DIRITTO URBANISTICO - EDILIZIA - Lottizzazione abusiva e piani o programmi di recupero - Tutela penale - Tutela sostanziale del corretto assetto del territorio - Concetto di "recupero di aree degradate" - Utilizzazione funzionale al recupero di aree degradate - Finalità della riqualificazione e dei programmi integrati - Valutazioni amministrative - Fattispecie: utilizzazione area agricola non degradata per recupero di aree degradate limitrofe - Artt. 30 e 44, d.P.R. n. 380/2001 - Piano integrato di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale (PIRUEA) - Riqualificazione urbana e ambientale - PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Programmi integrati comunali e PRG - Interesse pubblico del Comune - Edifici destinati a uffici pubblici.

Argomento: 

Autorità: 

Categoria: 

Provvedimento: 
Sentenza
Numero: 
18907
Sez.: 
3^
Data deposito: 
03/05/2018
Data emissione: 
24/10/2017
Presidente: 
FIALE
Estensore: 
ANDRONIO
Titolo completo: 
CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. 3^ 03/05/2018 (Ud. 24/10/2017), Sentenza n.18907

 

 
 

CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. 3^ 03/05/2018 (Ud. 24/10/2017), Sentenza n.18907
 
 
DIRITTO URBANISTICO - EDILIZIA - Lottizzazione abusiva e piani o programmi di recupero - Tutela penale - Tutela sostanziale del corretto assetto del territorio - Artt. 30 e 44, d.P.R. n. 380/2001.
 
La tutela penale si applica in astratto non solo ai piani di lottizzazione in senso stretto, ma anche ai piani o programmi di recupero, perché anche con tali piani può essere realizzata una lottizzazione abusiva e gli artt. artt. 30 e 44, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 380 del 2001 non escludono la loro applicabilità a particolari categorie di atti, essendo finalizzati alla tutela sostanziale del corretto assetto del territorio.
 
 
DIRITTO URBANISTICO - EDILIZIA - Concetto di "recupero di aree degradate" - Utilizzazione funzionale al recupero di aree degradate - Finalità della riqualificazione e dei programmi integrati - Valutazioni amministrative - Fattispecie: utilizzazione area agricola non degradata per recupero di aree degradate limitrofe.
 
Il concetto di "recupero di aree degradate" deve essere interpretato in senso ampio, consentendo di ricomprendervi anche aree che oggettivamente non siano degradate, a condizione che la loro utilizzazione sia funzionale al recupero delle aree effettivamente degradate (nella specie, area agricola, non degradata, destinata alla costruzione di parcheggi pubblici asserviti ad un area, limitrofa degradata e ritenuta ricompresa nelle finalità di riqualificazione). Pertanto, la finalità dei programmi integrati è quella dell'effettivo recupero degli immobili fatiscenti e della riqualificazione urbana di aree degradate e il loro contenuto deve essere valutato nel suo complesso con riferimento a tale finalità; cosicché sono consentiti interventi in zone di espansione, se necessari per assicurare l'unitarietà e la funzionalità dell'urbanizzazione di un territorio.
 
 
DIRITTO URBANISTICO - EDILIZIA - Piano integrato di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale (PIRUEA) - Riqualificazione urbana e ambientale - PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Programmi integrati comunali - Interesse pubblico del Comune - Edifici destinati a uffici pubblici.
 
Quanto ai programmi integrati comunali, l'interesse pubblico si definisce come interesse alla riqualificazione urbana e ambientale, che deve essere caratterizzato dalla rilevante valenza urbanistica ed edilizia e non come interesse del Comune a conseguire un vantaggio sul piano finanziario.  Ed è, del resto, pacifico nel caso di specie che l'intervento, per il quale sono stati utilizzati sia risorse pubbliche che risorse private, abbia comunque natura pubblicistica, perché nel suo ambito è stato costruito il palazzo di giustizia, oltre ad altri edifici destinati a uffici pubblici.
 
