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Determinazione 2 marzo 2005, n. 1

Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici. Esclusione dalle gare, nel caso di soggetti responsabili di avere reso false dichiarazioni in merito ai requisiti e alle condizioni rilevanti per la partecipazione alle procedure di gara, risultanti dai dati in possesso dell'Osservatorio dei lavori pubblici.

(GU n. 121 del 26-5-2005)



IL CONSIGLIO

Premesso:


Numerose stazioni appaltanti hanno chiesto a quest'Autorita' di esprimere il proprio avviso sulla data di decorrenza dell'interdizione dalla partecipazione alle gare d'appalto e di concessione di lavori pubblici e dalla stipulazione dei relativi contratti, per coloro che hanno reso false dichiarazioni sui requisiti e sulle condizioni necessarie alla partecipazione alle stesse. Il riferimento e', in particolare, all'art. 75, comma 1, lettera h), del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, introdotto dall'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 2000, n. 412, in recepimento - con i necessari adattamenti alle peculiarita' dell'ordinamento nazionale - dell'art. 24 della direttiva 93/37/CEE; attiene, pertanto, ai requisiti soggettivi o generali che vanno dichiarati dal concorrente al momento della partecipazione alle gare ed a quelli oggettivi di capacita' economico-finanziaria e tecnico-organizzativa e alle altre condizioni previste dal bando, necessari per l'aggiudicazione e la successiva stipulazione dei contratti. Analoga disposizione e' contenuta nell'art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34, e s. m. secondo cui (relativa lettera m) costituisce requisito generale occorrente ai fini della qualificazione delle imprese l'inesistenza di false dichiarazioni circa il possesso dei requisiti richiesti per l'ammissione agli appalti e per il conseguimento degli attestati di qualificazione. L'Autorita', pur in mancanza, per tale ultima ipotesi, di specifica indicazione di un termine di interdizione, ha ritenuto, per analogia delle fattispecie, che lo stesso fosse pari ad un anno come previsto per i requisiti di partecipazione alle gare (determinazione n. 16/23, del 5 dicembre 2001).
L'intervento dell'Autorita' trova giustificazione nel potere alla stessa attribuito di cosiddetta regolazione interpretativa, basato sul disposto di cui all'art. 4, comma 16, lettera g), della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s. m., che le consente, tra l'altro, la formazione di tipologie unitarie da mettere a disposizione delle amministrazioni (Cons. Stato Sez. IV, 5 aprile 2003, n. 203 e Sez. V, 30 ottobre 2003, n. 6760); lo stesso, inoltre, si ricollega all'evoluzione del concetto di vigilanza, inteso, oggi, non solo nella verifica del rispetto delle disposizioni formali dettate in materia, ma anche nella definizione sostanziale di regole, a contenuto prettamente interpretativo, che consentano di rendere omogenee le procedure di applicazione della normativa generale ed astratta da parte di tutti i soggetti interessati al mercato (Cons. Stato Sez. V, 26 maggio 2003, n. 2852); tanto che, ai sensi dell'art. 3, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m. indicato, le delibere e gli atti dell'Autorita' riguardanti questioni di rilievo generale o comportanti la soluzione di questioni di massima sono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.
Con l'occasione, sembra anche opportuno dare conto dell'evoluzione interpretativa dell'Autorita' sugli ulteriori profili della fattispecie; e tanto anche al fine, programmato dal suo Consiglio, di riassumere in un aggiornato ed unico testo le soluzioni delle questioni portate al suo esame e da esso man mano risolte con specifici atti di regolazione interpretativa.


