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ambientale
Circolare
28 marzo 2001, n. 4.
Interpretazione ed applicazione delle leggi vigenti
in materia di divieto di fumo. G. U. 85 del 11 aprile 2001.
Il fumo di sigaretta, com'è noto dai dati riportati dalla
letteratura scientifica mondiale, è causa di una molteplicità di patologie. II
tumore polmonare, ad esempio, in circa il 90% dei casi, è causato dal fumo di
sigaretta. L'Organizzazione mondiale di sanità ha più volte richiamato
l'attenzione dei Governi su quella che è stata definita «nuova epidemia» (90
mila morti in Italia ogni anno, 3 milioni nel mondo). Occorre da parte di tutti
uno sforzo per porre rimedio ad una abitudine o, meglio, dipendenza che
danneggia chi la pone in essere e chi, soprattutto, passivamente la subisce. L'ordinamento
giuridico italiano contiene varie norme dirette a tutelare la salute, come
sancito all'art. 32 della Costituzione, dai rischi connessi all'esposizione
anche passiva al fumo, alcune delle quali, vigenti già da un ventennio, non
sono adeguatamente applicate, sia per una sottovalutazione dei rischi del fumo,
sia a causa di dubbi interpretativi ed applicativi. In relazione ai quesiti posti da vari soggetti interessati
sull'applicazione della legge 11 novembre 1975, n. 584, e della direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri 14 dicembre 1995, questo Ministero
ritiene opportuno precisare quanto segue.
NORMATIVA VIGENTE IN TEMA DI LIMITAZIONE E DIVIETO DI FUMO NEI LOCALI APERTI AL PUBBLICO
Regio decreto 24 dicembre 1934, n. 2316,
art. 25. «Testo unico delle leggi sulla protezione e l'assistenza della
maternità e dell'infanzia». «.... chi vende o somministra tabacco a persona
minore degli anni 16 è punito con la sanzione amministrativa fino a L. 40.000.
È vietato ai minori degli anni 16 di fumare in luogo pubblico sotto pena della
sanzione amministrativa di L. 4.000.» Legge 11 novembre 1975, n. 584. «Divieto
di fumare in determinati locali e su mezzi di trasporto pubblico».
La legge persegue scopi di tutela della
salute pubblica. Consapevole dei danni che alla salute può arrecare il fumo
cal. passivo, il legislatore ha posto un generico ed assoluto divieto di fumo
nei seguenti locali: corsie d'ospedale; aule delle scuole di ogni ordine e
grado; autoveicoli di proprietà dello Stato, di enti pubblici e di privati
concessionari di pubblici servizi per trasporto collettivo di persone;
metropolitane; sale d'attesa di stazioni ferroviarie, autofilotranviarie,
portuali-marittime, aeroportuali; compartimenti ferroviari per non fumatori
delle Ferrovie dello Stato e delle ferrovie date in concessione ai privati;
compartimenti a cuccette e carrozze letto, durante il servizio di notte, se
occupati da più di una persona; locali chiusi adibiti a pubblica riunione (ogni
ambiente aperto al pubblico ove si eroga un servizio dell'amministrazione o per
suo conto (vedi ultra, T.A.R. Lazio, sentenza n. 462/1995; direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 dicembre 1995); sale chiuse di
cinema e teatro; sale chiuse da ballo; sale-corse; sale riunioni di accademie;
musei; biblioteche; sale di lettura aperte al pubblico; pinacoteche e gallerie
d'arte pubbliche o aperte al pubblico.
Direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri del 14 dicembre 1995. «Divieto di fumo in determinati locali della
pubblica amministrazione o dei gestori di servizi pubblici».
La direttiva è stata emanata in seguito a
due pronunce dei giudici amministrativi che hanno interpretato estensivamente
le norme della legge n. 584/1975.
Essa ha quali suoi destinatari tutte le
amministrazioni pubbliche. Per amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, si intendono: tutte le
amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine
e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato
ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane
e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti
autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici
nazionali regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del
Servizio sanitario nazionale.
La direttiva prevede che le
amministrazioni pubbliche attuino il divieto di fumo comminato dalla legge n.
584 del 1975, esercitando poteri amministrativi regolamentari e disciplinari
nonché poteri di indirizzo, vigilanza e controllo sulle aziende ed istituzioni
da esse dipendenti e sulle aziende private in concessione o in appalto.