 
(conferma ordinanza del 05/05/2017 - TRIB. LIBERTA' di VICENZA) Pres. FIALE , Rel. ANDRONIO, Ric. P.M. nei confr. di Bortoli ed altri 
 

 

 

 
 
CORTE DI CASSAZIONE PENALE, Sez. 3^ 03/05/2018 (Ud. 24/10/2017), Sentenza n.18907
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
 
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA PENALE
 
composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
 
omissis
 
ha pronunciato la seguente
 
SENTENZA
 
sul ricorso proposto da:
  
PROCURATOREDELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE TRIBUNALE DI VICENZA
 
nei confronti di:
 
BORTOLI ANTONIO nato il 22/02/1953 a VENEZIA; 
DOSA PAOLO nato il 05/12/1963 a VICENZA; 
MOSER NORBERTO nato il 24/06/1936 a MILANO;
CASCIOU ENZO nato il 02/10/1973 a PADOVA;
DALMASSO STEFANO nato il 21/02/1957 a CUNEO;
BALBO PAOLO ANTONIO nato il 07/05/1939 a VICENZA;
BALBO CHIARA nato il 02/10/1977 a ARZIGNANO;
PINHEIRO DE SOUSA BYRNE GONCALO NUNO nato il 17/01/1941;
DE VICARI GIANFRANCO nato il 27/07/1952;
SOAVE BRUNO (DECEDUTO) nato il 14/05/1947 a VERONELLA;
ZANELLA FRANCO nato il 26/09/1961 a VICENZA;
BRESSANELLO LORELLA nato il 22/12/1958 a ARZIGNANO;
CIARDULLO RICCARDO nato il 14/09/1966 a POUSTENA;
HULLWECK ENRICO nato il 31/03/1946 a VICENZA;
BOSCATO LUCA nato il 10/06/1967 a VICENZA; 
RUBEGNI ALBERTO nato il 15/03/1951 a PISA;
SIMONETTO GIANFRANCO nato il 28/10/1948 a VICENZA;
CHERSICLA GABRIELLA nato il 02/05/1962 a TRIESTE;
MALTAURO ENRICO nato il 28/10/1955 a VICENZA;
LIBERATORI ALBERTO nato il 22/09/1946 a ROMA;
SOTTOTETTI LELIO PIETRO GIUSEPPE (DECEDUTO) nato il 02/03/1926 a CASTELNUOVO SCRIVIA;
VALENTINI MICHELE nato il 24/02/1955 a BARI;
 
avverso l'ordinanza del 05/05/2017 del TRIB. LIBERTA' di VICENZA
 
sentita la relazione svolta dal Consigliere ALESSANDRO MARIA ANDRONIO;
 
lette/sentite le conclusioni del PG PAOLO CANEVELU Il Proc. Gen. conclude per il rigetto;
 
Udito il difensore:
il difensore presente Avv. BAREL BRUNO si riporta ai motivi;
 
Il difensore presente Avv. FERRARI GIUSEPPE FRANCO chiede l'accoglimento del ricorso;
 
Il difensore presente Avv. FRAGASSO EMANUELE si riporta ai motivi;
 
Il difensore presente Avv. COPPI FRANCO chiede l'accoglimento del ricorso;
 
Il difensore presente Avv. BECCIA si associa ai precedenti insieme all'Avv. AMBROSETTI.
 
RITENUTO IN FATTO
 
1. - Con ordinanza del 5 maggio 2017, il Tribunale di Vicenza ha rigettato l'appello del pubblico ministero avverso l'ordinanza del Gip dello stesso Tribunale del 16 febbraio 2017, con la quale era stata rigettata la richiesta di sequestro preventivo di un'area, in relazione al reato di lottizzazione abusiva, contestato in quanto l'edificazione, sulla base del Piano integrato di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale (PIRUEA) denominato "Cotorossi", adottato in variante al piano regolatore Generale con deliberazione della Giunta comunale del 28 marzo 2003, sarebbe stata effettuata in forza di un titolo illegittimo, perché emesso: in violazione degli artt. 1 e 4 della legge della Regione Veneto n. 23 del 1999; in contrasto con il parere della Soprintendenza per i beni architettonici del 2 aprile 2003; in contrasto con le delibere della Giunta regionale del 12 dicembre 2002, 10 maggio 2006, 6 ottobre 2009; in violazione dell'art. 96, lettera f), del regio decreto n. 523 del 1904.
 