Ritenuto:
Nell'indicata prospettiva, va premesso che, in base alla normativa vigente, a decorrere dal 1° gennaio 2000, i lavori pubblici possono essere eseguiti esclusivamente da soggetti qualificati ai sensi dei commi 2 e 3 dell'art. 8 della legge n. 109/1994 e s. m., e non esclusi ai sensi del successivo comma 7 (art. 8, comma 8, legge n. 109/1994 e s. m.). Le imprese, quindi, per poter partecipare alle gare per l'affidamento di appalti o di concessioni di lavori pubblici, e stipulare i relativi contratti, devono essere adeguatamente qualificate e moralmente affidabili; vi e', cioe', la necessita' del possesso da parte di esse di requisiti (oggettivi) di tipo economico-finanziario e tecnico-organizzativo, e di requisiti (soggettivi) di affidabilita' morale e professionale. Quanto ai primi dei requisiti indicati, in base al nuovo sistema di qualificazione, previsto dall'indicato art. 8 della legge n. 109/1994 e s. m. ed attuato dal decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 e s. m., la relativa dimostrazione, in occasione delle singole gare, (nulla dispone in proposito la direttiva comunitaria 37/93/CEE) deve avvenire, per la maggior parte di esse, con la produzione di un'attestazione di qualificazione emessa da soggetti terzi (SOA), i quali, ancorche' siano organismi privati, svolgono una funzione pubblicistica di certificazione che sfocia in un'attestazione con valore di atto pubblico (Cons. Stato Sez. VI, 14 maggio 2004, n. 2125). Per cui, per le gare d'importo superiore a 150.000 euro, la produzione del documento - che ha natura fidefaciente - costituisce unica condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell'esistenza dei requisiti di capacita' tecnica e finanziaria ai fini dell'affidamento di lavori pubblici (art. 1, comma 3, detto decreto del Presidente della Repubblica 34/2000 e s. m). Per la maggior parte delle gare, quindi, i requisiti di idoneita' oggettiva del partecipante sono considerati di tipo statico; una volta, cioe', accertati (sulla base della pregressa attivita) e certificati in apposito documento, se ne presume l'esistenza e la permanenza per tutta la durata di validita' (cinque anni) dell'attestazione di qualificazione, e non necessitano d'ulteriore verifica in occasione delle singole e specifiche gare. Per le gare, invece, d'importo pari o inferiore a 150.000 euro, le imprese, ove non abbiano l'attestazione di qualificazione o non intendano produrla, sono tenute a dichiarare di possedere i requisiti oggettivi occorrenti e sono tenute eventualmente a dimostrarli, se sorteggiate, nel procedimento cosiddetto di verfica a campione, di cui all'art. 10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994 e s.m. e, comunque, se provvisorie aggiudicatarie o seconde graduate; analogamente, per gli appalti d'importo a base di gara superiore a euro 20.658.276 (40.000.000.000 di vecchie lire), i concorrenti, oltre a produrre il documento di qualificazione conseguita nella classifica VIII, devono dichiarare, e poi dimostrare con le modalita' previste dallo stesso art. 10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994 e s. m. in precedenza richiamato, di aver realizzato una cifra d'affari in lavori non inferiore a tre volte l'importo a base di gara (art. 3,comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s. m.).
La normativa sul nuovo sistema di qualificazione delle imprese, come attuato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s. m., prevede, inoltre, un complesso meccanismo di pubblicizzazione dei dati relativi a quelle qualificate, con l'istituzione presso l'Osservatorio dei lavori pubblici (art. 4, comma 10, lettera c), della legge n. 109/1994 e s. m.) di un casellario informatico (art. 27 del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s. m.) in cui vanno inseriti in via informatica, per ogni impresa qualificata, tra l'altro e per quanto rileva ai fini dell'esaminata fattispecie: r) gli eventuali provvedimenti di esclusione dalle gare ai sensi dell'art. 8, comma 7, della legge (n. 109/1994 e s. m.) adottati dalle stazioni appaltanti; s) le eventuali falsita' nelle dichiarazioni rese in merito ai requisiti e alle condizioni rilevanti per la partecipazione alle procedure di gara, accertate in esito alla procedura di cui all'art. 10, comma 1-quater, della legge stessa. Da tenere presente al riguardo che, ai sensi dell'indicato comma 7 dell'art. 8 della legge n. 109/1994 e s. m. e fino al 31 dicembre 1999, il Comitato centrale del (vecchio) Albo nazionale costruttori