nella quale sono vietati “l’apertura di discariche pubbliche o private, anche se provvisorie, impianti di smaltimento e trattamento di rifiuti solidi, depositi a cielo aperto di qualunque materiale o sostanza inquinante o pericolosa”.
Infine, sarebbe stato comunque violato il principio di effettività della protezione ambientale.

3.a Le censure non hanno pregio.
In punto di fatto deve rilevarsi che la controinteressata Mad ha prodotto un’attestazione dell’Autorità di Bacino, risalente al 15.1.2003, secondo la quale il sito di Cerreto non ricade nelle aree soggette a rischio idraulico.
Tale dichiarazione, unitamente all’allegata cartografia delle fasce fluviali di cui al “Piano stralcio di assetto idrogeologico” adottato dall’Autorità (tavole LG.1.6 e LG.2.15), non è stata contestata specificamente dal Comune di Roccasecca.
Il ricorso ignora altresì l’articolata istruttoria tecnico - scientifica, condotta dal Soggetto attuatore, nell’ambito della quale sono stati acquisiti:
- il parere, favorevole con prescrizioni, di compatibilità ambientale n. 88350, reso in data 30.5.2006 dalla competente area VIA - Danno ambientale della Regione Lazio;
- il parere favorevole n. 042196 reso in data 9.3.2006 dalla competente Area Difesa del Suolo della Regione Lazio;
- il parere favorevole con prescrizione espresso dalla commissione tecnico - scientifica di cui all’art. 4, comma 2, dell’o.P.C.M. 8.11.2002, reso nella seduta del 22.7.2005, con particolare riguardo ai requisiti tecnici di cui al d.lgs. 13.1.2003, n. 36.
La controinteressata Mad ha altresì prodotto copia della relazione redatta dall’ing. Guido Motteran, nominato dal Consiglio di Stato nell’ambito del giudizio definito con la cit. sentenza n. 5713/2006, al fine di verificare “la minor distanza in linea d’aria esistente tra l’impianto di discarica [..] e il Fiume Melfa”.
In tale giudizio era specificamente contestata la violazione della distanza minima dai corsi di acqua pubblica, indicata in 150 ml nel ricordato Piano regionale di gestione dei rifiuti.
Il c.t.u., oltre ad attestare che la distanza che intercorre tra la discarica in attività ed il Fiume Melfa è pari a mt. 260,55, ha preliminarmente analizzato la situazione morfologica ed idrografica del sito.
Dai rilievi effettuati è emerso che l’area dove è situata la discarica è costituita da un terrazzo morfologico con andamento subpianeggiante posto a circa 20 - 30 mt. sopra la quota di scorrimento del Fiume Melfa.
Deve quindi convenirsi con la controinteressata che tale dato, oltre ad essere del tutto congruente con la classificazione più recente dell’area, quale risulta dal Piano stralcio adottato dall’Autorità di Bacino, consente di escludere i rischi di esondazione paventati nel ricorso.
Quanto ai rilievi concernenti l’omessa acquisizione del parere dell’Autorità di Bacino, è sufficiente ricordare che, ai sensi dell’art. 9 dell’O.P.C.M. n. 2992/99, il Commissario delegato “provvede all’approvazione dei progetti e all’autorizzazione all’esercizio degli impianti, qualora ciò sia previsto dagli articoli 27 e 28 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, in deroga alla normativa vigente. In particolare, l’approvazione dei progetti da parte del commissario delegato sostituisce ad ogni effetto, visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali, e comunali, e costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico comunale e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori”.
L’ampia formulazione della norma evidenzia la concentrazione in capo al Commissario del complesso procedimento di approvazione degli impianti de quibus, il quale peraltro, anche nella forma ordinaria, risulta caratterizzato da un tipico strumento di semplificazione dell’azione amministrativa, quale la conferenza di servizi istruttoria disciplinata dall’art. 27 del d.lgs. n.22/97.

4. Con il successivo mezzo di gravame è dedotta la violazione del Piano regionale dei rifiuti nella parte in cui prevede, quali fattori escludenti per la localizzazione di discariche, l’esistenza di un elevato rischio idrogeologico, nonché la presenza di strutture e/o edifici sensibili a meno di 2000 mt., di centri abitati a meno di 1.500 mt., nonché, infine, di “case sparse” a meno di 700 mt..

4.a Circa l’insussistenza di rischi di esondazione, e comunque di rischi idrogeologici, è sufficiente rinviare a quanto in precedenza argomentato al paragrafo 3.a.
La questione delle distanze risulta poi definita dalla cit. sentenza n. 5713/2006, nella quale è chiaramente affermata la compatibilità delle misure rilevate dal c.t.u. con quelle richieste dal Piano regionale.
Va per completezza soggiunto che, in base alla disciplina relativa alla localizzazione delle discariche, oggi contenuta nel d.lgs. n. 36/2003, le prescrizioni in materia di distanze non costituiscono più un “fattore escludente” assoluto e inderogabile ma, semmai, di attenzione progettuale, essendo in particolare previsto (all.1, paragrafo 2.1., penultimo comma) che “Per ciascun sito di ubicazione devono essere valutate le condizioni locali di accettabilità dell'impianto in relazione a:
- distanza dai centri abitati;
[....]”
Nella fattispecie, la Commissione tecnico - scientifica di cui all’art. 4, comma 2, dell’O.P.C.M. 8.11.2002, ha reso il proprio parere favorevole con espresso riferimento alla sussistenza dei “requisiti tecnici di cui al d.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36”. Tale statuizione, come già osservato, è rimasta del tutto esente da censure.
Infine, non appare inutile rilevare che, nell’esercizio dei poteri extra ordinem, il Commissario delegato non è vincolato dalla programmazione ordinaria della Regione, essendo stato viceversa nominato al precipuo fine di predisporre un piano di interventi per l’emergenza.

5. Con l’ultimo mezzo di gravame si sostiene che l’ordinanza n. 8/2006 non reca alcuna motivazione circa le ragioni concrete, specifiche ed attuali per cui l’intervento de quo debba essere previsto ed attuato al di fuori del piano regionale dei rifiuti.
La censura si appalesa invero del tutto generica a fronte di quanto esplicitamente argomentato nel provvedimento circa la mancata realizzazione di una discarica comprensoriale definitiva, l’inesistenza di soluzioni alternative (peraltro nemmeno ipotizzate dal Comune ricorrente), e quindi in ordine alla necessità di garantire la continuità del servizio di smaltimento,

In definitiva, per tutto quanto argomentato, il ricorso deve essere respinto.

Vi sono peraltro giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

PQM

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo respinge.
Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 22.11.2006.

Pasquale de Lise Presidente
Silvia Martino Estensore
 

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