1.1. - Il Tribunale esamina, in primo luogo, la questione del contrasto tra il piano di recupero previsto dalla legge regionale n. 23 del 1999 e il piano regolatore generale, ripercorrendo le fasi dell'approvazione del primo. Si sottolinea che si tratta del piano di recupero di un'area degradata, e che lo stesso è stato fatto proprio e ratificato dall'amministrazione comunale con il successivo piano regolatore generale del 2013; non ricorrerebbe, perciò, la fattispecie della lottizzazione abusiva, che riguarda l'abusivo cambio di destinazione d'uso in difformità dagli strumenti urbanistici.
 
1.2. - Si afferma, poi, che gli artt. 4 e 5 della legge regionale n. 23 del 1999 non sono violati. Tali disposizioni richiedono che al piano integrato di riqualificazione urbanistica siano allegati un piano finanziario, con la ripartizione degli oneri e con una chiara distinzione tra risorse finanziarie private ed eventuali risorse finanziarie pubbliche, nonché una relazione illustrativa, che deve rappresentare il programma in termini economici sintetici, con particolare riguardo ai benefici. Il tutto, nell'ottica della riqualificazione urbana e ambientale. Quanto al caso di specie, l'interesse pubblico sarebbe quello di qualificare l'area degradata occupata dall'ex cotonificio Rossi, da tempo dismesso e non sarebbe necessario - ad avviso del Tribunale - un rapporto sinallagmatico tra i vantaggi della parte pubblica e i vantaggi della parte privata, non essendo previste proporzioni definite e fisse.
 
1.3. - Quanto alla violazione dell'art. 3, lettera e), della legge regionale n. 23 del 1999, contestata perché nel piano di recupero sarebbe stata inclusa l'area UMI 5, priva di caratteristiche di degrado ambientale, il Tribunale osserva che tale area non aveva destinazione agricola ma era destinata alla costruzione di parcheggi pubblici e che la semplice esistenza di spazi urbani inutilizzati e la necessità di completare l'urbanizzazione di un determinato territorio soddisfacevano le condizioni per ritenere degradata l'area.
 
1.4. - Quanto al parere della soprintendenza dei beni architettonici del 2 aprile 2003, con il quale si classificava l'ex cotonificio Rossi come manufatto di archeologia industriale, il Tribunale richiama la relazione tecnico-illustrativa prodotta dalla società che si occupava dell'edificazione, dalla quale emerge che gli elementi strutturali dell'edificio non rivestono valore storico né valore architettonico. Tali conclusioni erano state fatte proprie dalla conferenza di servizi alla quale aveva partecipato anche la Sovrintendenza, del 26 gennaio 2005, con cui si poneva un vincolo di conservazione per la sola ciminiera preesistente e non per le altre strutture. All'esito erano state rilasciate l'autorizzazione paesaggistica e, il 17 maggio 2005, il permesso di costruire.
 
1.5. - Il Tribunale analizza, poi, il profilo delle distanze dai corsi d'acqua (art. 96, lettera f), del r.d. n. 523 del 1904.), muovendo dal presupposto che tale disciplina ha carattere sussidiario e può incontrare deroghe nella "normativa locale", contenuta nel piano regolatore generale, a condizione che questa sia espressamente dedicata alla regolamentazione della tutela delle acque e alla distanza dagli argini delle costruzioni. Ad avviso del Tribunale, dagli strumenti urbanistici non emerge con chiarezza l'esistenza di disposizioni derogatorie, cosicché potrebbe essere ritenuto configurabile, per alcune porzioni del fabbricato, il reato di cui all'art. 44, comma 1, lettere a) o b), del d.P.R. n. 380 del 2001, ma non il reato lottizzazione abusiva: l'unico - ad avviso dello stesso Tribunale - che legittimerebbe il sequestro richiesto.
 