continuava a disporre la sospensione da tre a sei mesi dalla partecipazione alle procedure di affidamento di lavori pubblici nei casi previsti dall'art. 24, primo comma, della direttiva comunitaria 93/37/CEE, il quale, come gia' rilevato, elenca i requisiti soggettivi di affidabilita' morale e professionale dei concorrenti e che, tra l'altro, consente alle stazioni appaltanti l'esclusione dell'imprenditore: lettera g) che si sia reso gravemente colpevole di false dichiarazioni nel fornire le informazioni che possono essere richieste per la relativa partecipazione. All'esclusione dalle gare, dal 1° gennaio 2000, devono provvedere direttamente le stazioni appaltanti sulla base, in via transitoria e per determinare la durata dell'interdizione, dei medesimi criteri valevoli per il Comitato centrale del vecchio Albo nazionale costruttori. Successivamente, tuttavia, dalla data di entrata in vigore del gia' richiamato decreto del Presidente della Repubblica 30 agosto 2000, n. 412, l'esclusione dalla partecipazione alle gare opera per l'anno precedente la data di pubblicazione del bando di gara; avviene cioe' automaticamente e senza possibilita' di graduazione temporale della sanzione. Diversamente da quelli economico-finanziari e tecnico-organizzativi (oggettivi), i requisiti di affidabilita' morale e professionale (soggettivi o generali) del concorrente, oltre a dover esistere al momento del conseguimento dell'attestazione di qualificazione (art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s.m.), devono, invece, permanere fino alla data della partecipazione alle gare e fino alla stipulazione dei relativi contratti (art. 75, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m.). Si tratta, in particolare, di requisiti dinamici - riguardanti la persona fisica dell'imprenditore o, per alcuni di essi (lett. c) del detto art. 75) nel caso trattasi di impresa collettiva, dei suoi amministratori o direttori tecnici - suscettibili d'evoluzione nel tempo e per i quali non e', quindi, ipotizzabile un meccanismo statico di accertamento come avviene per quelli di tipo oggettivo. D'altra parte, tuttavia, pretenderne una specifica comprova in tutte le fasi in cui si articola la procedura di gara e fino alla stipulazione del contratto, oltre ad un notevole ed inutile aggravio per i concorrenti, sarebbe stato in controtendenza rispetto alla normativa sulla documentazione amministrativa di cui al testo unico contenuto nel decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e s. m.. Di modo che, per esigenze di semplificazione e di speditezza procedimentale ed armonizzazione con la normativa su1l'autocertficazione, ne e' stata imposta (comma 2 dell'indicato art. 75 decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m.) la dichiarazione (che vale, in base all'art. 77-bis del detto decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e s. m. come introdotto dall'art. 15 del collegato alla finanziaria per il 2002, anche per i precedenti penali e per i carichi pendenti), con l'obbligo per le stazioni appaltanti di effettuare idonei controlli, anche a campione (art. 71 del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e s. m.) e con l'obbligo della verifica del relativo possesso prima dell'aggiudicazione definitiva.
Conclusivamente, pertanto, all'atto della partecipazione alle gare per l'aggiudicazione di appalti o di concessioni di lavori pubblici, il concorrente deve: sempre, dichiarare di possedere i requisiti generali di affidabilita' morale e professionale di cui all'art. 75 del piu' volte richiamato decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m.; dichiarare di possedere, per le gare di piccolo importo - ove non produca l'attestazione di qualificazione - quelli oggettivi di idoneita' economico-finanziaria e tecnico-organizzativa e, per le gare di grande rilevanza economica, una cifra di affari non inferiore a tre volte l'importo a base di gara; e dichiarare, infine, tutte le altre circostanze le quali, per legge o per scelta discrezionale della stazione appaltante, siano rilevanti ai fini della partecipazione e dell'aggiudicazione dei contratti. Il mero riscontro della regolarita' formale delle dichiarazioni indicate e', poi, sufficiente, all'apertura del plico contenente l'offerta, all'ammissione del concorrente alla procedura di gara, tranne il caso in cui, dallo stesso contenuto dell'atto, emerga una condizione preclusiva: mancanza ad es. di un requisito, o situazione di controllo tra imprese che ne preclude la congiunta partecipazione.