La direttiva fornisce, inoltre, i seguenti
criteri interpretativi per l'individuazione dei locali in cui si applica il
divieto:
I. per locale aperto al pubblico si deve
intendere quello in cui la generalità degli amministrati e degli utenti accede,
senza formalità e senza bisogno di particolari permessi negli orari stabiliti;
2. tutti i locali utilizzati, a qualunque
titolo, dalla p.a. e dalle aziende pubbliche per esercizio delle proprie
funzioni istituzionali, sempre che i locali siano aperti al pubblico;
3. tutti i locali utilizzati, a qualunque
titolo, da privati esercenti servizi pubblici, sempre che i locali siano aperti
al pubblico;
4. i luoghi indicati dall'art. 1 della
legge 11 novembre 1975, n. 584, anche se non si tratta di «locali aperti al
pubblico» nel senso precisato dalla direttiva (es. aule scolastiche: fra le
aule delle scuole di ogni ordine e grado si intendono ricomprese anche le aule
universitarie).
La direttiva precisa, inoltre, che le
amministrazioni e gli enti possono comunque, in virtù della propria autonomia
regolamentare e disciplinare, estendere il divieto a luoghi diversi da quelli
previsti dalla legge n. 584 del 1975. Nei locali in cui si applica il divieto
vige l'obbligo di apporre cartelli con indicazione del divieto di fumo.
Elenco esemplificativo dei locali in cui
si applica il divieto di fumo.
Premesso che il divieto di fumo si applica
nei luoghi nominativamente indicati nell'art. 1 della legge n. 584 del 1975,
ancorché non si tratti di locali «aperti al pubblico» nel senso di locali in
cui una generalità di amministrati e di utenti accede senza formalità e senza
bisogno di particolari permessi negli orari stabiliti, si fornisce un elenco
esemplificativo dei locali che rientrano nella generica espressione usata dalla
legge n.584/1975, così come interpretata dalla sentenza n. 462/1995 del T.A.R.
del Lazio, «locali chiusi adibiti a pubblica riunione» in cui vige il divieto
di fumo, allo scopo di agevolare la corretta applicazione della normativa:
ospedali ed altre strutture sanitarie (corsie, corridoi, stanze per
l'accettazione, sale d'aspetto e più in generale locali in cui gli utenti
richiedono un servizio -pagamento ticket, richieste di analisi, ecc ...);
scuole di ogni ordine e grado, comprese le
università (aule, corridoi, segreterie studenti, biblioteche, sale di lettura,
bagni, ecc ...);
uffici degli enti territoriali quali
regioni, province e comuni; uffici di altre amministrazioni a livello
territoriale: uffici del catasto, uffici collocamento ecc..;
uffici postali (locali di accesso agli
sportelli, corridoi, ecc.); distretti militari ed altri uffici
dell'amministrazione
della difesa aperti al pubblico (uffici di
certificazione, uffici informazioni e relazioni con il pubblico); uffici
I.V.A., uffici del registro;
uffici di prefetture, questure e
commissariati, uffici giudiziari;
uffici delle società erogatrici di servizi
pubblici (compagnie telefoniche, società erogatrici di gas, corrente elettrica,
ecc.);
banche, relativamente ai locali in cui si
svolgono servizi per conto della pubblica amministrazione (riscossione imposte
e sanzioni pecuniarie, tesoreria per enti pubblici).
Competenze dei dirigenti in ordine
all'applicazione del divieto di fumo.
I dirigenti preposti alle strutture
amministrative e di servizio ovvero il responsabile della struttura privata,
sono tenuti ad individuare, con atto formale, i locali della struttura cui
sovrintendono, dove, ai sensi dei criteri prima citati, devono essere apposti i
cartelli di divieto.
Spetta ad essi, quindi, predisporre o far
predisporre i cartelli di divieto completi delle indicazioni fissate dalla
direttiva: divieto di fumo;
indicazione della norma che impone il
divieto (legge n. 584/1975); sanzioni applicabili;
soggetto cui spetta vigilare
sull'osservanza del divieto e ad accertare le infrazioni (nominativo del
funzionario/i preposto/i dal dirigente, con atto formale, alla vigilanza sul
divieto di fumo nonché all'accertamento dell'infrazione nei locali ove è posto
il cartello di divieto, o, ove non si sia proceduto a nomina specifica, il nome
del dirigente responsabile della struttura pubblica ai sensi di legge e dei
regolamenti).
Spetta ai dirigenti preposti alle
strutture amministrative e di servizio, come anticipato, individuare in
ciascuna di esse, con atto formale, i funzionari incaricati di vigilare
sull'osservanza del divieto, di procedere alla contestazione delle infrazioni e
di verbalizzarle.