1.6. - Ad avviso del Tribunale, in relazione alla valutazione di compatibilità idraulica, effettuata con le richiamate delibere della Giunta della Regione Veneto 13 dicembre 2002, 10 maggio 2006, 6 ottobre 2009, non sarebbe configurabile una violazione di legge, perché le delibere della Giunta regionale hanno natura di atto amministrativo e non regolamentare; in ogni caso, la valutazione di compatibilità idraulica sarebbe stata effettuata con esito positivo; infine, non sarebbe comunque emersa prova dell'effettivo innalzamento di 2 m delle nuove costruzioni rispetto alla sponda antistante e, comunque, tale innalzamento non riguarderebbe le aree oggetto di sequestro. Ne consegue, per il Tribunale, che il permesso di costruire non risulta nullo né annullabile, anche perché nel presente procedimento non sono stati contestati reati contro la pubblica amministrazione.
 
2. - Avverso l'ordinanza ha proposto ricorso per cassazione il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Vicenza, chiedendone l'annullamento.
 
2.1. - Con un primo motivo di doglianza, si contesta la violazione dell'art. 4 della legge regionale n. 23 del 1999, sul rilievo che non si sarebbero considerati gli intenti speculativi della società che provvedeva all'operazione, pur in presenza di uno sbilancio di almeno 10 milioni di euro. Il Tribunale non avrebbe considerato che il piano integrato di riqualificazione urbanistica deve essere corredato da un piano finanziario di attuazione tale da consentire il controllo economico della scelta urbanistica, anche perché l'art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001, nel prescrivere che la lottizzazione debba essere conforme alla legge, non limita detta conformità ai soli aspetti strettamente urbanistici. Lo stesso Tribunale, del resto, ammette l'esistenza di un danno per la finanza pubblica nel caso in esame, pur ritenendo che tale danno non abbia influenza sulla legittimità dell'operazione complessiva. Tale ricostruzione troverebbe implicita conferma nella delibera regionale di approvazione dell'atto comunale, del 26 marzo 2004, nella quale si era limitata l'approvazione alle disposizioni urbanistiche del PIRUEA, attribuendo, invece, alla competenza comunale la verifica di ammissibilità dell'intervento, con riguardo all'interesse economico. Secondo il pubblico ministero, alla convenzione stipulata tra il Comune e il privato non è allegato alcun piano finanziario.
 
2.2. - Si contesta, in secondo luogo, l'applicazione degli artt. 30 e 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, sul rilievo che il Tribunale avrebbe operato una inammissibile distinzione tra piano di recupero e piano di lottizzazione, ritenendo l'inapplicabilità della tutela penale in relazione al primo di tali strumenti. Nel caso di specie, vi sarebbe stata una totale riformulazione dell'uso urbano della zona, con imponenti opere di urbanizzazione realizzate ex novo e con la realizzazione di un intero quartiere; quindi, con un'attività non limitata al recupero dell'edificio industriale abbandonato. Tale interpretazione sarebbe suffragata anche dalla nuova legge regionale n. 11 del 2004, che ha abrogato la legge regionale n. 23 del 1999, sostituendo il PIRUEA con il PUA. All'art. 19, comma 1, lettera a), di tale legge, si chiarisce che il PUA ha i contenuti e l'efficacia del piano di lottizzazione, oltre a essere uno strumento attuativo. E, secondo l'impostazione accusatoria, la natura del PIRUEA è affine a quella del PUA, perché entrambi generano, sotto il profilo urbanistico, una lottizzazione.
 