Quanto ai requisiti soggettivi ed alle altre condizioni occorrenti, la loro necessaria verifica trova giustificazione nella considerazione che l'aggiudicazione definitiva e' subordinata all'accertamento per l'aggiudicatario del possesso di tutti i requisiti richiesti e delle altre condizioni previste; per cui le stazioni appaltanti devono effettuare tutti i controlli preordinati allo scopo (Cons. Stato Sez. V, 28 maggio 2004, n. 2370). E conseguentemente, applicando la normativa sulla semplificazione della documentazione amministrativa - che, avendo valenza generale, e' applicabile anche alle procedure selettive per l'aggiudicazione di appalti pubblici (Cons. Stato Sez. V, 9 dicembre 2003, n. 6768) - le stazioni appaltanti devono, ai sensi dell'art. 71 del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e s. m., attivare il controllo con le modalita' di cui al relativo art. 43 senza che ne derivi aggravio probatorio per i concorrenti: consultando, quindi, direttamente gli archivi delle amministrazioni certificanti o chiedendo alle stesse, anche utilizzando strumenti informatici o telematici, conferma scritta circa la rispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei registri posseduti; e con la preclusione di richiedere atti o certificati concernenti stati, qualita' personali e fatti che risultino attestati in documenti gia' in loro possesso o che comunque esse sono tenute a certificare; dovendo acquisire d'ufficio le relative informazioni previa indicazione da parte dell'interessato, dell'amministrazione competente e degli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni e dei dati richiesti. In nessun caso le stazioni appaltanti possono stipulare il contratto, se il responsabile del procedimento e l'impresa appaltatrice non abbiano concordemente dato atto, con verbale da entrambi sottoscritto, del permanere delle condizioni che consentono l'immediata esecuzione dei lavori (art. 71, comma 3, decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999). Nella finalita' di meglio garantire la serieta' e la veridicita' delle dichiarazioni concernenti i requisiti soggettivi e le altre condizioni di partecipazione alle gare, si e' anche ritenuto di far conseguire - in continuita' con il gia' richiamato sistema di qualificazione basato sull'Albo nazionale costruttori - all'accertata falsita' delle dichiarazioni medesime, ed in aggiunta alle altre, anche penali, previste sanzioni, l'ulteriore effetto interdittivo dalla partecipazione a tutte le successive gare d'appalto e di concessione per la durata di un anno; nel precedente sistema di qualificazione l'interdizione, come piu' volte rilevato, in caso di falsita' delle dichiarazioni, poteva variare da tre a sei mesi. Nel recepire, quindi, nell'ordinamento interno, l'art. 24 della piu' volte richiamata direttiva 93/37/CEE, si e' riprodotta e meglio definita, anche per armonizzarla alla normativa interna sul Casellario informatico, l'ipotesi (di cui alla lettera g) dell'art. 24 della suddetta direttiva) dell'ulteriore requisito soggettivo, occorrente ai fini della partecipazione alle gare, dell'inesistenza di false dichiarazioni nel fornire informazioni alla stazione appaltante. Si e' cosi' stabilito, con la disposizione qui analizzata, che sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento degli appalti e delle concessioni e non possono stipulare i relativi contratti, tra gli altri, i soggetti che, nell'anno antecedente la data di pubblicazione del bando di gara, hanno reso false dichiarazioni in merito ai requisiti ed alle condizioni rilevanti per la partecipazione alle procedure di gara, risultanti dai dati in possesso dell'Osservatorio. Rispetto al precedente sistema di qualificazione ed alla normativa comunitaria, la disposizione in esame differisce, pertanto, per il fatto che l'interdizione dalle gare e' obbligatoria ed e' disposta da ciascuna della stazioni appaltanti interessate (art. 8, comma 7, legge n. 109/1994 e s. m.); si richiede, inoltre, che le false dichiarazioni siano risultanti dai dati in possesso dell'Osservatorio. La previsione interdittiva, pur traendo occasione da una disciplina dettata specificamente per i requisiti soggettivi, e' formulata in maniera onnicomprensiva ed e' formalmente estesa, per un'evidente esigenza sistematica, anche all'ipotesi della mancata comprova dei requisiti oggettivi, per la quale, peraltro, l'assimilazione degli effetti alla mancata dimostrazione di quelli soggettivi era gia' stata disposta con il rinvio fatto dall'art. 10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994 e s. m., alle misure sanzionatorie previste dall'art. 8, comma 7, stessa legge, che ai requisiti soggettivi specificamente ineriva.