Detti funzionari, ove non ricevano
riscontro dell'avvenuto pagamento da parte del trasgressore, hanno l'obbligo di
fare rapporto all'autorità competente, che, come si è detto, è, nella maggior
parte dei casi, il prefetto, affinché irroghi la sanzione.
Nei locali privati, ove si svolge comunque
un servizio per conto dell'amministrazione pubblica (concessionari di pubblici
servizi) i soggetti obbligati a vigilare sul rispetto del divieto e ad
accertarne la violazione sono coloro cui spetta per legge, regolamento o
disposizioni d'autorità assicurare l'ordine all'interno dei locali.
Nei locali privati nominativamente citati
dall'art. 1 della legge n. 584 del 1975 (es. nei teatri, nei cinema, nelle sale
da ballo, ecc.) tali figure si identificano nei conduttori dei locali
individuati nella lettera b) dell'art. 1 della legge citata.
Sanzioni.
La sanzione amministrativa prevista
dall'art. 7 della legge n. 584/ 1975 per il trasgressore è quella del pagamento
di una somma di danaro da L. 1.000 a L. 10.000.
Per effetto degli articoli 10 e 114 della
legge n. 689/ 1981 le sanzioni amministrative non possono essere inferiori
quanto al minimo a L. 4.000, e quanto al massimo a L. 10.000.
Per effetto dell'art.96 del decreto
legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 «Depenalizzazione dei reati minori e
riforma del sistema sanzionatorio ai sensi dell'art. 1 della legge 25 giugno
1999, n. 205», l'art. 10 della legge n. 689/1981 è così modificato: «La
sanzione amministrativa pecuniaria consisté nel pagamento di una somma non
inferiore a lire dodicimila e non superiore a lire ventimilioni . ... Fuori dei
casi espressamente stabiliti dalla legge, il limite massimo della sanzione
amministrativa pecuniaria non può per ciascuna violazione superare il decuplo
del minimo.».
L'art. 16 della legge n. 689/ 1981 ammette
il pagamento in misura ridotta della sanzione se il versamento viene effettuato
entro sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata
dalla notificazione degli estremi della violazione.
In forza di tale norma il trasgressore può
pagare 1 /3 del massimo o il doppio del minimo se più favorevole. Nel caso
della sanzione relativa al divieto di fumo, per quanto detto sopra, è più
favorevole il pagamento del doppio del minimo, pari a L. 24.000.
Va precisato in proposito che ai sensi
dell'art. 15 delle disposizioni preliminari al codice civile, per
incompatibilità, resta abrogato l'art. 8 della legge n. 584/1975 in quanto
disciplina una materia successivamente modificata da apposita legge, appunto la
legge n. 689/ 1981 e che altre norme dispongono il divieto di maneggiare danaro
da parte dei pubblici funzionari (e quindi di riscuotere direttamente la
sanzione dal trasgressore).
Per completare il quadro sanzionatorio
occorre ricordare che l'art. 7 della legge n. 584/1975 prevede una sanzione
anche per coloro che sono tenuti a far osservare il divieto e vengono meno a
questo loro dovere; la sanzione per questi va da L. 20.000 a L. 100.000.
Applicazione della sanzione.
1) Come si accerta l'infrazione:
a) negli uffici pubblici: il funzionario
preposto alla vigilanza e all'accertamento dell'infrazione, deve essere dotato
degli appositi moduli di contestazione. In caso di trasgressione, questi
procederà a compilare il modulo e a darne copia al trasgressore.
Trascorso inutilmente il termine per il
pagamento in misura ridotta, sessanta giorni, il funzionario che ha accertato
la violazione presenterà rapporto, con la prova delle eseguite contestazioni o
notificazioni (ex art. 17, legge n. 689/ 1981), al prefetto (competente ex art.
9, legge n. 584/ 1975). b) nei locali condotti da privati:
il responsabile della struttura, ovvero il
dipendente o il collaboratore da lui incaricato richiamerà i trasgressori
all'osservanza del divieto e curerà che le infrazioni siano segnalate ai
pubblici ufficiali ed agenti competenti a norma dell'art. 13 della legge 24
novembre 1981, n. 689 (art. 4, lettera c) della direttiva 14 dicembre 1995).
2) Come si paga la contravvenzione: il
modulo di contestazione deve riportare le indicazioni sul pagamento della
contravvenzione, ove non sia diversamente individuato da specifiche normative
regionali si applica quanto segue: a) si può pagare direttamente al
concessionario del servizio di riscossione dell'ente in cui è stata accertata
l'infrazione, compilando apposito modulo.