2.3. - In terzo luogo, si ribadisce che la convenzione con il privato generatrice del PIRUEA ha causa illegale, perché contraria alla normativa che regola l'intervento urbanistico convenzionale; con la conseguenza che le successive modifiche agli strumenti urbanistici devono essere ritenute parimenti contrarie alla legge.
 
2.4. - Si contesta, in quarto luogo, la ricostruzione interpretativa del Tribunale secondo cui sarebbe legittima l'inclusione nel PIRUEA della zona UMI 5. Non si sarebbe considerato che tale zona era estranea ad ogni connotato urbano, perché recava soltanto una cabina elettrica, che occupava un'area di soli 400 mq, su un totale di 16.419 mq. Non si sarebbe considerato, inoltre, che tale area non aveva natura pertinenziale rispetto al vecchio stabilimento, perché esterna ad esso e di proprietà pubblica; con la conseguenza che la stessa non avrebbe potuto essere ritenuta ricompresa nelle finalità di riqualificazione.
 
2.5. - In relazione al parere della Soprintendenza, si ritiene che lo stesso sarebbe vincolante, tanto da assumere veste di prescrizione inserita nell'art. 22 delle norme tecniche di attuazione. Cosicché tale prescrizione non avrebbe potuto essere modificata legittimamente mediante il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica dell'll maggio 2005, provvedimento non idoneo a modificare uno strumento urbanistico dotato di forza
regolamentare.
  
3. - I difensori degli indagati Dosa, Cascioli, Dalmasso, Balbo Paolo, Balbo Chiara, De Sousa Byrne, Simonetta, Liberatori, De Vicari, Maltauro, Hullweck hanno depositato memoria, con la quale chiedono che il ricorso sia dichiarato inammissibile o rigettato.
 
Si contesta l'interpretazione data dal pubblico ministero degli artt. 4 e 5 della legge n. 23 del 1999, secondo cui il programma di riqualificazione urbanistica avrebbe potuto essere accettato dal Comune solo a condizione che recasse un vantaggio finanziario. Secondo la prospettazione difensiva, invece, la valutazione dei benefici pubblici deve tenere conto delle trasformazioni urbane, delle nuove dotazioni infrastrutturali, della riconversione di beni pubblici altrimenti non disponibili. E non sarebbe contestabile il presupposto di fatto secondo cui il PIRUEA reca in allegato la documentazione prevista dalla normativa relativamente ai dati economici complessivi dell'operazione.
 
Secondo la difesa, poiché la lottizzazione ha per oggetto la trasformazione di terreni inedificati in aree urbanizzate e non il recupero di insediamenti preesistenti, le sanzioni penali sarebbero comunque inapplicabili, pur in presenza del contrario consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, richiamato dal pubblico ministero. Ma la questione risulterebbe in ogni caso superata dalla considerazione che il Tribunale ha verificato in concreto la conformità del PIRUEA agli strumenti urbanistici e alle leggi.
 
Si contesta, inoltre, l'affermazione dell'accusa secondo cui, in presenza di un PIRUEA illegittimo, avente valenza di piano particolareggiato, sarebbero illegittime anche le conseguenti modificazioni del sovrastante PRG.
 
Vi sarebbe stato, invece, il legittimo esercizio delle competenze pubbliche, trattandosi dell'approvazione di una variante al piano regolatore generale che aveva preceduto la convenzione con il privato. Del resto, il contenuto del PIRUEA, come modificato nel 2009, era stato integralmente recepito dal nuovo piano regolatore generale, definitivamente approvato nel 2013. Dovrebbero escludersi, dunque, le richiamate violazioni di legge e la ritenuta illegittimità dell'autorizzazione.
 
Quanto all'area UMI, l'ordinanza impugnata avrebbe correttamente ritenuto la stessa destinata alla costruzione di parcheggi pubblici contrariamente all'originaria prospettazione accusatoria, secondo cui aveva destinazione agricola - e ricompresa nella nozione di "degrado" quale emerge dalla giurisprudenza amministrativa, nel senso di consentire interventi in zone di espansione, se necessari per assicurare l'unitarietà e la funzionalità dell'urbanizzazione di un territorio.
 