Considerato:
Cosi' ricostruita la genesi dell'esaminata fattispecie e definitone il contenuto prescrittivo, va dato atto che, nella concreta applicazione della norma, sono emerse difficolta' interpretative relative, innanzi tutto, all'individuazione dei requisiti e delle condizioni rilevanti per la partecipazione alle procedure di gara, la cui accertata falsa dichiarazione comporta il previsto effetto interdittivo: i requisiti cui si riferisce la norma sono soltanto quelli economico-finanziario e tecnico-organizzativi, la cui mancata comprova comporta, ai sensi dell'art. 10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994 e s. m., l'esclusione dalla gara, l'incameramento della cauzione e la segnalazione all'Autorita' di vigilanza per i provvedimenti di cui all'art. 4, comma 7, della legge stessa e per l'applicazione delle misure sanzionatorie di cui all'art. 8, comma 7; oppure sono anche quelli generali di affidabilita' morale e professionale del concorrente, quali individuati nelle lettere da a) ad h) del comma 1 dell'art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e che occorre, in base al relativo comma 2, dichiarare di possedere ai sensi delle leggi vigenti?
Sul punto, tenendo conto del dato letterale, delle finalita' perseguite e della ricostruzione sistematica della disposizione, quest'Autorita' ha sempre ritenuto e ritiene tuttora che la norma vada interpretata nel suo significato piu' ampio e comprensivo: nel senso, cioe', che i requisiti dalla cui accertata falsa dichiarazione consegue l'effetto interdittivo, sono anche quelli generali di affidabilita' morale e professionale del concorrente, sempre che del provvedimento di esclusione dalla (precedente) gara sia stato fatto inserimento nel Casellario informatico delle imprese ai sensi della lettera r) dell'art. 27 decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s. m. D'altra parte, va anche dato atto che all'interpretazione dell'Autorita' sembra si sia adeguata anche la giurisprudenza dei tribunali amministrativi regionali i quali avevano, in un primo momento, ritenuto di propendere per la tesi restrittiva, secondo cui la sanzione dell'interdizione per un anno dalle gare di appalto si produceva per la sola ipotesi della mancata comprova dei requisiti oggettivi di tipo economico-finanziario e tecnico-organizzativo (Tar Lazio, Sez. III, n. 2996/2003).
Di modo che, applicando il combinato disposto di cui ai richiamati art. 4, comma 7, e art. 10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994 e s. m., le stazioni appaltanti devono segnalare all'Autorita' tutti i concorrenti che, nel procedimento di verifica a campione, non abbiano fornito la prova del possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi o per i quali non sia stata confermata la veridicita' delle dichiarazioni contenute nella domanda di partecipazione o nell'offerta; e l'Autorita', a sua volta, ove non ravvisi l'esistenza di un giustificato motivo, oltre all'irrogazione di una sanzione pecuniaria fino a 100.000.000 di vecchie lire, dispone l'annotazione nel Casellario informatico ai sensi della lettera s) dell'art. 27 del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s. m.
Vi e' stata, inoltre, controversia in ordine all'individuazione del soggetto che deve, eventualmente, verificare la ricorrenza della circostanza esimente per le false dichiarazioni relative ai requisiti soggettivi ed alle altre condizioni rilevanti per la partecipazione alla gara, ed ove la falsita' dell'autodichiarazione non sia stata accertata in occasione e con le modalita' del procedimento di verifica a campione previsto per i requisiti oggettivi e nel qual caso e' competente l'Autorita'. Sul punto, la giurisprudenza prevalente dei tribunali amministrativi regionali ha ritenuto che l'Autorita', ove sia posta a conoscenza di atti riguardanti le imprese qualificate e' tenuta - salvo il caso che consti l'inesistenza, in punto di fatto, dei presupposti o comunque l'inconferenza della notizia contenuta nei predetti atti - a procedere all'annotazione nel Casellario informatico dei relativi contenuti, considerato che detto Casellario e', ex lege, nel nuovo sistema unico e obbligatorio di qualificazione delle imprese, la fonte ufficiale cui le singole stazioni appaltanti possono e devono attingere le notizie necessarie per verificare se un'impresa sia in condizione o meno di poter legittimamente contrarre con la pubblica amministrazione in materia di opere e lavori pubblici. Costituisce, dunque - secondo l'indirizzo in esame - dovere dell'Autorita', per il tramite dell'Osservatorio dei lavori pubblici, procedere in applicazione delle norme dell'art. 4, comma 16, della legge n. 109/1994 e s. m. e 17 del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s. m., alla puntuale e tempestiva annotazione nel Casellario di detti atti e notizie riguardanti le imprese qualificate, cosi' come pervenuti, di modo che le stazioni appaltanti, che sono gli unici soggetti ai quali la legge ha affidato il potere di esclusione dalle gare, siano messe in grado, altrettanto tempestivamente, di operare le valutazioni di competenza, sia che esse consistano in un'attivita' vincolata come nel caso di esclusione di impresa che versi in stato decozionale (art. 75, comma 1, lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m.) sia che comportino una valutazione discrezionale, (ad esempio nelle ipotesi previste dalla lettera c) del comma 1 dell'art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999, non avendo la relativa disposizione specificato quali singoli e individuati reati incidono sull'affidabilita' morale e professionale) (TAR Lazio, Sez. III, 12 settembre 2003, n. 7600).