Il codice tributo da indicare è il 131 T,
che corrisponde alla voce «sanzioni amministrative diverse da I.V.A.» (V.
decreto legislativo n. 237/ 1997 e relativo allegato).
Va però inserito anche il codice
«ufficio». Si tratta di un codice che ogni amministrazione pubblica deve avere
e che dovrà essere stampato sul verbale di contestazione. b) si può delegare la
propria banca al pagamento sempre utilizzando lo stesso modulo; c) si può
pagare presso gli uffici postali con bollettino di conto corrente postale
intestato a servizio riscossione tributi - concessione di ....
Si rammenta che il funzionario che ha
accertato l'infrazione non può ricevere direttamente il pagamento dal
trasgressore ai sensi delle vigenti leggi.
Ai sensi dell'art. 18 della legge
n.689/1991, entro trenta giorni dalla data di contestazione o notificazione
della violazione, gli interessati possono far pervenire all'autorità competente
a ricevere il rapporto scritti difensivi e documenti e possono chiedere di
essere sentiti dalla medesima autorità. L'autorità competente, sentiti gli
interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta, ed esaminati i documenti
inviati e gli argomenti esposti, se ritiene fondato l'accertamento, determina
con sentenza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento;
in caso contrario emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti. In
base alla normativa vigente, a chi è stata contestata la violazione è data
facoltà di ricorrere contro la stessa al giudice ordinario territorialmente
competente, sia nel caso in cui non abbia fatto ricorso all'autorità
competente, sia qualora quest'ultima abbia emanato l'ingiunzione di pagamento
della sanzione.
3) Autorità competente a ricevere il
rapporto.
Un aspetto problematico è correlato alla
identificazione della autorità competente a ricevere il rapporto sulle
violazioni accertate. Ove non sia diversamente individuato da specifiche
normative regionali si applica quanto segue.
L'art. 9 della legge n. 584 del 1975,
nella sua formulazione testuale, dispone che i soggetti legittimati ad
accertare le infrazioni presentino il rapporto al prefetto.
Tale disposizione, tuttavia, deve oggi
essere applicata in maniera conforme ai sopravvenuti indirizzi espressi dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 1034 del 27 ottobre 1988.
Il giudice delle leggi ha, infatti,
affermato che non spetta allo Stato indicare gli uffici competenti a ricevere
il rapporto ex lege n. 689/ 1981 quando le violazioni siano attinenti a materie
di competenza regionale.
In particolare, relativamente al divieto
di fumo sui mezzi di trasporto tranviario e delle ferrovie in concessione,
nonché nei locali adibiti allo stesso servizio di trasporto, la sentenza ha
precisato che, quando l'infrazione inerisce attività affidate, a titolo proprio
o di delega alle regioni, a norma dell'art. 9 del decreto del Presidente della
Repubblica n.616/1977, la competenza a ricevere il rapporto deve essere
imputata agli organi dalle stesse individuati.
Lo stesso principio è stato affermato
dalla Corte con riguardo al divieto di fumo nei locali chiusi di cui all'art. 1
della legge n. 584, «quando la proibizione di fumare si riferisce a luoghi,
locali o mezzi sui quali si esercita la competenza regionale (come ad esempio,
le strutture del Servizio sanitario nazionale, i musei e le biblioteche
affidate alle regioni)...».
Ne consegue che il rapporto va presentato
alla regione quando la violazione sia stata rilevata:
a) nell'ambito dei servizi di trasporto
pubblico rientranti nella competenza regionale;
b) nell'ambito di luoghi, locali o mezzi
sui quali le regioni esercitano competenze proprie o delegate;
c) nell'ambito degli uffici o delle
strutture della regione o delle aziende o istituzioni da essa dipendenti.
Il rapporto va presentato all'ufficio
provinciale della M.C.T.C. competente per territorio (art. 1, comma 1, voce
Ministero dei trasporti, lettera a) del decreto del Presidente della Repubblica
n. 571 / 1982), quando le violazioni siano state rilevate nell'ambito dei
servizi di trasporto pubblico rientranti nella competenza statale, ad
esclusione delle violazioni accertate negli ambiti di competenza delle Ferrovie
dello Stato per le quali occorre aver riguardo a quanto previsto dal decreto
del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753.
Il rapporto va presentato all'ufficio di sanità marittima
aerea e di frontiera e all'ufficio veterinario di confine, di porto, aeroporto
e di dogana interna quando le violazioni siano state rilevate negli ambiti di
rispettiva competenza (art. 1, comma 1, voce Ministero della sanità, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 571 / 1982).
Il rapporto, infine, va presentato al
prefetto in tutti i restanti casi.