CONSIDERATO IN DIRITTO
 
3. - Il ricorso è infondato.
 
3.1. - Il primo motivo di doglianza - con cui si contesta la violazione dell'art. 4 della legge regionale n. 23 del 1999, sul rilievo che non si sarebbero considerati gli intenti speculativi della società che provvedeva all'operazione, pur in presenza di uno sbilancio, a sfavore della finanza pubblica, di almeno 10 milioni di euro - è infondato.
 
Non vi è dubbio che l'art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001, nel prescrivere che la lottizzazione debba essere conforme alla legge, non limiti detta conformità ai soli aspetti strettamente urbanistici. Nondimeno non può essere condivisa l'interpretazione del pubblico ministero ricorrente, secondo cui il programma di riqualificazione urbanistica avrebbe potuto essere accettato dal Comune solo a condizione che recasse un vantaggio finanziario. In particolare, l'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 23 del 1999, applicabile alla fattispecie in esame ratione temporis, prevede testualmente che «li programma integrato è predisposto dal Comune ovvero presentato al Comune da soggetti pubblici o privati singolarmente o riuniti in consorzio o associati tra loro e deve contenere: a) gli elaborati grafici necessari, in rapporto agli interventi previsti, tra quelli indicati dall'articolo 2, della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61, nonché, qualora il programma integrato comporti variazioni alla strumentazione urbanistica comunale, le modifiche alle cartografie e alle normative conseguenti, b) un eventuale atto unilaterale d'obbligo ovvero uno schema di convenzione avente il seguente contenuto minimo: 1) i rapporti intercorrenti tra i soggetti pubblici o privati e il Comune per l'attuazione degli interventi; 2) il piano finanziario con la ripartizione degli oneri, distinguendo tra risorse finanziare private ed eventuali risorse finanziarie pubbliche; 3) le garanzie di carattere finanziario; 4) i tempi di realizzazione del programma; 5) la previsione di sanzioni in caso di inadempimento degli obblighi assunti; c) la documentazione catastale e quella attestante la proprietà o disponibilità delle aree e degli edifici interessati dal programma; d) la relazione illustrativa che deve precisare in particolare: 1) la rappresentazione del programma in termini economici sintetici con particolare riguardo ai benefici derivanti ai soggetti pubblici e agli altri soggetti attuatori; 2) il piano finanziario di attuazione; 3) l'eventuale variazione al dimensionamento del piano regolatore vigente che il programma integrato comporta». Si tratta, già a prima vista, di una disposizione evidentemente ispirata alla ratio di consentire la compartecipazione pubblico-privata alla riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale di parti del territorio comunale, perché la stessa non addossa ai soli soggetti privati il finanziamento delle opere da realizzare, ma prevede espressamente una ripartizione degli oneri, distinguendo tra risorse finanziare private ed eventuali risorse finanziarie pubbliche. Ed è a tale scopo che il programma integrato deve contenere il piano finanziario, con le relative garanzie, mentre la relazione illustrativa deve specificare il piano finanziario di attuazione nonché l'illustrazione dei benefici derivanti ai soggetti pubblici e agli altri soggetti. Laddove per "benefici" non possono che intendersi quelli di carattere urbanistico-territoriale, consistenti nelle trasformazioni urbane, nelle nuove dotazioni infrastrutturali, nella riconversione di beni pubblici altrimenti non disponibili. In altri termini, il fatto che al PIRUEA debba essere allegato un piano finanziario non implica che l'operazione debba avere una convenienza per il Comune valutabile in termini strettamente economici. Tale interpretazione si pone in armonia con la ratio generale della legge regionale, finalizzata a disciplinare la formazione e l'attuazione dei programmi integrati, per la riqualificazione urbanistica, edilizia ed ambientale di parti del territorio comunale, «attraverso: a) il riordino degli insediamenti esistenti e il ripristino della qualità ambientale anche attraverso l'ammodernamento delle urbanizzazioni primarie e secondarie e dell'arredo urbano; b) il riuso di aree dismesse, degradate, inutilizzate, a forte polarizzazione urbana, anche mediante il completamento dell'edificato» (art. 1). Ed è, del resto, pacifico nel caso di specie che l'intervento, per il quale sono stati utilizzati sia risorse pubbliche che risorse private, abbia comunque natura pubblicistica, perché nel suo ambito è stato costruito il palazzo di giustizia, oltre ad altri edifici destinati a uffici pubblici. Deve essere, dunque, riaffermato il seguente principio di diritto (desumibile da Cass., Sez. 3 n. 35083 del 14/04/2016, oltre che da Cons. St., Sez. 4, n. 2985 del 16/06/2008): «Quanto ai programmi integrati comunali, l'interesse pubblico si definisce come interesse alla riqualificazione urbana e ambientale, che deve essere caratterizzato dalla rilevante valenza urbanistica ed edilizia e non come interesse del Comune a conseguire un vantaggio sul piano finanziario». Né può essere condivisa l'affermazione del pubblico ministero secondo cui nel caso di specie non vi sarebbe alcun piano finanziario, perché lo stesso è contenuto nell'art. 5 del PIRUEA, ritenuto sufficiente a tal fine dal Tribunale, con valutazione di fatto insindacabile in sede di legittimità, visto il limite imposto dall'art. 325, comma 1, cod. proc. pen. E, contrariamente a quanto ritenuto dal ricorrente, la circostanza che la delibera regionale di approvazione dell'atto comunale, del 26 marzo 2004, abbia avuto per oggetto le sole disposizioni urbanistiche del PIRUEA, nulla ha a che vedere con la legittimità complessiva dell'intervento, perché, del tutto correttamente, detta delibera riserva alla competenza comunale la verifica di ammissibilità dell'intervento stesso, con riguardo all'interesse economico; verifica che il Comune ha condotto con esito evidentemente positivo.
 