Sulla base dell'indicato indirizzo giurisprudenziale sono, quindi, le stazioni appaltanti a dover verificare 1'esistenza di circostanze esimenti e a provvedere alla segnalazione all'Autorita' sia dei casi di relativa insussistenza e per i quali ricorrano, pertanto, tutte le condizioni per l'applicazione della sanzione dell'interdizione per un anno dalle gare, sia di quelli per i quali ha rilevato sussistenti le circostanze esimenti. Anche in tale prospettiva, resta, comunque, nei casi di insussistenza di cause esimenti, un margine d'intervento da parte dell'Autorita', la quale, sulla base delle stesse richiamate indicazioni giurisprudenziali, non e' tenuta all'annotazione nel Casellario informatico se vi e' manifesta mancanza dei presupposti di fatto o inconferenza della segnalazione ricevuta. Ed in relazione a tale eventuale intervento, ed al fine di poter essere messa in condizione di effettuare in maniera ottimale le valutazioni di competenza, l'Autorita' ha ritenuto di predisporre due schemi di segnalazione (allegato A se l'annotazione riguarda la fase di partecipazione alla gara e l'allegato B se l'annotazione riguarda la fase di esecuzione dei lavori) e che potranno essere utilizzati, all'occorrenza dalle stazioni appaltanti.
Altra questione interpretativa - che, poi, concerne lo specifico quesito oggetto di esame - attiene, infine, alla individuazione della data di decorrenza dell'effetto sanzionatorio interdittivo.
Con riferimento all'identico problema interpretativo concernente l'ipotesi del rilascio e della verifica degli attestati di qualificazione SOA, l'Autorita', (determinazione n. 6 del 21 aprile 2004), ha implicitamente ritenuto che l'interdizione al rilascio o al rinnovo del documento di attestazione, derivante dalla gia' segnalata analoga disposizione di cui alla lettera m) del comma 1 dell'art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica n. 34/2000 e s. m., decorre dalla data di inserimento della notizia nel Casellario informatico delle imprese.
Occorre, tuttavia, dare atto che a tale conclusione l'Autorita' e' pervenuta, sia per la specificita' dell'attivita' delle SOA, sia, soprattutto, all'esito di una complicata ed a volte contraddittoria elaborazione interpretativa, progressivamente maturata per la soluzione della questione che da tempo piu' risalente si era posta con riferimento al disposto dell'art. 75, comma 1, lettera h), del decreto del Presidente della Repubblica n. 554/1999 e s. m. qui esaminato; testo letteralmente anodino e per la cui interpretazione logico-sistematica l'Autorita' ha dovuto tener conto, nella progressiva maturazione della migliore soluzione, degli inconvenienti e delle contraddizioni che la prassi operativa man mano evidenziava per ciascuna delle scelte adottate.
Sicche', in un primo momento (determinazione n. 16/23 del 5 dicembre 2001), l'Autorita' riteneva che il termine dell'interdizione dalle gare prevista dall'esaminata fattispecie decorresse dalla data di commissione del fatto da parte del concorrente; data che, successivamente, veniva individuata in quella costituente termine ultimo per la presentazione dell'offerta come previsto nel bando di gara o in quella in cui si faceva uso della falsa dichiarazione, e cioe' al momento in cui veniva accertata la non veridicita' della dichiarazione resa (determinazione n. 13, del 15 luglio 2003). In tale ultima determinazione, al fine di fare in modo che si riducesse al minimo la distanza temporale tra la commissione del fatto e la sua pubblicizzazione sul Casellario informatico, si faceva anche presente che i responsabili del procedimento, dopo avere escluso i concorrenti per la mancata comprova dei previsti requisiti, dovessero immediatamente provvedere ad informarne l'Autorita' che, a sua volta, doveva subito procedere all'annotazione nel Casellario informatico.
L'indicata linea interpretativa si ritrova anche in una pronuncia di un tribunale amministrativo regionale (TAR Toscana, 7 giugno 2004, n. 1880), secondo la quale non poteva essere condiviso l'assunto che la data da cui computare il periodo annuale dell'esclusione dalle gare fosse quello in cui dell'illecito venga fatta annotazione nel Casellario informatico delle imprese (come affermato dall'ordinanza TAR Piemonte, 20 marzo 2003, n. 356) e che, invece, la decorrenza della sanzione non puo' che principiare dalla data in cui venga commesso l'illecito.
La prassi operativa ha evidenziato, tuttavia, che l'adottata soluzione interpretativa produce effetti distorsivi nel mercato degli appalti, perche' l'interdizione non risulta ancorata ad una data obiettivamente determinata e facilmente accertabile dalle stazioni appaltanti, e soprattutto per il tempo intercorrente tra la commissione dell'illecito e l'inserimento della relativa notizia nel Casellario informatico; in molti casi, si e' avuta la partecipazione alle gare di soggetti i quali avevano reso in precedenza dichiarazioni non veritiere e che, conseguentemente, ne dovevano essere esclusi, senza che le stazioni appaltanti avessero avuto la possibilita' di verificarne l'idoneita', con grave imbarazzo delle stesse in merito alla sorte del contratto che, talvolta, risultava alle stesse aggiudicato.
L'intervallo temporale tra la data in cui veniva resa la fals dichiarazione e quella in cui della stessa veniva data notizia nel Casellario informatico, nella maggior parte dei casi e' stato di molti mesi o addirittura superiore ad un anno e tale, quindi, da vanificare la sanzione, comunque da portare ad un notevole ridimensionamento della stessa. E tanto e' avvenuto per il tempo occorrente alle stazioni appaltanti:
1) per individuare i soggetti di cui controllare le dichiarazioni;
2) per eseguire il controllo delle stesse con gli adempimenti di verifica stabiliti dall'art. 10 comma 1-quater, della legge n. 109/1994 e s. m. o previsti dall'art. 43 del decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000 e s. m.;
3) per effettuare le segnalazioni all'Autorita', nonche' per l'annotazione da parte della stessa del dato nel Casellario informatico.
Veniva in evidenza, inoltre, che risultati ancora piu' distorsivi si verificavano facendo retroagire l'effetto sanzionatorio, una volta inserito il dato nel Casellario informatico, alla data di commissione del fatto; e cio' in considerazione della necessita' di farne conseguire l'invalidita' di contratti nelle more aggiudicati o per i quali vi era gia' stata la consegna dei lavori. In sostanza, e' stata riscontrata l'irrealizzabilita' del principale presupposto necessario al buon funzionamento dell'adottata soluzione interpretativa, costituito dal non eccessivo sfasamento tra la data di commissione del fatto illecito e della sua pubblicizzazione nel Casellario informatico.