3.2. - Anche il secondo motivo di ricorso - con cui si contesta l'applicazione degli artt. 30 e 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, sul rilievo che il Tribunale avrebbe operato una inammissibile distinzione tra piano di recupero e piano di lottizzazione, ritenendo l'inapplicabilità della tutela penale in relazione al primo di tali strumenti - è infondato.
 
Deve premettersi che la tutela penale si applica in astratto non solo ai piani di lottizzazione in senso stretto, ma anche ai piani o programmi di recupero, perché anche con tali piani può essere realizzata una lottizzazione abusiva e gli artt. 30 e 44, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 380 del 2001 non escludono la loro applicabilità a particolari categorie di atti, essendo finalizzati alla tutela sostanziale del corretto assetto del territorio. 
 
Ciò posto, deve rilevarsi, quanto al caso in esame, che contrariamente a quanto ritenuto dal pubblico ministero, l'ordinanza impugnata, non si fonda sull'affermazione della inapplicabilità ai piani di recupero della tutela penale, ma sulla conformità in concreto del PIRUEA agli strumenti urbanistici e alle leggi. Né può assumere valenza, in senso contrario, la circostanza che nel caso di specie vi siano state imponenti opere di urbanizzazione, con la realizzazione di un intero quartiere. Si tratta, infatti, di un dato fattuale adeguatamente valutato dal Tribunale, il quale ha ricondotto l'intervento nel suo complesso al recupero dell'area degradata nella quale si trovava il grande edificio industriale abbandonato.
 