Dal che la ritenuta necessita' da parte dell'Autorita' - e come gia' in precedenza anticipato - di un ripensamento della questione, in ragione anche di una pronunzia del Consiglio di Stato nel frattempo intervenuta, la quale, sia pure in sede cautelare, e' sembrata offrire una chiave di lettura della norma comportante una sua interpretazione sistematicamente piu' corretta, e comunque piu' rispondente alle comuni esigenze di certezza dei dati che e' propria dell'intero sistema: il supremo Consesso di giustizia amministrativa nella pronunzia indicata testualmente rilevava che, quanto all'esigenza di garantire l'effettivita' della sanzione di esclusione da tutte le gare in caso di dichiarazioni mendaci sui requisiti di ammissione, deve osservarsi che il periodo di sospensione per effetto del provvedimento cautelare non va in riduzione, in caso di esito negativo dell'impugnativa, del periodo di durata della misura sanzionatoria (Cons. Stato. sez. VI, ordinanza n. 1448/04). Secondo il Consiglio di Stato, pertanto, l'interdizione per un anno dalle gare nel caso di false dichiarazioni deve essere in ogni caso effettiva; per cui i tempi del processo, ove vi sia esito sfavorevole per l'interessato, non vanno in decurtazione del periodo indicato e non possono valere al ridimensionamento della sanzione. Lo stesso ragionamento puo' essere fatto per l'attivita' amministrativa occorrente ai fini dell'accertamento della falsita' della dichiarazione resa ed alla annotazione della relativa notizia nel Casellario informatico; il tempo occorrente allo scopo di accertare l'avvenuta falsificazione della dichiarazione e di annotare detta notizia nel Casellario anzidetto non puo' ridurre la durata dell'interdizione e, quindi, va detratto dal relativo periodo di un anno.
Di modo che piu' aderente alle esigenze del sistema sembra la soluzione sottesa all'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale del Piemonte (n. 356, del 20 marzo 2003), secondo cui la decorrenza della sanzione non puo' che coincidere con la data in cui la falsa dichiarazione venga accertata e resa pubblica dall'Autorita' di vigilanza; che', diversamente argomentando, l'efficacia concreta della stessa finirebbe con l'essere legata unicamente ad un elemento assolutamente accidentale, cioe' la tempestivita' della comunicazione eseguita dall'amministrazione appaltante della falsa dichiarazione resa dall'impresa interessata, fino ad essere, nei casi estremi, del tutto obliterata. A cio' si aggiunge che tale soluzione interpretativa non pregiudica gli interessi delle imprese, che si riteneva inizialmente di dover salvaguardare, stante l'indifferenza  per le stesse della decorrenza dell'anno di interdizione, che, come ritenuto dal Consiglio di Stato, deve essere comunque intero ed effettivo; ed anzi procura anche alle imprese il vantaggio di avere certezza del periodo di preclusione alla partecipazione alle gare.
Sulla base delle considerazioni svolte, si e' dell'avviso:
a) che i requisiti la cui falsa dichiarazione comporta l'effetto interdittivo di cui all'art. 75 del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 e s.m. sono anche quelli soggettivi di affidabilita' morale e professionale del concorrente;
b) di confermare che - nel caso in cui l'impresa abbia reso dichiarazioni non veritiere in sede di partecipazione ad una gara di appalto o in sede di rilascio dell'attestazione di qualificazione - il divieto - previsto dall'art. 17, comma 1, lettera m), del decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 e s.m. in merito al rilascio dell'attestazione di qualificazione, nonche' in merito al considerare positiva l'effettuazione della verifica triennale - e' pari ad un anno e decorre dalla data di inserimento nel casellario informatico dell'informazione in ordine alle dichiarazioni non veritiere rese dall'impresa;
c) che il periodo di un anno in ordine al divieto di partecipare alle gare e di stipulare i contratti - previsto dall'art. 75, comma 1, lettera h), del decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554 e s.m. per le imprese che abbiano reso dichiarazioni non veritiere in occasione di una partecipazione ad una gara di appalto - decorre dalla data di inserimento dell'informazione nel casellario informatico delle imprese;
d) che le stazioni appaltanti, al fine di rendere l'attivita' di inserimento delle informazioni nel casellario informatico delle imprese rapida e precisa, possono utilizzare gli allegati modelli (allegato A se l'annotazione riguarda la fase di partecipazione alla gara e l'allegato B se l'annotazione riguarda la fase di esecuzione dei lavori);
e) che resta confermato che i responsabili del procedimento, dopo avere escluso i concorrenti per la mancata comprova dei previsti requisiti, devono, entro dieci giorni, provvedere ad informarnel'Autorita' che, a sua volta, procedera' nei tempi tecnici necessari all'annotazione dell'informazione nel Casellario informatico.

Roma, 2 marzo 2005
Il presidente: Rossi Brigante


Allegati omessi