3.3. - E le considerazioni sopra svolte si attagliano anche al terzo motivo di doglianza, con cui si ribadisce che la convenzione con il privato collegata al PIRUEA ha causa illegale, perché contraria alla normativa che regola l'intervento urbanistico convenzionale; circostanza - come visto - smentita dal Tribunale, laddove l'intervento è considerato legittimo nel suo complesso. Ed è parimenti infondata l'affermazione del pubblico ministero secondo cui, in presenza di un PIRUEA illegittimo, avente valenza di piano particolareggiato, sarebbero illegittime anche le conseguenti modificazioni del sovrastante PRG. Come evidenziato dal Tribunale, allo stato attuale non vi sono elementi per ritenere che l'esercizio delle competenze pubbliche sia stato illegittimo, trattandosi dell'approvazione di una variante al piano regolatore generale che aveva preceduto la convenzione con il privato. In ogni caso, il contenuto del PIRUEA, come modificato nel 2009, è stato integralmente recepito dal nuovo piano regolatore generale, definitivamente approvato nel 2013.
 
3.4. - Infondato è anche il quarto motivo, con cui si critica la ricostruzione interpretativa del Tribunale secondo cui sarebbe legittima l'inclusione nel PIRUEA della zona UMI 5. Il pubblico ministero muove, infatti, da uno scorretto presupposto interpretativo, là dove attribuisce rilievo alla circostanza che tale zona recava soltanto una cabina elettrica, che occupava un'area di soli 400 mq, su un totale di 16.419 mq e non aveva, comunque, natura pertinenziale rispetto al vecchio stabilimento industriale, perché esterna ad essa e di proprietà pubblica.
 
Con valutazione fattuale insindacabile in questa sede, il Tribunale ha ritenuto che l'area in questione deve essere ritenuta ricompresa nelle finalità di riqualificazione. Ha, in particolare, affermato che la stessa era destinata alla costruzione di parcheggi pubblici, contrariamente all'originaria prospettazione accusatoria, secondo cui aveva destinazione agricola, e ha richiamato a tal fine il principio, affermato dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui il concetto di "recupero di aree degradate" deve essere interpretato in senso ampio, consentendo di ricomprendervi anche aree che oggettivamente non siano degradate, a condizione che la loro utilizzazione sia funzionale al recupero delle aree effettivamente degradate, come avvenuto nel caso di specie, secondo la valutazione del Tribunale. Infatti, come già evidenziato, la finalità dei programmi integrati è quella dell'effettivo recupero degli immobili fatiscenti e della riqualificazione urbana di aree degradate e il loro contenuto deve essere valutato nel suo complesso con riferimento a tale finalità (ancora, Cons. St., Sez. 4, n. 2985 del 16/06/2008); cosicché sono consentiti interventi in zone di espansione, se necessari per assicurare l'unitarietà e la funzionalità dell'urbanizzazione di un territorio.
 
3.5. - Manifestamente infondato è, infine, il quinto motivo di doglianza, relativo al parere della Soprintendenza competente. Il ricorrente ritiene che tale parere sarebbe vincolante, perché ha assunto la veste di una prescrizione inserita nell'art. 22 delle norme tecniche di attuazione del PIRUEA; con la conseguenza che non avrebbe potuto essere modificato legittimamente mediante il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica dell'11 maggio 2005, trattandosi di un provvedimento non idoneo a modificare uno strumento urbanistico dotato di forza regolamentare.
 
Deve rilevarsi che la prospettazione del ricorrente non tiene conto della circostanza che il primo parere era inserito nelle norme tecniche di attuazione del PIRUEA e non nelle norme tecniche di attuazione del sovrastante PRG. Esso non ha perciò acquisito una resistenza passiva particolare, tanto da poter essere modificato da successive determinazioni, più favorevoli, della stessa Sovrintendenza, poi recepite nel caso di specie, con l'intervento - non contestato neanche dallo stesso pubblico ministero ricorrente - della successiva pianificazione del 2013.
 
4. - Il ricorso, conseguentemente, deve essere rigettato.
 
P.Q.M.
 
Rigetta il ricorso del pubblico ministero.
 
Così deciso in Roma, il 24 ottobre 2017.